Polityka spójności Unii Europejskiej w latach 2007-2013
Znaczenie polityki spójności w Unii Europejskiej
269. Polska jest za utrzymaniem polityki spójności jako podstawowej polityki Wspólnot Europejskich. Zasada ta została zapisana już w Traktacie Rzymskim i potwierdzana była w kolejnych traktatach. Dlatego też działania na rzecz spójności gospodarczej, społecznej i przestrzennej są jedną z podstawowych sfer interwencji. To gra o sumie dodatniej, która przynosi korzyści wszystkim krajom UE, w postaci szybszego wzrostu gospodarczego i zwiększonej konkurencyjności. Argumentem na rzecz tej polityki są także znacznie większe, po rozszerzeniu Unii do 25 państw, zróżnicowania regionalne.
Wieloletnie programowanie budżetu i polityk w Unii Europejskiej
270. Unia Europejska programuje swój budżet i polityki w horyzoncie wieloletnim. Programowanie wieloletnie dotyczy czasu nie krótszego niż 5 lat. Propozycje przyszłej polityki spójności Wspólnot Europejskich zostały przedstawione w trzecim raporcie kohezyjnym w lutym 2004 roku, a w lipcu tego samego roku KE przedstawiła projekty odpowiednich regulacji prawnych. W roku 2005 zakłada się przyjęcie wszystkich ustaleń dotyczących regulacji prawnych oraz przedstawienie ramowych dokumentów unijnych tak, aby w roku 2006 można było przygotować i przyjąć wszystkie niezbędne dokumenty programowe kraju beneficjenta, a od stycznia 2007 rozpocząć finansowanie przedsięwzięć uruchamianych w ramach nowej perspektywy finansowej. Oznacza to, że podjęte prace nad sformułowaniem NPR 2007-2013 umożliwiają Polsce aktywny dialog z KE na temat problemów rozwojowych.
Zakres nowej polityki spójności
271. Komisja Europejska zaproponowała, aby w latach 2007-2013 zlokalizować całokształt działań dotyczących rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz aby przesunąć wszystkie fundusze dotyczące rybołówstwa z polityki spójności do polityki rybołówstwa. Oznacza to, że nowa polityka spójności nie będzie już finansowała rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich oraz rybołówstwa, a rola koordynacyjna KE w tym zakresie zostaje bardzo ograniczona. W krajach beneficjentach, które cechuje istotne znaczenie rolnictwa i obszarów wiejskich pojawia się w związku z tym trudny problem skoordynowania działań finansowanych ze środków europejskich w ramach dwu różnych polityk Wspólnot Europejskich. Dlatego istnieje realne niebezpieczeństwo uprawiania w Polsce w latach 2007-2013 dwu różnych polityk rozwoju regionalnego - jednej ogólnej i skierowanej do obszarów zurbanizowanych, drugiej dotyczącej rolnictwa i obszarów wiejskich. NPR będzie jedynym instrumentem koordynacji wynikających z tego dwu strumieni finansowych.
Strategia Lizbońska
272. W roku 2000 na Szczycie w Lizbonie założono przekształcenie UE w ciągu dziesięciu lat w najbardziej konkurencyjną gospodarkę światową. Służyć temu mają przede wszystkim zwiększone nakłady na badania i rozwój oraz budowanie społeczeństwa opartego na wiedzy. W roku 2001 na Szczycie w Goeteborgu założenia te zostały uzupełnione o elementy związane z trwałym i zrównoważonym, ze względu na środowisko, rozwojem społeczno-gospodarczym. Cele strategiczne z Goeteborga, to: ograniczenie zmian klimatycznych i wzrost znaczenia „zielonej” energii; wzrost bezpieczeństwa zdrowotnego; usprawnienie systemu transportowego i gospodarowania przestrzenią; gospodarowanie zasobami naturalnymi w sposób odpowiedzialny.
Istotnym problemem dotyczącym funkcjonowania Wspólnot Europejskich w latach 2007-2013 było podstawowe miejsce realizacji Strategii Lizbońskiej - czy mają to być polityki wewnętrzne, czy polityka spójności. Komisja Europejska zaproponowała wpisanie Strategii Lizbońskiej w nową politykę spójności. Będzie ona wdrażana za pomocą funduszy zarówno w ramach poddziału 1a - konkurencyjność, jak też poddziału 1b - spójność. Takie rozwiązanie jest korzystne dla Polski, bowiem najwyżej rozwinięte kraje UE w dalszym ciągu pozostaną zainteresowane polityką spójności. Jednak będzie to miało także istotny wpływ na sposób uprawiania tej polityki w latach 2007-2013 w Polsce. W znacznie większym niż dotąd stopniu polityka ta będzie zorientowana na budowanie siły konkurencyjnej regionów.
Odnowiona Strategia Lizbońska i Strategiczne Wytyczne Wspólnoty
273. W marcu 2005 roku na Szczycie Rady Europejskiej przyjęto dokument „Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek Strategii Lizbońskiej” modyfikujący oryginalną strategię. Jako priorytet działań Unii Europejskiej i państw członkowskich do 2010 roku zaproponowano:
Ø uczynienie z Europy bardziej atrakcyjnego miejsca do lokowania inwestycji i podejmowania pracy;
Ø rozwijanie wiedzy i innowacji dla wzrostu;
Ø tworzenie większej liczby trwałych miejsc pracy.
Priorytety te zostały przeniesione do Strategicznych Wytycznych Wspólnoty (SWW) na lata 2007-2013. Najważniejsze uwagi jakie można sformułować na tle roboczej wersji tego dokumentu są następujące:
a) SWW stanowią dobrą podstawę do dyskusji nad podstawowymi obszarami interwencji w ramach polityki spójności w kolejnym okresie programowania funduszy;
b) propozycje SWW nie powinny być zbyt szczegółowe i restrykcyjne w porównaniu z projektami rozporządzeń;
c) odnosi się wrażenie, iż w SWW zostały zachwiane proporcje pomiędzy działaniami tradycyjnymi a nowoczesnymi;
d) bardzo pozytywnie rejestrujemy potraktowanie jakości rządzenia jako jednego z wiodących celów interwencji, powinno to zostać odwzorowane wśród szczegółowych priorytetów interwencji.
Budżet polityki spójności
274. W Unii Europejskiej toczą się obecnie dyskusje na temat wielkości ogólnego budżetu na kolejny okres programowania. KE zaproponowała na lata 2007-2013 duży budżet Wspólnot Europejskich, którego skala rocznych wydatków byłaby zbliżona do 1,26% dochodu narodowego brutto (DNB) państw członkowskich. Sześć krajów będących płatnikami netto proponuje mały budżet o wydatkach wynoszących około 1% DNB. Obydwie te wielkości dotyczą zobowiązań finansowych. Budżet polityki spójności jest podstawowym amortyzatorem ewentualnych ograniczeń skali wydatków uruchamianych na poziomie Wspólnot Europejskich w latach 2007-2013. Dlatego mały budżet jest zagrożeniem dla Polski, bowiem może się okazać, że maksymalne średnioroczne transfery na rzecz naszego kraju będą mniejsze niż oczekiwane.
Pułap transferów na rzecz Polski
275. Dotychczas średnioroczny pułap transferów na rzecz poszczególnych państw beneficjentów w ramach polityki spójności nie może przekraczać ekwiwalentu 4% ich produktu krajowego brutto. Komisja Europejska proponuje utrzymanie takiego pułapu także w latach 2007-2013, pomimo zmian w klasyfikacji budżetowej, co oznacza, że uwzględnia ona nie tylko politykę spójności w nowej formule, ale także przesunięte do Wspólnej Polityki Rolnej działania dotyczące rolnictwa i obszarów wiejskich oraz działania dotyczące rybołówstwa. Dla Polski oznaczałoby to, że średnioroczne transfery z Unii Europejskiej w ramach nowej polityki spójności będą wynosiły maksymalnie ok. 3,55% PKB, a pozostałe środki na poziomie około 0,45% PKB związane będą z rozwojem obszarów wiejskich i rolnictwa oraz z rybołówstwem. Dlatego konsekwentnie trzeba dążyć do zweryfikowania niekorzystnej dla Polski zmiany sposobu liczenia pułapu 4%.
Kwalifikowalność kosztów podatku od wartości dodanej
276. Komisja Europejska zaproponowała, aby w latach 2007-2013 koszty VAT były niekwalifikowalne w odniesieniu do działań finansowanych z Europejskiego Funduszu Regionalnego i Europejskiego Funduszu Spójności. W przypadku Europejskiego Funduszu Społecznego proponuje się utrzymanie dotychczasowej zasady naliczania VAT. Niekwalifikowalność VAT będzie stanowiła olbrzymi problem dla podmiotów administracji publicznej, które nie mogą być podatnikami VAT. Do podmiotów tych należą między innymi samorządy terytorialne i uczelnie wyższe. Z punktu widzenia tych podmiotów wielkość środków krajowych potrzebnych do realizacji projektów Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wzrośnie z obecnych 33,3% wartości środków unijnych do 62,7% wartości tych środków, a w przypadku Funduszu Spójności odpowiednio z 17,6% do 43,5%. Poważne problemy mogą też powstać w przypadku podmiotów będących płatnikami VAT, gdy kwota naliczonego podatku będzie niższa od kwoty podatku należnego. Oznacza to też potencjalny transfer środków z państw biedniejszych do bogatszych, wskutek świadczenia usług związanych z funduszami przez podmioty z państw bogatszych. Dlatego należy odebrać tę propozycję jako wyjątkowo niekorzystną dla realizacji NPR 2007-2013, bowiem oznacza ona faktycznie podwyższenie poziomu niezbędnego współfinansowania ze strony beneficjentów oraz dodatkowy transfer środków z państw biednych do najbogatszych. Dlatego Polska dąży do utrzymania dotychczasowych reguł w zakresie kwalifikowania podatku od wartości dodanej.
Fundusze w latach 2007 - 2013
277. Komisja Europejska zaproponowała, aby w latach 2007-2013 w ramach nowej polityki spójności były uruchamiane jedynie dwa fundusze strukturalne - Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Europejski Fundusz Społeczny oraz trzeci instrument - Fundusz Spójności. Całość działań dotyczących rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich ma zostać przesunięta do Wspólnej Polityki Rolnej i uruchamiana w ramach nowego Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich. Fundusz Spójności ma być programowany w sposób zintegrowany z funduszami strukturalnymi, a struktura alokacji dla Polski ma być następująca: 1/3 Fundusz Spójności, 2/3 fundusze strukturalne. Zakres finansowania w ramach tych obydwu funduszy strukturalnych ma być zasadniczo podobny do obowiązującego w latach 2000-2006. Finansowanie Funduszu Spójności ma dotyczyć dodatkowo między innymi energii odnawialnej i transportu publicznego w dużych miastach. Zasadniczy poziom współfinansowania funduszy strukturalnych pozostaje w dalszym ciągu na poziomie 25%. Występuje wyraźna tendencja do eliminowania możliwości obniżenia współfinansowania do 20%. Jednak zaproponowano obniżenie współfinansowania nawet do 15% w przypadku peryferyjnie położonych wysp. Poziom peryferyjności Polski Północno-Wschodniej i Wschodniej, udokumentowany pracami ESPON (European Spatial Planning Observation Network), oznacza, że programy europejskie w tej części Polski powinny także korzystać z obniżonego do 15% poziomu współfinansowania, a w przypadku funduszy strukturalnych w całej Polsce powinien zostać dopuszczony 20% poziom współfinansowania.
278. Polska zgłosiła w związku z tym propozycję ustanowienia specjalnego funduszu wsparcia regionów ultraperyferyjnych, która została przyjęta przez prezydencję luksemburską. Negocjacyjnym priorytetem Polski jest utrzymanie tego funduszu w ostatecznym kompromisie budżetowym.
Cele polityki spójności w nowym okresie programowania
279. Komisja Europejska zaproponowała pewną modyfikację systemu programowania funduszy europejskich w latach 2007-2013. Podstawowe znaczenie ma Cel 1, zorientowany na obszary o niskim poziomie rozwoju społeczno-ekonomicznego, mierzonego tak jak dotąd poziomem PKB na mieszkańca nie przekraczającym 75% średniej Unii Europejskiej na poziomie regionów typu NUTS II. Oznacza to, że w latach 2007-2013 wszystkie województwa Polski pozostaną beneficjentami funduszy strukturalnych jako obszary Celu 1. Nowy Cel 2 dotyczy konkurencyjności i zatrudnienia w regionach. To charakterystyczna zmiana - stary Cel 2 służył restrukturyzacji regionalnej, nowy związany jest z wdrażaniem Strategii Lizbońskiej. Wreszcie Cel 3 dotyczy współpracy terytorialnej - transgranicznej i międzynarodowej. Uznano, że współpraca transgraniczna jest sferą o bardzo wysokiej wartości dodanej w skali całej Unii Europejskiej. Komisja Europejska zaproponowała, aby 78% środków funduszy zostało zlokalizowanych na obszarach Celu 1, 18% w ramach Celu 2 oraz pozostałe 4% w ramach Celu 3. Zaproponowano likwidację instrumentu Inicjatyw Wspólnoty zakładając, że doświadczenia poszczególnych inicjatyw zostaną wykorzystane w ramach nowych celów polityki spójności. Polska będzie uczestniczyć poza Celem 1 w znaczącym zakresie także w zadaniach Celu 3, chociaż współpraca międzyregionalna zostanie wpisana do regionalnych programów operacyjnych finansowanych w ramach nowego Celu 1. Zaproponowana przez Komisję Europejską modyfikacja celów i koncentracja środków na Celu 1 jest korzystna dla Polski.
Programy operacyjne
280. Tak jak dotąd programy operacyjne mogą mieć charakter regionalny, sektorowy i horyzontalny oraz pomocy technicznej. W regulacjach, jakie mają obowiązywać w latach 2007-2013 zaproponowano, aby przyjąć jako uniwersalny model finansowanie programu operacyjnego tylko z jednego funduszu strukturalnego. Jednak programy operacyjne dotyczące infrastruktury transportowej i środowiska przyrodniczego powinny uwzględniać finansowanie zarówno z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jak i z Funduszu Spójności. W wielu przypadkach, aby zachować logikę działań rozwojowych, niezbędne będzie w ramach jednego programu równoczesne finansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego. Dlatego zaproponowano, aby do 5% komplementarnych działań z obszaru jednego funduszu mogło być finansowane z drugiego. Jednofunduszowość programów operacyjnych oznaczałaby brak możności wdrożenia w Polsce modelu 16 regionalnych programów operacyjnych. W każdym województwie powinny być uruchamiane dwa programy operacyjne (osobny dla każdego funduszu strukturalnego). A dodatkowo działania dotyczące rolnictwa i obszarów wiejskich byłyby realizowane poza polityką spójności, w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Oznaczałoby to znacznie większą niż dotąd centralizację modelu wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce. Dlatego Polska konsekwentnie dąży do uchylenia regulacji wymuszającej jednofunduszowość w przypadku regionalnych programów operacyjnych.
Programowanie funduszy
281. Komisja Europejska zaproponowała zasadniczą modyfikację systemu programowania funduszy. Na początku zostanie przygotowywany przez KE dokument Strategiczne Wytyczne Wspólnoty (Community Strategic Guidelines), który następnie zostanie zaakceptowany przez Parlament Europejski. Będzie on podstawą działań rozwojowych podejmowanych w państwach beneficjentach w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Brak będzie Podstaw Wsparcia Wspólnoty, natomiast dokumentem przygotowywanym przez kraj członkowski będą Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (National Strategic Reference Framework). Dokument ten będzie zawierał jako wiodącą sekcję strategiczną i bardzo ogólną sekcję operacyjną. Po przyjęciu przez KE, dokument ten będzie podstawą budowania w ramach polityki spójności poszczególnych Programów Operacyjnych (Operational Programmes) - podstawowych dokumentów operacyjnych będących następnie przedmiotem negocjacji z Komisją Europejską. Proponuje się wyeliminowanie dotychczas przygotowywanych dla każdego programu operacyjnego Uzupełnień Programu. W tej sytuacji w latach 2007-2013 Narodowy Plan Rozwoju będzie jedynym dokumentem strategicznym uwzględniającym różne obszary interwencji podejmowanej z zaangażowaniem środków wspólnotowych oraz krajowych. Dlatego NPR stanowi równocześnie Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO). NSRO będą stanowiły podstawowy segment Narodowego Planu Rozwoju Polski na lata 2007-2013, który jest niewątpliwie dokumentem o znacznie szerszych odniesieniach niż wynikające z nowej polityki spójności Unii Europejskiej. Proponuje się zasadnicze rozszerzenie zakresu i częstotliwości raportowania ze strony kraju beneficjenta, co może oznaczać znaczący wzrost obciążeń administracyjnych i wymaga także uwzględnienia w mechanizmie wdrażania NPR. Polska postuluje związanie raportowania ze strony beneficjentów z przygotowywanymi co trzy lata przez KE raportami kohezyjnymi.
Uproszczenie wdrażania funduszy
282. Komisja Europejska proponuje uzupełnienie zasad dotyczących funduszy o zasadę proporcjonalności. Oznacza to, że zakres wymagań dotyczących programowania, monitorowania i ewaluacji powinien wynikać z wielkości programu i udziału środków Unii Europejskiej. KE proponuje także określanie alokacji finansowych na poziomie priorytetów, a nie tak jak w latach 2000-2006 na poziomie działań, co uelastycznia programy operacyjne.
Reguła n+2
283. Zastosowanie tej reguły oznacza, że zobowiązania finansowe Wspólnot Europejskich na rzecz kraju beneficjenta na dany rok powinny zostać zrealizowane w danym roku i w dwu kolejnych latach. To jeden ze skuteczniejszych instrumentów wzrostu sprawności programów europejskich. Dotychczas zasada ta była stosowana do funduszy strukturalnych. KE proponuje rozszerzenie jej także na Fundusz Spójności. Jest to kolejna przesłanka dla wdrożenia w Polsce kompleksowej reformy finansów publicznych, polegającej między innymi na wieloletnim programowaniu działań rozwojowych. NPR 2007-2013 stanowi szansę sensownego zaprojektowania i ułożenia najważniejszych działań rozwojowych. Jednak reguła ta wymusza bardzo pilne przygotowanie palety dużych projektów inwestycyjnych do finansowania w latach 2007-2013. W przeciwnym razie rozszerzenie tej zasady na Fundusz Spójności spowoduje w początkowym okresie przyszłej perspektywy finansowej liczne perturbacje, aż do utraty środków włącznie. Dlatego też niezależnie od potrzeby przygotowania odpowiedniej ilości dobrych jakościowo projektów, Polska dąży do tego, aby zasada n+2 w przypadku Funduszu Spójności nie miała zastosowania.
Narodowy Plan Rozwoju i dokumenty unijne
284. Przedstawione tezy wskazują jednoznacznie na potrzebę interakcji między NPR a dokumentem Unii Europejskiej Strategiczne Wytyczne Wspólnoty na lata 2007-2013. Układ NPR powinien umożliwić wydzielenie z niego w kolejnych miesiącach segmentu mogącego służyć jako Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia dla funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności i rozpoczęcie dialogu z Komisją Europejską odnośnie układu i priorytetów poszczególnych programów operacyjnych.
Narodowy Plan Rozwoju 2007-2013
99
www.npr.gov.pl
GOTI94