dzialania_antykorupcyjne_panstwa_oecd.pdf

Tomasz Grzegorz Grosse

Działania anty-korupcyjne

w państwach członkowskich OECD

Florencja, 2000

- 1 -

Spis treści:

Wprowadzenie

1. Dlaczego wzrasta zainteresowanie korupcją?

2. Definicja pojęcia

3. Argumenty „za” oraz „przeciwko” korupcji

4. Omówienie struktury eseju

Ograniczenie korupcji politycznej

5. Znaczenie zdrowych instytucji demokratycznych

6. Korupcja wyborcza

7. Finansowanie partii politycznych

8. Konflikt interesów i dochody polityków

9. Immunitet polityczny

10. Kodeksy etyczne polityków

11. Podsumowanie

Przeciwdziałanie korupcji administracyjnej

12. Środki prawne zapobiegające korupcji administracyjnej

13. Służba cywilna

14. Kodeksy etyczne

15. Usprawnienie działania administracji

16. System podatkowy i celny

17. Zamówienia publiczne

18. Prywatyzacja

19. Programy inwestycyjne

20. Samorządowa służba cywilna

21. Troska o standardy usług lokalnych

22. Podsumowanie

Systemy kontrolne oraz zwalczanie korupcji

Rola organizacji społecznych

Podsumowanie

Propozycja priorytetów polskiej strategii anty-korupcyjnej

Literatura

- 2 -

Wprowadzenie

1. Dlaczego wzrasta zainteresowanie korupcją?

Korupcja nie jest współczesnym fenomenem. Znana już była w czasach

głębokiej starożytności, zapewne w tym samym okresie, kiedy kształtowały się

pierwsze struktury władzy znane ludzkości. Pierwszym dowodem świadczącym o

występowaniu przekupstwa jest dokument pochodzący z Asyrii sprzed blisko 5400

lat. Dwa tysiące lat temu minister króla indyjskiego Kautila napisał bodaj pierwszą

książkę na temat korupcji – zatytułowaną Arthashastra , w której starał się omówić ten

fenomen (V. Tanzi 1998). Święty Cyryl, patriarcha Aleksandrii i Doktor Kościoła

uciekał się do gigantycznego łapownictwa, w celu przekupienia urzędników oraz

służących na dworze cesarza Teodozjusza II. Co ciekawe, jest to przykład, który

ukazuje, jak dokładne mogą być zestawienia finansowe księgujące wydatki związane

z łapownictwem, stanowiąc niezaprzeczalny dowód tego procederu nawet po upływie

kilkunastu stuleci i obalając jednocześnie twierdzenie, iż nie można znaleźć dowodów

na popełnienie korupcji (P. Janiszewski 2000). Dante umiejscowił przekupnych

urzędników w najgłębszych rejonach piekła, Szekspir wskazał na korupcję jako

istotny motyw akcji wielu ze swoich dramatów. Twórcy amerykańskiej konstytucji

wymienili ją jaką jeden z dwóch głównych motywów pozwalających uruchomić

procedurę odwołania prezydenta z urzędu (V. Tanzi 1998).

Również w polskiej historii możemy z łatwością odnaleźć wielowiekowe

tradycje korupcji. Wystarczy przypomnieć praktykę kupowania w okresie Pierwszej

Rzeczypospolitej urzędów publicznych, a nawet dostępu do samego stanu

szlacheckiego. System polityczny opierał się wówczas na wielostronnych

powiązaniach klientalnych a wszelkie wybory polityczne - na czele z elekcjami

królewskimi - były okazją do masowego przekupstwa dokonywanego przez

magnaterię oraz dwory państw europejskich (A. Mączak 1994). Warto zaznaczyć, że

tego typu spuścizna historyczna może stać się poważnym obciążeniem przy próbach

zwalczania korupcji we współczesnej Polsce.

Korupcja nie jest także związana jedynie z demokratycznym ustrojem

politycznym. Występowała i obecnie występuje w systemach autorytarnych oraz

dyktatorskich. Rozwija się we wszystkich kulturach i na wszystkich kontynentach.

Problem przekupstwa i związanego z nim działania niezgodnego z prawem,

pomijającego ustalone procedury, albo po prostu jedynie je przyspieszającego –

dotyka zarówno państw rozwijających się, młodych demokracji, jak również

występuje w krajach wysoko uprzemysłowionych, z rozwiniętą i wydawać by się

mogło silną kulturą demokratyczną.

Pomimo tego, iż przekupstwo występuje we wszystkich typach ustrojów

politycznych ograniczają jego występowanie rządy prawa i ład demokratyczny.

Szczególnie istotna wydaje się być zwłaszcza długotrwała tradycja państwowości

opartej na prawie oraz rozwinięte społeczeństwo obywatelskie, znajdujące wyraz w

- 3 -

rozlicznych organizacjach społecznych i wolnych mediach. Do takich wniosków

dochodzi D. Treisman, który w swoich badaniach wykazał wpływ czynnika tradycji

prawnej i demokratycznej na zmniejszenie występowania korupcji (D. Treisman

2000). W jego badaniach kraje o długoletniej historii demokratycznej odznaczają się

mniejszą korupcją, podczas gdy tzw. „młode” demokracje borykające się z

autorytarną przeszłością trudniej radzą sobie z omawianą patologią. Wydaje się, że

jest to również casus Polski, która odziedziczyła bagaż negatywnych zjawisk

kulturowych pochodzących z okresu PRL. Zatarcie wartości dobra wspólnego, brak

poszanowania dla własności publicznej, niechęć do przedkładania interesu

publicznego nad cele indywidualne, utożsamienie interesu partyjnego i grupowego z

racją państwa – cechy współczesnej polskiej polityki są odziedziczone po okresie

socjalizmu realnego i niewątpliwie sprzyjają rozwojowi łapownictwa.

Swój wpływ na ograniczenie korupcji ma także tradycja rządów opartych

na prawie. Jest to zdaniem D. Treisman’a główna przyczyna, dla której niepodległe

państwa powstałe z byłych kolonii brytyjskich mają relatywnie mniejszy wskaźnik

skorumpowania. Co wydaje się być interesujące, w swoich badaniach D. Treisman

wskazuje także na inne elementy kultury, które mają wpływ na ograniczenie korupcji.

Jest to m.in. tradycja protestancka. Autor odwołuje się do słynnej analizy

weberowskiej dotyczącej etyki protestanckiej uznając, iż znacznie lepiej niż w innych

systemach etycznych oddziela ona dobro wspólne od indywidualnego. W

konsekwencji rozdzielone są interesy państwa od prywatnych, co w sferze publicznej

oddziałuje na zmniejszenie łapownictwa (D. Treisman 2000).

* * *

W ostatnich latach problem korupcji wyraźnie zyskał na znaczeniu. W

demokratycznych krajach mnożą się różnorodne inicjatywy polityczne i obywatelskie,

które starają się podjąć walkę z tą plagą. Wyzwanie podejmują również renomowane

instytucje międzynarodowe, takie jak Transparency International – specjalnie

powołana w celu zwalczania korupcji i propagowania standardów prawnych oraz

obywatelskich, które by jej zapobiegały. Do działań w tym samym kierunku włączyły

się także Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Organizacja

Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD 1 ), Unia Europejska (UE) oraz szereg

innych instytucji i fundacji. Należą do nich także Fundacja im. S. Batorego oraz

Helsińska Fundacja Praw Człowieka, dla których potrzeb opracowano niniejszy esej.

Fenomen zainteresowania korupcją jest sam w sobie ciekawy i warty

uwagi. Być może wiąże się z niepokojącym wzrostem łapownictwa i innego rodzaju

przejawów korupcji w życiu politycznym, administracji oraz gospodarce

współczesnych społeczeństw? Być może jest to wynik wzrastającego zainteresowania

mediów tym zjawiskiem, a zwłaszcza wzrastającej w ostatniej dekadzie liczbie

ujawnionych przez nie politycznych skandali na najwyższych szczeblach władzy.

1 W pracy posługuję się skrótem nazwy anglojęzycznej OECD (Organization for Economic

Cooperation and Development), ponieważ jest znacznie lepiej w Polsce znana oraz częściej używana,

aniżeli nazwa polska. W skład OECD wchodzą następujące państwa: Australia, Austria, Belgia,

Czechy, Dania, Francja, Finlandia, Grecja, Irlandia, Islandia, Japonia, Kanada, Korea Południowa,

Luksemburg, Hiszpania, Holandia, Meksyk, Niemcy, Norwegia, Nowa Zelandia, Polska, Portugalia,

Szwecja, Szwajcaria, Turcja, Węgry, Włochy, Wielka Brytania.

- 4 -

Obserwatorzy wiążą ten fakt z rosnącą niezależnością mediów od ośrodków władzy

politycznej albo z ich rozproszeniem w obrębie różnorodnych, wzajemnie

konkurencyjnych wpływów politycznych (Y. Meny 1996).

Inną przyczyną nasilającego się zainteresowania zjawiskiem korupcji

może być upadek dualistycznego zimno-wojennego systemu politycznego. Co za tym

idzie korupcja uzasadniana niekiedy rywalizacją pomiędzy wrogimi blokami

politycznymi - przestała być tłumaczona względami wyższej konieczności. W tym

samym czasie wzrosła liczba demokratycznych i niezależnych politycznie państw, w

których rozwijają się wolne media i kształtuje kultura obywatelska – czynniki

wspomagające skuteczną walkę z patologiami życia publicznego. Demokracja w

oczywisty sposób ujawnia dotąd skrzętnie skrywane zachowania, burząc niekiedy

zaufanie do młodych i kruchych instytucji życia społecznego. Z drugiej strony

transformacja ustrojowa wzmaga ilość występujących patologii, gdyż

przeprowadzane na szeroką skalę zmiany stwarzają znakomitą okazję dla

nieprawidłowych działań. Brakuje odpowiednio silnych norm społecznych oraz

klarownych reguł prawnych, instytucji kontrolnych oraz sprawnego wymiaru

sprawiedliwości zwalczającego zjawiska przestępcze.

Dla współczesnego zainteresowania korupcją nie bez znaczenia jest

również propagowanie standardów antykorupcyjnych przez międzynarodowe

instytucje, zwłaszcza Transparency International . Warto w tym miejscu wspomnieć

chociażby bezprecedensową konwencję przyjętą przez kraje OECD w 1997 roku

dotyczącą zwalczania przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w

międzynarodowych transakcjach handlowych (J. Brademans i inni 1998). W wielu

rozwijających się krajach właśnie przedstawiciele dużych zachodnio-europejskich i

amerykańskich kompanii handlowych oraz przemysłowych byli głównym źródłem

korumpowania urzędników państwowych. Korupcja towarzyszy także wielu

działaniom prywatyzacyjnym podejmowanym przez kraje rozwijające się, szczególnie

przez demokracje wychodzące z systemu gospodarki socjalistycznej (D. Kaufmann

1997). R. Klitgaard uważa, że przez całe dziesięciolecia największym eksporterem

korupcji były właśnie przedsiębiorstwa prywatne pochodzące ze Stanów

Zjednoczonych Ameryki, aktywnie uczestniczące w przedsięwzięciach

inwestycyjnych na całym świecie (R. Klitgaard 2000).

Warto także przypomnieć, że w wielu krajach łapówki czynione w ramach

inwestycji zagranicznych można było zgodnie z prawem odliczyć od opodatkowania

(np. we Francji, Belgii, Danii, Niemczech). Obecnie w dalszym ciągu szereg państw

udziela gwarancji kredytowych korupcjogennym przedsiębiorstwom i w razie

potrzeby wyrównuje im straty poniesione w nieudanych inwestycjach zagranicznych.

Wprawdzie aktualnie jedynie 15 państw spośród 34 sygnatariuszy ratyfikowało

wspomnianą konwencję, jest to jednak wyraźny postęp i próba wyeliminowania

szeregu możliwości prawnych wspierających łapownictwo w międzynarodowej

działalności gospodarczej (L. Cockcroft 1999). W styczniu 2000 roku polski

parlament ratyfikował przystąpienie do konwencji OECD.

Innego typu inicjatywą międzynarodową jest Program działań przeciwko

korupcji , przyjęty przez komitet ministrów Rady Europy ( Programme of Action

against Corruption 1997) i opracowany na początku lat 90-tych przez

multidyscyplinarną grupę ekspertów. Program wymienia szeroki wachlarz działań w

zakresie wprowadzenia norm prawnych, zaktywizowania działań administracji

- 5 -

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: