Korupcja_w_PFRON.pdf

Zjawiska korupcyjne w Państwowym Funduszu

Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podstawie

materiałów pokontrolnych NIK

Opracowanie powstało na zamówienie Programu Przeciw Korupcji.

W tym artykule chciałbym przedstawić Państwu na przykładzie Państwowego Funduszu

rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zagadnienie występowania zjawisk korupcyjnych w

państwowych funduszach celowych, które w swej dyspozycji posiadają środki o wartości

kilkudziesięciu procent budżetu państwa.

Podstawą do tego opracowania są materiały Najwyższej Izby Kontroli za lata 1997 -

1999, oprócz tego część informacji pochodzi z wcześniejszych raportów NIK i innych

opracowań na temat zagrożeń korupcyjnych, jak na przykład raport Banku Światowego

"Korupcja w Polsce", artykuł jest wybiórczą prezentacją typowych mechanizmów, celowo

ograniczoną i nie obejmującą roku 2000, który nie został jeszcze podsumowany.

Wymienione źródła nie wskazują bezpośrednio na występowanie korupcji w znaczeniu

prawnokarnym, nie ma bowiem dowodów popełnienia przestępstwa, dlatego też

odstępujemy od definicji kodeksowej, na rzecz szerszego ujęcia zjawiska zbieżnego z

przyjętym w Konwencji Seulskiej Interpolu i Programie Przeciw Korupcji, które oprócz

przekupstwa uwzględnia między innymi nepotyzm, świadomą niegospodarność, a nade

wszystko nieprawne ograniczanie wolnej konkurencji. Ten ostatni element należy uznać

za szczególnie istotny element nowoczesnej definicji korupcji, wiąże się bowiem nie tylko

z upośledzeniem niektórych podmiotów kosztem innych, ale w znaczący sposób wpływa

na wysokość kosztów.

To właśnie zagadnienie kosztów, efektywności wykorzystania środków publicznych i

sprawiedliwego do nich dostępu jest meritum moich dociekań.

A jest to w wypadku funkcjonowania Funduszu zagadnienie istotne, zwłaszcza że środki

pozostające w dyspozycji PFRON przekraczają w ostatnich latach miliard złotych.

Zgodnie z projektem ustawy budżetowej na 2001 rok suma ta miała wynosić ponad 2,1

miliarda złotych czyli około 550 milionów dolarów.

Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest instytucją powołaną,

przez Ustawę z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób

niepełnosprawnych.(Dz. U. Nr 46, poz. 201), jako państwowy fundusz celowy.

Wymieniona ustawa została zastąpiona w 1998 roku, przez Ustawę z dnia 27 sierpnia

1997 r.

o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U.

Nr 123, poz. 776). Akt ten określa zakres działalności Funduszu. Plan finansowy objęty

jest zapisami ustaw budżetowych.

Celem powołania Funduszu było zapewnienie finansowania rozmaitych przedsięwzięć

związanych z zatrudnieniem i rehabilitacją osób niepełnosprawnych.

Zgodnie z treścią Art. 47 Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i

społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776) do

zadań Funduszu należą między innymi:

1. utrzymanie istniejących, a zagrożonych likwidacją miejsc pracy osób

niepełnosprawnych,

2. dofinansowanie zadań wynikających z rządowych programów na rzecz osób

niepełnosprawnych,

3. programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą, służące rehabilitacji społecznej,

zawodowej i leczniczej,

4. tworzenie i funkcjonowanie poradnictwa zawodowego,

5. dofinansowanie:

a. turnusów rehabilitacyjnych

b. sportu, kultury, rekreacji i turystyki osób niepełnosprawnych, c) zaopatrzenia w

sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, przyznawane

osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów,

6. finansowanie w całości lub w części kosztów organizowania i działania warsztatów

terapii zajęciowej,

7. dotacje dla przedsiębiorców podejmujących produkcję wyrobów ortopedycznych,

protetycznych, środków pomocniczych lub sprzętu rehabilitacyjnego albo usługi w tym

zakresie na uruchomienie tej produkcji lub usług,

8. finansowanie w części lub w całości badań, ekspertyz, analiz, opracowywania

projektów norm, a także wydawnictw i konkursów dotyczących rehabilitacji zawodowej

lub społecznej,

9. opracowywanie i rozpowszechnianie materiałów informacyjnych i szkoleniowych,

10. dofinansowanie budowy, rozbudowy i modernizacji obiektów służących rehabilitacji,

11. dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, urbanistycznych, transportowych,

w komunikowaniu się i technicznych.

Opisane wyżej zadania PFRON realizuje we współdziałaniu z Pełnomocnikiem ds. Osób

Niepełnosprawnych i Wojewódzkimi Ośrodkami Zatrudnienia i Rehabilitacji Osób

Niepełnosprawnych. działającymi w strukturach Krajowego Urzędu Pracy.

Z ogólnej sumy środków pozostających w funduszu co najmniej 65% jego przychodów

na dany rok przeznacza się na zatrudnianie i rehabilitację zawodową osób

niepełnosprawnych. Pozostałe środki służą realizacji innych, z pośród wymienionych

celów lub też mogą być deponowane w formie lokaty w bonach skarbowych i obligacjach

emitowanych lub gwarantowanych przez Skarb Państwa albo Narodowy Bank Polski;

lokaty terminowej w bankach posiadających gwarancje Skarbu Państwa lub w bankach

obsługujących bezpośrednio działalność ustawową Funduszu; akcjach i udziałach do

spółek, jeżeli działalność jest zgodna z celami Funduszu określonymi w ustawie.

Na wpływy Funduszu składają się obligatoryjne wpłaty zakładów pracy oraz nadwyżki od

podatku od towarów i usług od zakładów pracy chronionej.

Według danych za rok 1998 Fundusz osiągnął dochody w wysokości 1.881. 719 tys. zł, z

tego 1.187.154 tys. zł stanowiły wpłaty od zakładów pracy, 547.535 tys. zł, wpływy z

tytułu Vat od zakładów pracy chronionej. Na pozostałe dochody składały się przychody z

tytułu odsetek, lokat, bonów skarbowych, przychodów operacyjnych, odszkodowań, itp.

Generalnie można powiedzieć, że Fundusz w analizowanym roku 1998 osiągnął wyższe o

44,2% dochody od zamierzonych, co było efektem niedoszacowania, a także zwiększenia

ilości zakładów pracy chronionej. Nadal trudną do określenia wartość miały zobowiązania

zakładów pracy wobec Funduszu, co wynikało z zaległości z lat poprzednich i trudności

we wdrażaniu systemu komputerowego służącego ewidencjonowaniu wpłat.

Przedstawione dochody PFRON nie są wartością tożsamą z ilością środków pozostających

w dyspozycji Funduszu, jest to jedynie pewna wartość bilansowa. Od początku 1999 roku

przeprowadzana jest zarówno pod względem organizacyjnym jak i finansowym

decentralizacja Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W wyniku

decentralizacji samorządy terytorialne będą dysponowały 47,7% środków Funduszu

przeznaczonych na dotacje i dofinansowania, tj. 964 mln zł, z tego :

• 33.2 % / 671 mln zł / otrzymają starostowie powiatów,

• 14,1 % / 285 mln zł / Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie,

• 0,4 % / 8 mln zł / Powiatowe Urzędy Pracy.

Sam PFRON poprzez Biuro Funduszu w Warszawie i swoje oddziały dysponuje resztą

środków (52,3%), tj. 1.057 mln zł.

W dniu 1 czerwca 2000 Zarząd PFRON podzielił środki dla poszczególnych samorządów

powiatowych. Podstawę podziału środków stanowiły dane :

• z Krajowego Urzędu Pracy na temat liczby osób niepełnosprawnych bezrobotnych i

poszukujących pracy nie pozostających w zatrudnieniu,

• od starostów - w zakresie kwot zobowiązań z tytułu zawartych umów do 31 grudnia

1998 roku przypadających do realizacji w roku 1999,

• z Głównego Uradzi Statystycznego,

• na temat liczby mieszkańców w powiatach, liczby mieszkańców w wieku powyżej 15

lat oraz odsetek osób niepełnosprawnych w wieku powyżej 15 lat.

Dane statystyczne dotyczące osób niepełnosprawnych są niepokojące. Wyniki badania

przeprowadzonego przez GUS w kwietniu 1996 roku wykazały, że osoby

niepełnosprawne stanowiły 14,3 % ogółu ludności Polski. Oznacza to, że w okresie od

1988 roku do 1996 r. nastąpił wzrost udziału osób niepełnosprawnych o około 50 % (9,6

% - 1988 r.) Dane te świadczą, że zjawisko niepełnosprawności poszerza się,

jednocześnie nasuwając szereg wątpliwości co do rzetelności procedur weryfikacyjnych.

Od l sierpnia 1997 roku obowiązuje Karta Praw Osób Niepełnosprawnych. Mówi ona o

pełnym dostępie osób niepełnosprawnych do nauki, pracy i pełnego uczestnictwa w życiu

publicznym, społecznym, kulturalnym, artystycznym i sportowym zgodnie z potrzebami i

zainteresowaniami. Można powiedzieć, że prawo w sposób dostateczny służy ludziom

niepełnosprawnym, fatalna jest jednak praktyka jego stosowanie. Istnieją ciągle

ogromne potrzeby w zakresie poprawy sytuacji osób niepełnosprawnych. Obecnie, jak

nigdy dotąd samorządy terytorialne przy pomocy środków PFRON mogą kształtować

lokalną politykę społeczną i ustalać priorytety działań na rzecz osób niepełnosprawnych.

Pracownicy powiatowych centrów pomocy rodzinie na podstawie znajomości potrzeb i

lokalnego programu poprawy sytuacji osób niepełnosprawnych, mogą decydować, co w

danym roku jest ważniejsze i na co przeznaczyć środki.

Zgodnie z zatwierdzonym przez Radę Nadzorczą PFRON planem finansowym Funduszu

na rok 1999, uwzględniającym wnioski Komisji Sejmowych :

• 33,2 % środków PFRON przeznaczonych na dotacje i inwestycje pozostaje w

dyspozycji starostów powiatów, którzy realizują :

◦ dofinansowanie tworzenia nowych miejsc pracy, dofinansowanie wynagrodzeń i

składek ZUS,

◦ dofinansowanie oprocentowania kredytów bankowych na rozpoczęcie działalności

gospodarczej,

◦ pożyczki na rozpoczęcie działalności gospodarczej,

• 26,5 % pozostaje w dyspozycji Biura Funduszu i zostaną przeznaczone na:

◦ refundację Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych kwot, wynikających z zastosowania

ulg w składkach na ubezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych, finansowanie

kosztów tworzenia i działalności zakładów aktywności zawodowej,

◦ dofinansowanie do wysokości 50 % oprocentowania kredytów bankowych

zaciąganych przez zpch *

◦ udzielanie oraz umarzanie pożyczek na cele inwestycyjne, modernizację lub

restrukturyzację zpch, pokrywanie kosztów tworzenia specjalistycznych ośrodków

szkoleniowo-rehabilitacyjnych, dofinansowanie zadań wynikających z rządowych

programów na rzecz osób niepełnosprawnych,

◦ udzielanie dotacji przedsiębiorcom podejmującym produkcję wyrobów

ortopedycznych, protetycznych, środków pomocniczych lub sprzętu

rehabilitacyjnego,

◦ finansowanie badań, ekspertyz, analiz opracowywania projektów norm oraz

konkursów, dotyczących rehabilitacji zawodowej lub społecznej.

• 25,8 % pozostaje w dyspozycji wojewódzkich oddziałów PFRON, które realizują:

◦ dofinansowanie lub refundowanie wynagrodzeń osób niepełnosprawnych

zatrudnionych w zpch, u których stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie

umysłowe, lub epilepsję,

◦ dokonywanie zwrotu kosztów za szkolenia osób niepełnosprawnych zatrudnionych w

zpch w związku z koniecznością zmiany profilu produkcji,

◦ udzielanie dofinansowań w celu ochrony istniejących w zpch miejsc pracy

◦ refundacja części kosztów ponoszonych przez zpch na promocję produktów lub

usług z tytułu uczestnictwa w targach lub wystawach o charakterze handlowym,

◦ udzielanie zpch subwencji w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych,

◦ zlecanie organizacjom pozarządowym oraz jednostkom samorządu terytorialnego

zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej,

◦ utrzymanie istniejących, a zagrożonych likwidacją miejsc pracy osób

niepełnosprawnych w zakresie udzielania dofinansowań dla pracodawców z

otwartego rynku pracy,

◦ dofinansowywanie zadań wynikających z samorządowych programów na rzecz osób

niepełnosprawnych, finansowanie zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą programów

celowych,

◦ dofinansowanie sportu, kultury, turystyki i rekreacji osób niepełnosprawnych,

◦ dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny,

◦ dofinansowanie opracowywania i rozpowszechniania materiałów informacyjnych i

szkoleniowych, dofinansowanie budowy, rozbudowy i modernizacji obiektów

służących rehabilitacji,

◦ dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych i urbanistycznych w miejscach

użyteczności publicznej,

◦ dofinansowanie likwidacji barier transportowych,

◦ dofinansowanie rehabilitacji leczniczej, społecznej i zawodowej dzieci i młodzieży w

zakresie ośrodków szkolno-wychowawczych, rehabilitacyjnych i innych placówek dla

dzieci i młodzieży niepełnosprawnej.

• 14,1 % pozostaje w dyspozycji powiatowych centrów pomocy rodzinie,

odpowiedzialnych za:

◦ dofinansowanie turnusów rehabilitacyjnych,

◦ dofinansowanie likwidację barier architektonicznych i w komunikowaniu się w

miejscach zamieszkania osób,

◦ finansowanie działalności warsztatów terapii zajęciowej,

◦ dofinansowanie zaopatrzenia osób niepełnosprawnych w przedmioty ortopedyczne i

sprzęt pomocniczy.

• 0,4 % pozostaje w dyspozycji Powiatowych Urzędów Pracy i zostaną przeznaczone na:

◦ szkolenia i przekwalifikowania osób niepełnosprawnych.

Jak widać środki jakimi dysponuje Fundusz są znaczące i tym samym sposób ich

wykorzystania może mieć istotne znaczenie dla sytuacji wielu podmiotów gospodarczych

korzystających z jego pomocy, jak i samych niepełnosprawnych.

W ostatnich latach PFRON i jego kierownictwo wielokrotnie posądzane było o

nieracjonalność w dysponowaniu środkami finansowymi, co owocowało po pierwsze

licznymi kontrolami NIK, a po drugie częstymi zmianami personalnymi w Zarządzie i

Radzie Nadzorczej. Analizując działalność Funduszu, na którą składają się gromadzenie

środków, ich rozdysponowanie, opracowanie planów realizacji zadań, utrzymanie

odpowiedniego aparatu administracyjnego widzimy, jak szeroki jest zakres działania tej

instytucji. Konsekwencją tego jest rozmaitość sygnalizowanych, w raportach NIK

nieprawidłowości, z których część według autora tego opracowania zasługuje na miano

korupcji. W związku z tym postaramy się przedstawić przykłady najbardziej

bulwersujących naszym zdaniem praktyk, które miały miejsce w PFRON w ostatnich

latach - przed rokiem 1999.

Pisząc o Funduszu musimy jednak że pamiętać, że z rożnych powodów jego sytuacja jest

nieporównywalna do tej z pierwszej połowy lat 90 - tych. Składają się na to zmiany

obowiązującego prawa, struktury organizacyjnej, a także bardzo głębokie zmiany

kadrowe. Te ostatnie są stałym elementem historii Funduszu, a ich skala jest

prawdziwym ewenementem na skalę kraju. Przez wiele osób łączone są one nie tylko z

oceną efektów pracy, ale przede wszystkim zmianami politycznymi i układem sił

rządzących. Dość powiedzieć, że od roku 1991 "Fundusz" miał, aż dziewięciu prezesów, a

byli nimi kolejno: Marcin Bűthner-Zawadzki (6. VIII. 91 - 30.IV. 92) ** Wojciech Negel

(1. IV. 92 - 15. X .92), Zbigniew Milek (7. XII. 92 - 15. X . 93), Andrzej Pałka (10. XI. 93

- 7. X .94), Leszek Kwiatek (20.X 94 - 3. IV. 95), Karol Świątkowski (3. IV. 95 - 1. VI.

96), Roman Sroczyński (1. VI. 96 - 17. XI. 97), Włodzimierz Dobrowolski (30. XII. 97 -

30. VI. 99) i Waldemar Flűgel (1. VII. 99 - ?). Żaden z dziewięciu dotychczas

urzędujących prezesów nie pełnił swej funkcji dłużej niż kilkanaście miesięcy. Od samego

początku obsada stanowisk w zarządzie Funduszu miał charakter polityczny, a

przynależność partyjna kolejnych prezesów i ich zastępców pokrywała się w zasadzie z

ówcześnie panującym układem sił politycznych. Kolejne rządy usiłowały zacierać

wrażenie upolitycznienia Funduszu, poprzez wprowadzanie osób formalnie nie

związanych z partiami. Przykładem takiego posunięcia jest mianowanie na przełomie

1997 i 1998 roku na stanowisko prezesa Włodzimierza Dobrowolskiego. Można

zaryzykować stwierdzenie, że PFRON stał się elementem wyborczego łupu, atrakcyjną

nie tylko ze względu na ilość miejsc pracy, ale przede wszystkim możliwości finansowego

wsparcia podmiotów gospodarczych.

Kolejne zmiany Zarządu powodowały również głębokie zmiany kadrowe, dla przykładu

tylko w 1998 roku rozwiązano stosunek pracy z 185 osobami na około 750 ogółem

zatrudnionych. W efekcie opisanych działań 41 osób wniosło powództwa do sadu, w 17

przypadkach sprawy zostały zakończone przed czerwcem 1999 roku i spowodowały

wypłatę odszkodowań w wysokości 93,7 tys. zł i odpraw w kwocie 275 tys. zł.

W tym miejscu warto wspomnieć o kosztach związanych z bieżącą działalnością centrali i

oddziałów terenowych Funduszu. W 1998 roku wyniosły one blisko 45 milionów złotych,

co stanowiło około 3,3% wydatków Funduszu. Większość z tych środków bo ponad 48,2

% stanowiły wynagrodzenia. Płace w Funduszu kształtowały się przeciętnie na poziomie

2.295 zł, a więc powyżej przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw.

Z informacji NIK wynika, że grupą szczególnie uprzywilejowaną finansowo wśród

zatrudnionych w PFRON byli kierowcy, których wynagrodzenia wahały się od 2894 do

6525 zł miesięcznie (dane za lipiec 1998). Jak czytamy w materiałach NIK comiesięczne

nagrody przyznawane kierowcom, sprzecznie z resztą z zasadami zakładowego

regulaminu systemu wynagradzania stanowiły ekwiwalent za "dodatkowe prace

wykonywane szybko i z zadawalającym rezultatem". Z wyjaśnień kierownictwa Funduszu

wynika, że na taką ocenę zasługiwali kierowcy nie tylko za sumienną pracę, godziny

nadliczbowe, ale również za obsługę asystencką kadry kierowniczej po godzinach pracy.

Wysokość tych nagród wahała się od 280 do 3276 zł miesięcznie.

Innymi nieprawidłowościami związanymi z funkcjonowaniem biur Funduszu wskazanymi

przez Najwyższą Izbę Kontroli są te związane ze sferą zamówień publicznych. Do

najbardziej jaskrawych przykładów naruszenia prawa nasuwających podejrzenia o

korupcję należał dokonany w 1998 roku zakup samochodów osobowych dla PFRON. Na

zakup trzech pojazdów dla Prezesa i jego Zastępców wydano przeszło 375 tys. zł.

Zapytania ofertowe wystosowano do przedstawicieli handlowych tylko dwóch

producentów - firm Opel i Nissan. Zapytania skierowane do dealerów Opla opiewały na

inną ilość pojazdów, a także obejmowały inny zakres wyposażenia niż te, które były

skierowane do dealerów Nissana. W efekcie postępowania przetargowego odrzucono obie

oferty sprzedawców Opla i mimo, że odrzucenie tych ofert powinno doprowadzić do

unieważnienia postępowania w sprawie zakupu, tak się nie stało. Została przyjęta oferta

przedstawiciela Nissana, mimo że nie była podpisana przez upoważnioną do tego osobę,

co stanowi przesłankę nieważności, a jej treść została potwierdzona drogą telefoniczną.

Warto również wspomnieć, że w tym momencie PFRON nie posiadał innych pojazdów

marki Nissan. Bez żadnych wątpliwości można stwierdzić, że doszło tu nie tylko do

złamania przepisów Ustawy o zamówieniach publicznych, ale również pogwałcenia zasad

uczciwej konkurencji.

Kolejnym zdarzeniem budzącym ogromne wątpliwości co do uczciwości przeprowadzenia

postępowania przetargowego był wybór dostawcy systemu informatycznego dla PFRON.

System ten miał umożliwić obsługę służb finansowo - księgowych, kadrowo płacowych i

ewidencji środków trwałych w 16 oddziałach terenowych Funduszu. Na realizację

przedsięwzięcia Zarząd PFRON przeznaczył sumę 2 milionów złotych i z dniem 30 grudnia

1998 roku uzyskał pozytywna decyzje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Zgodnie z

decyzją UZU wybór dostawcy miał zostać dokonany w trybie negocjacji z zachowaniem

konkurencji. Komisja przetargowa po negocjacjach z ośmioma oferentami wskazała, jako

najkorzystniejszą ofertę opiewającą na 2. 984,5 tys. zł, a wiec o prawie 50% więcej niż

przewidywana wartość zamówienia określona w warunkach wstępnych. Mimo, iż art. 27b

ust. 1 pkt. 2 Ustawy o zamówieniach publicznych nakazuje w takich wypadkach

unieważnienie postępowania, Prezes Dobrowolski nie podjął takiej decyzji, a Zarząd

podjął uchwałę zwiększającą kwotę przeznaczoną na realizację zamówienia do 3

milionów złotych, pomimo tego, że zaledwie kilka dnia wcześniej wydal uchwałę tego

zabraniającą. W pracach Komisji widoczny jest cały szereg uchybień, co stało się

powodem złożenia do Urzędu Zamówień Publicznych odwołania jednego z oferentów. W

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: