W Oświeceniu – źródłem ideologicznym aktywności państwa była doktryna absolutyzmu oświeconego. Głosiła, że monarcha jako jedynie oświecony spośród mieszkańców swojego kraju, ma prawo i obowiązek podejmowania wszelkich działań, które nakazywało prawo natury, nawet wbrew poddanym (tj. nieoświeconym). Z tego powodu państwo absolutyzmu oświeconego przybierało znamiona państwa policyjnego, ale jego teorie były wypaczone.
Cechy adm. w monarchiach absolutnych:
Adm. w mochrchiach absolutnych funkcjonowała w oparciu o system biurokratyczny. Potocznie biurokracja to synonimen wad administracji. Maxs Weber (1864 – 1920 – niemiecki uczony) pojmował biurokrację w sposób emocjonalnie neutralny. Rozumiał ja jako typ administracji bez wad. W tym znaczeniu podstawowymi cechami systemu biurokratycznego były:
· Zawodowy charakter administracji
· Pionowy i poziomy podział pracy oraz związana z nimi specjalizacja
· Hierarchiczna struktura władzy
· Obowiązywanie formalnych i generalnych reguł określających zachowanie na poszczególnych stanowiskach.
Zawodowy charakter adm.
Rozpatrywał w dwóch aspektach tj.:
· Źródła utrzymania – czyli pełnienie funkcji adm. jest zawodem i stanowi wyłączne lub podstawowe źródło utrzymania urzędnika. Z tego tytułu otrzymuje on stałe uposażenie z reguły pieniężnie.
· Zawodowe przygotowanie – tzn. pełnienie funkcji administracyjnych wiąże się z odpowiednim wykształceniem teoretycznym urzędnika – uzyskanym (przed objęciem urzędu albo w trakcie urzędowania). Urzędnicy są fachowcami swej dziedzinie adm.
SPECJALIZACJA – oznaczała, że urzędnicy i zespoły urzędników specjalizują się w załatwianiu określonych kategorii spraw i wyróżniano:
· Poziomy podział pracy polegający na rozgraniczeniu zadań urzędników i zespołów tego samego szczebla. Następował wg. Kryterium rzeczowego – czyli spraw jednego wycinka życia społecznego, gospodarczego, politycznego.
· Pionowy podział pracy odnosił się do urzędników i zespołów urzędników różnych szczebli. Zadania na poszczególnych szczeblach organizacyjnych powinny być tak sprecyzowane ale nie dochodziło na tym tle do kolizji sporów kompetencyjnych, które prowadzą zarówno do załatwienia sprawy w tym sporów: - pozytywnego (każdy szczebel może załatwić sprawę) - negatywnego ( gdy żaden szczebel nie chce zając się sprawą).
Hierarchiczna struktura władzy.
Łączyła się z pionowym podziałem (podległością) urzędników i (zespołów) wyższemu szczeblowi (w hierarchii). Podległość miała charakter:
· Osobowy. Urzędnik zależny jest od przełożonego w zakresie: nominacji, uposażenia, nagród, zwolnienia ze stanowiska.
· Podległość służbowa. To podporządkowanie się poleceniom służbowym przełożonego (niewykonanie poleceń naraża na sankcje – chyba, że polecenie jest sprzeczne z prawem).
Hierarchiczny system biurokratyczny – łączy się z centralizacją władzy. Wówczas to centralne organy kierują bezpośrednio lub pośrednio całą pracą terytorialnego aparatu adm. (jak w socjalizmie).
NORMY GENERALNE.
Są niezbędne dla funkcjonowania systemu biurokratycznego. Umożliwiają one działalność adm. w państwie. Nie można kierować działalnością państw w drodze indywidualnych poleceń służbowych, w sposób jednolity i sprawny. Cechy adm. biurokratycznej wystąpiły już w monarchiach stanowych – na szczeblu centralnym. W pełni ukształtowały się w monarchii absolutnej natomiast brak ich było w państwie feudalnym.
Ustrój feudalny charakteryzował się:
· Powolnym tempem przemian, skłonnością do rutyny i więzią z tradycją oraz zwyczajami „starego dobrego prawa”,
· Występowało pomieszaniem własności i władzy,
· Brakowało urzędników zawodowych, a urzędy sprawowali (z reguły) tylko wyżsi feudalowie,
· Dochody uzyskiwano z urzędów oraz dóbr ziemskich,
· Specjalizację wykluczało przywiązanie do tradycji,
· Tworzenie nowych struktur nie łączyło się z likwidacją starych urzędów,
· Powiązanie własności i władzy osłabiało struktur władzy hierarchicznej,
· Władzę sprawowano dożywotnio lub dziedziczono urzędy,
W średniowieczu ukształtowała się praktyka kupowania urzędów od monarchów (ich posiadacza za zgodą władcy). Podobnie nabywano stopnie wojskowe, które poza stałym uposażeniem przynosiły tzw. „obwencje” - w postaci zawłaszczania części racji żywnościowych żołnierzy. W XVI w. we Fr. Wprowadzono oficjalną sprzedaż urzędów, w celu zwiększenia dochodów państwa (powołano w tym celu specjalne biura). Ze sprzedaży wyłączono jednak stanowiska o charakterze politycznym (commisions). Kupnem urzędów interesowało się mieszczaństwo. Urząd zapewniał karierę zawodową i pozycję społeczną. Piastowanie urzędu często łączyło się z automatycznym uzyskaniem szlachectwa. Zasady te zmieniono dopiero w monarchii absolutnej.
W XVII w. we Fr, - wprowadzono podział rzeczowy urzędów, ale do rewolucji nie utworzono urzędu ministra spr. Wewnętrznych (funkcję tę pełnił każdy z sekretarzy stanu na swoim obszarze działania). Centralizację łączono wówczas z koncentracją decyzji w ręku organów wyższych, a samodzielność organów terytorialnych była minimalna. Mimo tych wad system biurokratyczny był ważną instytucją monarchii absolutnej (zwłaszcza oświeconej), którą przejęło państwo kapitalistyczne. System biurokratyczny był podstawą organizacji państwa kapitalistycznego, nawet po wprowadzeniu np. konstytucjonalizmu i samorządu terytorialnego oraz sądownictwa adm. w XIX w. Adm. biurokratyczna XVIII w. od XIX w. – różniła się tym, że z reguły działała w jedn. Terytorialnych utworzonych w drodze rozwoju historycznego. Tylko niektóre monarchie absolutne, przed końcem XVIII w. , dokonały podziału kraju w oparciu o przesłanki racjonalne (np. w części Fr w XVII w.) W pełni – nowy podział – wprowadziła Rosja za panowania Piotra I, a zmodyfikowała go Katarzyna II.
TECHNIKA DZIAŁANIA ADMINISTRACJI W DOBIE OŚWIECENIA
W adm. biurokratycznej obowiązywała forma pisemna dokumentowania akt urzędowych. Ułatwiało to organowi podejmowanie decyzji i pozwalało na jednolite rozstrzyganie spraw oraz kontrolę następczą – przez wyższy szczebel. W dobie absolutyzmu rozpoczęło regulowanie biegu sprawy adm. Zasady te przetrwały w znacznym stopniu do naszego stulecia. Poszczególne etapy biegu sprawy i rolę urzędników w ich realizacji określano:
· Sprawę wpływająca do urzędu rejestrowała kancelaria i zaopatrywała dokument w tzw. prezentatę,
· Następnie przekazywano spr. Do szefa (kolegium) lub osoby przez nich upoważnionej - w zależności od typu urzędu,
· Z kolej sprawę dekretowano (kierowano) do referatów (koncypistów) w celu przygotowania projektów decyzji (konceptu, brulionu lub minuty),
· Projekt akceptowano lub odrzucano, zmieniano – wg. Wskazań szefa urzędu (kolegium) bądź upoważnionego urzędnika (aprobata – czyli decernenta).
W owym czasie stopniowo zaczęto stosować dekoncentrację wewnętrzna tzn. delegowanie przez właściwy organ (pracownika) – we własnym urzędzie, do podejmowania decyzji. Decyzję ostateczną podpisywał (mundurował) aprobant (decernentnat) i przekazywana adresatowi. Sprawa przechodziła przez wielu urzędników merytorycznych i technicznych. Ze względu na brak środków technicznych (maszyn do pisania, transportu, łączności itp.) w adm. zatrudniano więcej pracowników technicznych (kopistów) niż merytorycznych. Łączność w ramach aparatu adm. utrzymywano wyłącznie przez posłańców i pocztę. Obieg inf. Między organami centralnymi i terenowymi był długi ze wzgl. na koncentrację decyzji na – szczeblu wyższym (monarchy). Sprawiło to duże trudności i wydłużało czas załatwienia sprawy.
KORPUS URZĘDNICZY
Wprowadzenie systemu biurokratycznego w adm. spowodowało zatrudnienie w adm. znacznej liczby stałych (zawodowych) urzędników – państwowej służby cywilnej – podobnie jak w służbie wojskowej. U schyłku istnienia Rzeczypospolita miała około 1300 urzędników państwowych (z uposażeniem pieniężnym). W XVIII w. dążono do eliminacji ubocznych dochodów urzędników, zaprzestano tolerować „obwencje”. Przyjęcie ich traktowano jako wykroczenie służbowe, podobnie jak korupcję i płatną protekcję. Świadczenia - rentowe i emerytalne urzędników były zależne od woli monarchy.
· W Rzeczypospolitej Prawo sprzedaży stopni wojskowych ograniczono w 1784r. (mogli je nabyć tylko oficerowie starsi z 15 letnią wysługą w danej randze). Ograniczono sprzedaż urzędów cywilnych ( można było je nabyć po 10 latach urzędowania). Sprzedaż urzędów znikła wraz z rozbiorami.
· Wlk. Brytanii proceder sprzedaży trwał do 1871 r. (stanowiska oficerskie do stopnia podpułkownika – w piechocie i kawalerii można było kupować).
· W Niemczech – stosunek służby cywilnej (do przełomu XVIII i XIX w. ) zaliczano do sfery prawa prywatnego.
Państwo nie mogło pozbawić urzędnika prawa do uposażenia (po odejściu z urzędu i za popełnienie przestępstwa – stwierdzonego przez sąd powszech. Lub komisję dyscyplinarną). Podobnie było w Szwecji i Wlk. Brytanii.
· We Fr. – służbę państwową traktowano jako wykonywanie suwerenności państwowej. Umożliwiało to nieograniczone zmiany personelu adm. ze wzgl. politycznych ( z wyjątkiem urzędów kupnych).
· W Stanach Zjednoczonych – stosunek służbowy urzędników, w zasadzie od początku uważano za zwykły stosunek pracy. Wynagradzano za pracę, a nie za gotowość służenia państwu (jak było z reguły w Europie).
Administracja wieku Oświecenia była na ogół fachowa od osób na stanowiska merytoryczne wymagano np.:
· w Niemczech przygotowania prawniczego , a od XVIII w.
kameralistycznego lub policystycznego i praktyki w adm. zakończonej egzaminem kwalifikacyjnym .
W tym celu stworzono katedry kameralistyki na uniwersytetach (np. Halle – w 17.23 r. ) oraz osobne szkoły dla kandydatów na wysokie urzędy (np. Kameral Hohe – Schule w Lautern, która później stała się częścią uniwersytetu w Heidelbergu).
· We Fr. dokonywano naboru głównie urzędników z kwalifikacjami o charakterze technicznym ( ze Szkoły Mostów i Dróg – od 1747 r.) i Szkoły Górniczej – od 1787 r.
· W Anglii preferowano wykształcenie ogólne.
· W Rosji – Car Piotr I ustanowił obowiązek służby państwowej lub wojskowej albo cywilnej całą szlachtę.
Rozpoczyna się od 15 roku życia i trwała praktycznie dożywotnio. Jednak opór szlachty spowodował początkowo ograniczenie tego obowiązku, a od 1762 r. zniesienie go. Piotr I - - w 1722 r. ustanowił tabelę o rangach w której podzielono średnie i wyższe stan. w służbie cywilnej (dworskiej i wojskowej)na 14 stopni. Służbę rozpoczynano od najniższego stopnia (chyba, że kandydat dysponował odpowiednim wykształceniem). Dostęp do urzędów zapewniano także nieszlachcicom (a piastując urzędy można było nabyć szlachectwo – osobiste lub dziedziczne (to drugie przypominało kupowanie urzędu). Tabela o rangach to udana próba wdrożenia adm. biurokratycznej do służby cywilnej państwa i systemu awansowania urzędników w warunkach zmian politycznych oraz w okresie dominacji szlacheckiej.
Prawo a Rozwój adm. Organizacja i działalność adm. już w XVIII w. regulowało w znacznej mierze prawo. Jednak dopiero w XIX w. normy te nabrały cech dwustronnie obowiązujących (czyli obywateli i aparat adm.). Adm. musiała działać w ramach obowiązującego prawa i na jego podstawie. Ingerowanie w sferę praw obywateli w dowolnych przypadkach i formach stało się niedozwolone. Początkowo wskazano sfery i form ograniczeń. Później zakres interwencji (władczej) – wyraźnie określono przepisami prawa. W ten sposób ukształtowało się prawo adm. – we współczesnym rozumieniu.
Podporządkowanie adm. „prawu” nie nastąpiło bez oporów. Zasadnicze znaczenie miało oparcie prawa adm. na normach tworzonych poza aparatem adm. oraz stworzenie instytucji dbających o poszanowanie tych norm przez adm. W monarchiach absolutnych normy regulujące organizacje i działalność ad,. Powstawały w ramach aparaty adm. Wydawał je najwyższy zwierzchnik adm.(monarcha), którego nie wiązały przepisy prawa. Ograniczenie monarchy i aparatu adm. było niemożliwe i występowały odstępstwa od norm prawa – nawet w monarchiach konstytucyjnych. W monarchiach ograniczonych ( konstytucyjnych) monarchię ograniczało ustawodawstwo i wymiar sprawiedliwości. Monarcha – bez zgody parlamentu nie mógł wydawać ustaw (np. karnych, cywilnych, podatkowych). Był związany niezawisłością sądów, które zresztą sam powoływał. Władza monarchy była suwerenna i bliska – rządzeniu (gubernaculum).
W sferze zarządzania monarcha dysponował wyłącznym prawem wydawania przepisów prawnych (np. w Księstwie Warszawskim oraz w Królestwie Polskim). Postulaty liberalizmu politycznego doprowadziły do poddania zarządu - kontroli parlamentarnej i odpowiedzialności konstytucyjnej, ale dopiero w monarchii konstytucyjnej (po Wiośnie Ludów - 1848 r. a we Francji już od 1814 r. , a zwłaszcza po1830 r.). Drogą ustawodawstwa tworzono prawo adm. w większości państw europejskich. Zwierzchnym organom adm. (ministrom) służyło prawo wydawania aktów normatywnych – rozporządzeń lub zarządzeń. Akty i decyzje indywidualne wydawane przez ograny adm. musiały być zgodne z ustawami. Kontroli zgodności dokonywało sądownictwo administracyjne.
pupetek