8a.pdf

Dariusz Grot

Strona | 60

Dostępność zasobów archiwów państwowych

(część trzecia 1 )

Udostępnianie zasobów archiwów publicznych podlega – przynajmniej w znacznej

części – zadawnionym już unormowaniom, które weszły w życie przed ćwierćwieczem. Dość

długo, jak na praktykę stosowania prawa w Polsce – zważywszy zwłaszcza na cezurę 1989

roku, po którym wiele ustaw zostało zastąpione przez nowe regulacje. Wydaje się zarazem, że

zasady udostępniania, formalnie od dawna obowiązujące, nie zostały gruntownie przyswojone

w działalności archiwów. Nadal nie ma pewności, w jaki sposób pewne przepisy powinny być

stosowane w praktyce udostępniania zasobu, a nawet – jakie znaczenie należy przypisywać

ustawowym terminom. Nic w tym osobliwego, że ustawy – gdy wchodzą w życie – budzą

tego rodzaju wątpliwości. Zwykle jednak kształtuje się z biegiem czasu doktryna prawa,

wspierana przez orzecznictwo sądów. Rozstrzygnięcia sądowe, a także interpretacje oraz

komentarze, które pochodzą od naukowych i środowiskowych autorytetów, stanowią

nieodzowne uzupełnienie litery przepisów.

W świecie archiwów tak się nie stało. Sędziowie wypowiadali się sporadycznie i

chwiejnie, zwykle zresztą nie wysłuchiwali ich sami archiwiści, ale zastępcy procesowi – a

uzyskana w ten sposób wiedza dalej nie była już przekazywana. Nie wchodziła do

intelektualnego dorobku archiwistyki. Praktyka udostępniania zasobu pozostała więc raczej w

sferze reguł zwyczajowych. Dylematy, niejasności i luki prawa stanowionego pozostawały na

odległym planie, prawie niedostrzegalne, choć dolegliwe. Nie ukształtowała się doktryna

udostępniania materiałów archiwalnych, a brak ten nie był obojętny dla jakości działalności

archiwalnej ani dla społecznego wizerunku archiwów.

Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (dalej: unza) wymaga

odrębnej refleksji w tym brzmieniu, w jakim została uchwalona w dniu 14 lipca 1983 r. (Dz. U.

Nr 173 poz. 38) – i z uwzględnieniem pierwotnie do niej wydanych przepisów

wykonawczych.

Planowany cykl artykułów na temat dostępności zasobów archiwów państwowych objąć ma: 1) okres

międzywojenny, 2) lata obowiązywanie dekretu o archiwach z 1951 r., 3) regulacje ustawy z dnia 14 lipca 1983 r.

o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2006 r. Nr 97 poz. 673 ze zm.) w jej pierwotnym

brzmieniu oraz 4) nowelizacje przepisów tej ustawy. Z uwagi na niejednakową aktualność wymienionych

modułów zdecydowałem się przyjąć kolejność: 3, 4, 2, 1

Strona |

Strona | 61

Zgodnie z mitem założycielskim ustawy projekt został napisany w noc poprzedzającą

jego złożenie, przez dwóch profesorów, z których jeden był Naczelnym Dyrektorem

Archiwów Państwowych. Choćby nie wszystko to ściśle odpowiadało prawdzie, jest dość

prawdopodobne, że ustawę wymyślili historycy dla historyków, że działali w pośpiechu i nie

towarzyszyli im legislatorzy.

Doszło do tego w specyficznym momencie: na kilka lat przed upadkiem formacji

politycznej, która w początkach swego panowania wydała dekret o archiwach państwowych 2 .

Swoiście więc w zestawieniu dekretu i ustawy można upatrywać świadectwa politycznej

ewolucji. Latem 1983 r. w środowiskach władzy panowało poczucie względnej stabilizacji,

przezwyciężenia kolejnego z wielkich społecznych kryzysów, zapoczątkowanego trzy lata

wcześniej. W kilka dni po uchwaleniu ustawy zniesiony został stan wojenny – i ów akt bez

wątpienia płynął z poczucia odzyskanej siły. Komfort rządzących mógł sprzyjać nadaniu

ustawie stosunkowo liberalnego charakteru.

Przepisom dotyczącym archiwaliów trudno by przypisywać bezpośrednie konotacje

polityczne, lecz rozwiązania legislacyjne nigdy przecież nie są pod tym względem

wyizolowane. Podlegają między innymi przenikającym z politycznego otoczenia aksjomatom.

W odniesieniu do unza znaczenie zyskała zwłaszcza kwestia, jak dalece organy władzy

publicznej chcą reglamentować informację zawartą w archiwaliach. Politycznej proweniencji

po części był również aparat pojęciowy ustawy, który stosunkowo szybko miał okazać się

niewystarczający, zawodny. Zwłaszcza tam, gdzie dotykał zagadnień własności, a więc

wyznaczał granicę między państwowym i niepaństwowym zasobem archiwalnym. Gdy po

niewielu latach zmienił się ustrojowy kontekst rozróżnienia na dwie części narodowego

zasobu archiwalnego, przebieg tej granicy ulec miał krytycznym, niekontrolowanym

przeobrażeniom.

Unza stanowiła jednakże całkowicie nową regulację prawną. Pod wieloma względami

wyraźnie się odróżniała od poprzedzającego ją dekretu. Modyfikacji uległ zakres

unormowania: ustawa wprost traktowała o informacyjnej spuściźnie polskiego społeczeństwa.

To, co w przeszłości było dość arbitralnie stanowione w przepisach wykonawczych, stało się

materią ustawową. Pojawiło się – i o nim będzie tu mowa – nieznane dotychczas,

niezwyczajne w ówczesnych realiach ujęcie uprawnień informacyjnych. Zarazem, w

dziedzinie zarządzania archiwaliami doczekała się prawnego usankcjonowania sfera

niepaństwowa. Władza publiczna nie zrzekła się wprawdzie kontroli nad nią, ale swych

nominalnych prerogatyw nigdy właściwie nie była w stanie efektywnie wykonywać.

2 Dekret o archiwach państwowych z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149

ze zm.).

Strona |

Strona | 62

Ustawowa definicja narodowego zasobu archiwalnego objęła wszelkie mające

historyczną wartość przekazy informacji o przeszłości polskiego społeczeństwa i państwa.

Jako niemający znaczenia ustawodawca określił w szczególności sposób utrwalenia owej

informacji. Zasób państwowy został odróżniony od niepaństwowego literalnie na podstawie

kryterium własności, faktycznie zaś – według kategorii władania. W roku 1983 i co najmniej

przez kilka następnych lat państwo swobodnie bowiem postępowało z rzeczami, których

własności skutecznie nie nabyło – i dotyczyło to również archiwaliów.

Tak ujęta definicja zasobu archiwalnego okazała się oczywiście znaczeniowo

niedomknięta, bo informacja utrwalona bywa w rozmaitych formach, nieograniczających się

skądinąd do sfery artefaktów ani nawet wytworów ludzkiej działalności. Wśród praktycznych

tego skutków istotny stał się zwłaszcza brak wyraźnej granicy między archiwaliami, a z

drugiej strony – zbiorami bibliotek i muzeów.

Przepisy ustawy dotyczące udostępniania znalazły się w rozdziale „Państwowy zasób

archiwalny”, więc ich obowiązywanie nie rozciągało się na drugą, niepaństwową część

zasobu narodowego. Uległo zresztą ograniczeniu także w stosunku do tej pierwszej, poprzez

wprowadzenie pojęcia archiwów wyodrębnionych. Zasób archiwów funkcjonujących w

resortach spraw wewnętrznych, obrony narodowej i spraw zagranicznych miał być

udostępniany w trybie i na zasadach osobno ustalonych przez właściwych ministrów. Tekst

ustawy nie tłumaczy owego wyjątku, ale było to (i nadal takim pozostaje) standardowe

ograniczenie, powszechnie w świecie stosowane i niekwestionowane. Do listy

wyodrębnionych dopisano jednak archiwa Kancelarii Sejmu i Kancelarii Rady Państwa, a

zatem instytucji potencjalnie zarządzających informacjami o szczególnej społecznej

doniosłości (choć nie funkcjonowało jeszcze pojęcie informacji publicznej ), a w

rzeczywistości – marginalnych wówczas i fasadowych. Żadna z tych wzajemnie

przeciwstawnych przesłanek nie przemawiała za ograniczeniem dostępności ich zasobu

archiwalnego.

Nie miało w szczególności znaczenia, że prace parlamentarne – zwłaszcza w ich fazie

roboczej – potrzebują ciszy i dyskrecji. Kilka przepisów gwarantowało bowiem, że dokumenty

podlegałyby szerszemu upowszechnieniu dopiero po upływie politycznych epok 3 . Ów precedens

dał być może początek ujawnionej po latach tendencji do mnożenia – nie tylko przez wzgląd

na realne potrzeby, ale także w imię partykularnych aspiracji urzędów – archiwów

wyodrębnionych, a więc ograniczaniu sfery swobodnego dostępu do przekazów informacji

mających historyczną rangę.

3 Art. 5 ust. 1 i 2 unza, a także § 2 rozporządzenia Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25

lipca 1984 r. w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu

przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych.

Strona |

Strona | 63

Sposób, w jaki ustawa została ukształtowana, sprawił, że jej przepisy o udostępnianiu

materiałów archiwalnych miały skromny zakres obowiązywania. Wywarły wpływ na

działalność archiwów państwowych – w owym czasie 32 w całym kraju. Kilka innych

kategorii archiwów publicznych ustawodawca uwzględnił zdawkowo: zasady dostępu do

archiwów wyodrębnionych pozostawił do uregulowania w przepisach wykonawczych,

możność korzystania z zasobów archiwów zakładowych (tzn. archiwów bieżących instytucji,

które dokumentację wytworzyły lub zgromadziły) uzależnił od zezwolenia kierowników

podmiotów, w których archiwa te funkcjonował y 4 . Niejasno została unormowana sytuacja

państwowych bibliotek i muzeów dysponujących archiwaliami zaliczanymi do państwowego

zasobu archiwalnego, a także jednostek organizacyjnych z powierzonym zasobem

archiwalnym: ustawa stanowiła, że prowadzą one działalność archiwalną, obejmującą m.in.

udostępnianie zasob u 5 . Nie przesądzała jednak, w jaki sposób miałoby się to dokonywać.

Wszystkie te niedomówienia poskutkowały daleko posuniętą uznaniowością w rozpatrywaniu

wniosków.

Normując powyższe ustawa nie zdefiniowała ani pojęcia materiałów archiwalnych ,

ani ich udostępniania . Ten pierwszy brak nie miał, być może, większego znaczenia, gdyż w

praktyce utożsamiano materiały archiwalne z całością dokumentacji, która została

zarejestrowana przez archiwa jako nabytek do ich zasobu. Znaczeniowa nieostrość drugiego z

przytoczonych tu pojęć stała się jednak źródłem trwających do dziś kontrowersji.

Pewnych wskazówek interpretacyjnych można dopatrzyć się w art. 28 unza, który

określa (choć też w niedomkniętym katalogu) zakres działania archiwów państwowych.

Zostały tam m.in. wyliczone trzy różne formy korzystania z zasobu archiwalnego. W pkt 3

mowa jest o udostępnianiu materiałów archiwalnych, w pkt 5 – o urzędowym potwierdzaniu

ich treści, a w pkt 7 – o popularyzacji wiedzy o nich wraz z działalnością informacyjną.

Należy wobec tego wnosić, że udostępnianie materiałów archiwalnych jest czymś odmiennym

od wydawania na ich podstawie sformalizowanych poświadczeń, a także od popularyzacji

oraz działalności informacyjnej archiwów. Zarazem pojęcia użyte w pkt 7 również nie

doczekały się ustawowej definicji, a ich normatywne znaczenie jest tylko dorozumiane.

Stosunkowo wyraźna jest odrębność pkt 5, który dotyczy wydawania przez archiwa

państwowe „ uwierzytelnionych odpisów, wypisów, wyciągów i reprodukcji przechowywanych

materiałów, a także zaświadczeń na podstawie tych materiałów ”. Przepis ten bogaty jest w

prawne niuanse i z tego względu wymaga odrębnej analizy. Wystarczy niemniej przyjąć

w tym miejscu, że potwierdzenia, o których mowa w art. 28 pkt 5 unza, wyróżniają się

urzędowym charakterem i mają – niezależnie od formy – identyczną rangę w obrocie

prawnym: służą do uzyskania uprawnienia bądź zwolnienia z obowiązku, tzn. do realizacji

Art. 35 ust. 3 unza.

Art. 22 ust. 2 unza

Strona |

Strona | 64

interesu prawnego 6 . Ich wydawanie należy do zakresu administracji publicznej, a sposobu i

trybu wypełniania tego zadania należy poszukiwać poza unza. Z czasem ustaliło się – nie bez

wahań – załatwianie takich spraw według przepisów działu VII Kodeksu postępowania

administracyjnego 7 , z uwzględnieniem innych unormowań – zwłaszcza tych, które dotyczyły

opłaty skarbowej 8 . Nadal jednak czynności wskazane w pkt 5 kojarzone bywają z

udostępnianiem archiwaliów, wbrew systematyzacji przyjętej w art. 28.

Termin udostępnianie materiałów archiwalnych takiego tła normatywnego nie miał.

Milczenie systemu prawnego w przedmiocie informacyjnych uprawnień obywateli było

niemal absolutne. Niemal, bo kilka lat przed wejściem w życie unza Polska ratyfikowała

Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, którego art. 19 ust. 2 zapewniał

swobodę poszukiwania i otrzymywania wszelkich informacji 9 . Formalne przyjęcie wynikłych

z Paktu zobowiązań pozostawało jednak w paradoksalnej sprzeczności z praktyką życia

publicznego – trwającą daleko jeszcze poza rok 1983. Duch ani litera prawa nie były przez

rządzących respektowane, niemniej idea wolności informacyjnych przenikała – choćby

wybiórczo i powoli – do społecznej świadomości. Wiązanie tych zjawisk z późniejszym

uchwaleniem unza byłoby pochopne – lecz przy lekturze ustawowych przepisów nie należy

całkiem tracić ich z oczu.

Natomiast w przeciwieństwie do pozostałych form korzystania z zasobu archiwów,

unza zawierała regulacje dotyczące udostępniania. Zarazem przepisy nie odpowiadały na

pytanie, czym ono jest. Skoro prawo stanowione nie nadało mu żadnego szczególnego

znaczenia, pozostało kierować się powszechnym językowym uzusem. W jego świetle

udostępnianie oznacza umożliwienie zapoznania się z informacjami, które posiadają cechy

jako tako wskazane w art. 1 unza. By nadać udostępnianiu określony tryb lub obwarować je

specjalnymi rygorami, trzeba dodatkowych unormowań. Sam termin jest bowiem neutralny;

nie opisuje niczego poza materialno-techniczną czynnością dysponenta archiwaliów. Nie

implikuje zwłaszcza założenia, że udostępniania dokonuje się w sferze administracji

publicznej, a osoba zainteresowana spełniać ma jakiekolwiek warunki. Wszystko to

wprawdzie może mieć miejsce, lecz tylko wtedy, jeśli przepisy szczególne dodatkowo tak

stanowią. Poprawne wydaje się więc skojarzenie udostępniania z celami poznawczymi. Jest w

tym ujęciu pewna umowność: zapoznanie się z informacją może zmierzać do użycia jej w

6 Wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2001 r. w sprawie I SA 1924/00: Sąd stwierdził w uzasadnieniu, że warunek

wykazania interesu prawnego uważa się za spełniony, jeżeli „ osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia

może powołać się na przepis prawa, z którego zastosowaniem w stosunku do siebie wiąże uzyskanie pewnych

uprawnień albo zwolnienie z obowiązku ”.

Dz. U. z 1980 Nr 9 poz. 26 ze zm.

Ówczesna ustawa z dnia 19 grudnia 1975 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 45 poz. 226), art. 1 ust. 1 pkt 1 lit b i c;

rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 maja 1983 r. w sprawie opłaty skarbowej, § 14 (Dz. U. Nr 34 poz.

161).

Dz. U. z 1977 r. Nr 30 poz. 167; wprost przepis odnosił się do wolności wyrażania opinii.

Strona |

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: