zielona_ksiega.pdf

Raport

RACJONALIZACJA WYDATKÓW

SPOŁECZNYCH

Z IELONA K SIĘGA

Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej

październik 2003

Spis treści

Wstęp........................................................................................................................................................... 3

1. Finanse publiczne w Polsce..................................................................................................................... 6

1.1. Diagnoza .......................................................................................................................................... 6

1.1.1. Wydatki sektora finansów publicznych a produkt krajowy brutto ........................................... 6

1.1.2. Wydatki i dochody sektora finansów publicznych w Polsce w latach 1990-2002 ................... 8

1.1.3. Deficyt i dług publiczny – aspekty prawne i ryzyko ekonomiczne ........................................ 12

1.1.4. Przyczyny eksplozji długu publicznego w Polsce w latach 2001-2003.................................. 16

1.1.5. Jakie działania? ....................................................................................................................... 22

1.1.6. Wnioski ................................................................................................................................... 26

1.2. Proponowane zmiany ..................................................................................................................... 27

1.2.1. Wprowadzenie systemu monitoringu efektywności wydatków socjalnych............................ 27

1.2.2. Przygotowywanie budżetu polityki społecznej....................................................................... 27

1.2.3. Utworzenie urzędu aktuariusza krajowego ............................................................................. 27

1.2.4. Waloryzacja świadczeń społecznych ...................................................................................... 29

1.2.5. Ograniczenie kosztów zasiłków chorobowych ....................................................................... 29

2. Aktywizacja zawodowa i zmniejszanie transferów socjalnych dla osób w wieku przedemerytalnym. 30

2.1. Diagnoza ........................................................................................................................................ 30

2.1.1. Aktywność zawodowa w Polsce ............................................................................................. 30

2.1.2. Transfery dla osób kończących aktywność zawodową........................................................... 33

2.1.3. Kobiety w nowym systemie emerytalnym.............................................................................. 36

2.2. Proponowane zmiany ..................................................................................................................... 39

2.2.1. Stopniowe ograniczenie systemu świadczeń przedemerytalnych........................................... 39

2.2.2. Program aktywizacji zawodowej osób powyżej 50 roku życia .............................................. 40

2.2.3. Wdrożenie systemu emerytur pomostowych dla osób pracujących w szczególnych

warunkach i w szczególnym charakterze.......................................................................................... 42

2.2.4. Wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn ............................................................ 44

2.2.5. Wprowadzenie elastycznego wieku emerytalnego ................................................................. 45

2.3. Spodziewane rezultaty proponowanych zmian .............................................................................. 45

3. Świadczenia z ubezpieczenia społecznego dla osób niepełnosprawnych ............................................. 46

3.1. Diagnoza ........................................................................................................................................ 46

3.1.1. Niepełnosprawność i renty inwalidzkie .................................................................................. 46

3.1.2. Świadczenia z ubezpieczenia społecznego dla osób niepełnosprawnych w Polsce ............... 47

3.1.3. Renty inwalidzkie w Polsce na tle krajów OECD .................................................................. 59

3.1.4. Potrzeba reformy systemu rent inwalidzkich w Polsce .......................................................... 67

3.1.5. Doświadczenia innych krajów w zakresie reformy systemu rentowego ................................ 68

3.2. Proponowane zmiany ..................................................................................................................... 70

3.2.1. Zmiana funkcji rent z tytułu niezdolności do pracy................................................................ 71

3.2.2. Ukierunkowanie zasad łączenia renty inwalidzkiej z pracą na aktywizację zawodową......... 71

3.2.3. Nowe określenie wymiaru świadczeń rentowych ................................................................... 72

3.2.4. Powiązanie możliwości skorzystania z gwarancji renty minimalnej z sytuacją materialną... 73

3.2.5. Nowe zasady przekształcania renty z tytułu niezdolności do pracy w emeryturę.................. 74

3.2.6. Przekształcenie rent z tytułu niezdolności do pracy starszych rencistów w emerytury.......... 74

3.2.7. Ustalanie uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy ................................................ 75

3.2.8. Weryfikacja uprawnień do renty dla osób z orzeczoną niezdolnością do pracy na czas stały 75

3.2.9. Opracowanie standardów orzecznictwa o niepełnosprawności i niezdolności do pracy. ....... 76

3.2.10. Wdrożenie systemu monitoringu orzecznictwa o niepełnosprawności i niezdolności do

pracy.................................................................................................................................................. 76

3.2.11. Zmiany systemu rent rodzinnych .......................................................................................... 76

3.3. Spodziewane rezultaty proponowanych zmian .............................................................................. 77

4. Aktywizacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych ............................................................. 78

4.1. Diagnoza ........................................................................................................................................ 78

4.1.1. Osoby niepełnosprawne na rynku pracy w Polsce.................................................................. 78

4.1.2. Przyczyny niskiej aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych w Polsce...................... 79

4.1.3. Wspieranie zatrudnienia osób niepełnosprawnych ................................................................. 82

4.1.4. Sektor zatrudnienia chronionego w Polsce i na świecie ......................................................... 86

4.1.5. System kwotowy ..................................................................................................................... 87

4.1.6. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) ............................... 88

4.1.7. Koszty obsługi wydatków z zakresu rehabilitacji................................................................... 89

4.2. Proponowane zmiany ..................................................................................................................... 90

4.2.1. Obniżenie kosztów zatrudniania osób niepełnosprawnych .................................................... 90

4.2.2. Zmiana struktury wydatków na wspieranie zatrudnienia osób niepełnosprawnych ............... 91

4.2.3. Zmiana struktury wydatków na pomoc pracodawcom ........................................................... 91

4.2.4. Zmiany w funkcjonowaniu systemu kwotowego.................................................................... 96

4.2.5. Likwidacja PFRON................................................................................................................. 97

4.3. Spodziewane rezultaty proponowanych zmian .............................................................................. 98

5. Funkcjonowanie ubezpieczeń społecznych w rolnictwie...................................................................... 99

5.1. Diagnoza ...................................................................................................................................... 100

5.1.1. Możliwe kierunki zmian liczby ubezpieczonych i świadczeniobiorców .............................. 102

5.1.2. Struktura obszarowa gospodarstw rolnych ........................................................................... 104

5.1.3. Dochody osobiste rodzin z gospodarstw rolnych ................................................................. 105

5.2. Funkcjonowanie zreformowanego systemu ubezpieczeń społecznych rolników ........................ 108

5.2.1. Nowy system a przemiany w rolnictwie ............................................................................... 108

5.2.2. Ubezpieczeni......................................................................................................................... 110

5.2.3. Składki rolnicze .................................................................................................................... 114

5.2.4. Świadczenia z systemu ubezpieczeń społecznych rolników................................................. 117

5.2.5. System finansowy i organizacyjny KRUS............................................................................ 123

5.3. Spodziewane rezultaty proponowanych zmian ............................................................................ 124

6. Skutki finansowe proponowanych rozwiązań..................................................................................... 125

6.1. Założenia makroekonomiczne ..................................................................................................... 129

6.2. Wydatki społeczne – efekty wprowadzonych zmian ................................................................... 129

6.2.1. Zmiana zasady waloryzacji emerytur i rent .......................................................................... 130

6.2.2. Wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn .......................................................... 130

6.2.3. Weryfikacja osób mających prawo do stałej renty z tytułu niezdolności do pracy .............. 131

6.2.4. Zmiany zasad orzecznictwa .................................................................................................. 132

6.2.5. Podniesienie wieku uprawniającego do renty rodzinnej....................................................... 132

6.2.6. Podsumowanie wyników ...................................................................................................... 132

Załączniki ................................................................................................................................................ 135

Wstęp

Toczona w Polsce dyskusja wokół pilnej potrzeby redukcji deficytu finansów publicznych

odbywa się przede wszystkim w kontekście zagrożeń związanych z obecną sytuacją

gospodarczą. Dominuje w niej orientacja na kwestie bieżące, takie jak zagrożenie naruszenia

zapisów konstytucyjnych dotyczących rozmiarów długu publicznego i niedotrzymanie

zapisów traktatu z Maastricht czy potrzeba wygospodarowania w budżecie państwa środków

na poziomie zapewniającym, że Polska nie stanie się płatnikiem netto z chwilą przystąpienia

do Unii Europejskiej. Są to rzeczy ważne, dlatego w niniejszym raporcie wiele miejsca

poświęcono na pokazanie, że utrzymanie obecnego poziomu i struktury wydatków

publicznych zagraża osiągnięciu tych krótkookresowych, aczkolwiek strategicznych celów.

O reformie finansów publicznych nie należy jednak mówić wyłącznie w kontekście sytuacji

bieżącej. W dokumencie przedstawiono argumenty dowodzące, że pierwotne przyczyny

obecnych problemów mają w istocie rzeczy charakter strukturalny i długookresowy. Oznacza

to, że problem wysokiego deficytu budżetowego nie rozwiąże się samoistnie z chwilą

przyspieszenia wzrostu gospodarczego. Stanie się tak tylko w wypadku przeprowadzenia

głębokiej reformy dzięki której zbudowane zostaną trwałe fundamenty równowagi

budżetowej nie na 1-2 lata lecz na znacznie dłużej. Przedstawione w raporcie argumenty

dowodzą, że taka reforma musi dotyczyć nie tylko podatków lecz zwłaszcza wydatków

publicznych, których skala i struktura musi ulec istotnym przeobrażeniom. Tylko w takim

wypadku możliwe będzie osiągnięcie trwałej, stabilnej i wysokiej stopy wzrostu

gospodarczego będącego głównym źródłem pomyślności ekonomicznej i bezpieczeństwa

socjalnego obywateli. Raport pokazuje, że osiągnięcie tego celu jest możliwe przy

jednoczesnym przyspieszeniu dynamiki wzrostu gospodarczego i dobrobytu społecznego

bezpośrednio po rozpoczęciu reformy. By tak się stało reforma musi być głęboka i

kompleksowa.

Dokonując reformy finansów publicznych trzeba pamiętać, że przeważającą część

ponoszonych wydatków stanowią świadczenia społeczne. Te z kolei zdominowane są przez

świadczenia emerytalno-rentowe. Ich eksplozja nastąpiła na początku lat 90., co związane

było z ułatwieniem dostępu do świadczeń dla licznej rzeszy osób, tracących pracę na skutek

zachodzących zmian gospodarczych i restrukturyzacji przemysłu. Dzisiejszą konsekwencją

wysokich osłon socjalnych udzielanych w tym okresie są jednak wysokie koszty pracy, niska

aktywność zawodowa i bezrobocie. Z tej perspektywy, działaniem koniecznym (choć nie

wystarczającym), aby doprowadzić do ograniczenia deficytu finansów publicznych jest

racjonalizacja, a w konsekwencji ograniczenie wydatków publicznych w sferze społecznej.

W raporcie przedstawiono propozycje działań krótkookresowych oraz średniookresowych,

które mają na celu trwałą poprawę efektywności oraz ograniczenie wydatków społecznych.

Jest to ważny, lecz nie jedyny cel przedstawionych propozycji. Zmierzają one przede

wszystkim do stworzenia warunków do zwiększenia zatrudnienia, a co za tym idzie,

zwiększenia przychodów sektora finansów publicznych z tytułu składek i podatków. Zmiany

te docelowo mają również prowadzić do zmniejszenia rozmiarów podatków nałożonych na

pracę i osiągnięcia przez Polskę ambitnych celów Strategii Lizbońskiej.

Elementem Strategii Lizbońskiej, który powinien być w Polsce szczególnie mocno

akcentowany, jest Europejska Strategia Zatrudnienia. Jej trzy podstawowe cele to pełne

zatrudnienie, poprawa jakości i produktywności pracy oraz wzmocnienie społecznej

spójności. Na podstawie tych trzech celów sformułowano dziesięć bardziej szczegółowych

wytycznych dla krajowych polityk rynku pracy krajów członkowskich:

1. Aktywizujące i prewencyjne działania wobec bezrobotnych i biernych zawodowo,

2. Tworzenie miejsc pracy i przedsiębiorczość,

3. Promowanie adaptacyjności i mobilności na rynku pracy,

4. Promocja rozwoju kapitału społecznego oraz kształcenia ustawicznego,

5. Wzrost podaży pracy, także poprzez promowanie aktywności zawodowej osób starszych,

6. Równość kobiet i mężczyzn,

7. Promowanie integracji oraz przeciwdziałanie dyskryminacji osób znajdujących się w

niekorzystnej sytuacji na rynku pracy,

8. Zapewnienie finansowej opłacalności pracy poprzez wzmocnienie finansowej

atrakcyjności pracy w stosunku do świadczeń społecznych,

9. Przekształcenie pracy nielegalnej w pracę legalną,

10. Przeciwdziałanie regionalnemu zróżnicowaniu zatrudnienia.

Realizacja Europejskiej Strategii Zatrudnienia powinna sprzyjać pełnemu zatrudnieniu dzięki

mobilizowaniu grup społecznych, które do tej pory były w niedostatecznym stopniu

reprezentowane na rynku pracy. Dotyczy to zwłaszcza osób w wieku przedemerytalnym. Jest

to zadanie szczególnie istotne ze względu na narastające wyzwania związane ze starzeniem

się społeczeństw, które nie ominą także Polski. Aby efektywnie zachęcać osoby należące do

tych grup do aktywizacji zawodowej, konieczna jest taka rekonstrukcja systemu transferów

społecznych, aby dochody z pracy przewyższały istotnie dochody ze świadczeń społecznych,

przy jednoczesnych wysiłkach zmierzających do podnoszenia jakości pracy, zwiększaniu

możliwości podnoszenia poziomu kwalifikacji.

Kierunki działania zaproponowane w Europejskiej Strategii Zatrudnienia, znajdują także

odzwierciedlenie we wnioskach z posiedzenia Rady Ministrów Pracy i Zatrudnienia, pn.

„ Więcej miejsc pracy lepszej jakości” , gdzie wyraźnie się stwierdza, że polityki zmierzające

do wycofywania osób w wieku przedemerytalnym z rynku pracy (poprzez system

wcześniejszych emerytur, świadczeń przedemerytalnych czy też świadczeń z tytułu

niezdolności do pracy) okazały się nietrafione i przeciwdziałały osiąganiu społecznej

spójności. Tego typu polityki spowodowały utratę cennych zasobów przy równoczesnym

wzroście wydatków. Dlatego też podkreśla się tam konieczność wypracowani spójnej strategii

zmierzającej do tworzenia większej ilości miejsc pracy o lepszej jakości, która powinna

zawierać:

• efektywne działania aktywizujące oraz usługi rynku pracy, połączone ze

wzmocnionym monitoringiem świadczeń społecznych,

• zmiany w systemie świadczeń społecznych oraz w systemie podatkowym, które

przyczynią się do podniesienia opłacalności pracy,

• zwiększenie równości dostępu do kształcenia ustawicznego,

• szkolenia związane z pracą, które wzmocnią szanse rozwoju kariery zawodowej oraz

będą przeciwdziałać niedopasowaniom na rynku pracy,

• ograniczanie barier dla popytu na pracę oraz poprawę funkcjonowania rynku pracy

tak, aby osiągnąć równowagę pomiędzy elastycznością a bezpieczeństwem.

Działania te powinny współgrać z odpowiednią polityką makroekonomiczną, wspierającą

wzrost i tworzenie miejsc pracy. A zatem działania związane ze wzajemną relacją dochodów

z pracy oraz ze świadczeń społecznych są integralnym i koniecznym elementem spójnej

strategii zatrudnienia.

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: