sluzba_cywilna.pdf

Krzysztof Burnetko

Służba Cywilna w III RP: punkty krytyczne

Raport sfinansowany ze środków Fundacji im. Stefana Batorego

Spis treści

I. Wstęp: cele i założenia raportu................................................................................................3

II. Historia, idea, koncepcje ........................................................................................................6

1. Władza czy służba?.............................................................................................................6

2. Polska: bez doświadczeń, bez tradycji..............................................................................16

III. Początki służby cywilnej w III RP......................................................................................21

1. Ambitne plany, skromne realia (czerwiec 1989–czerwiec 1996) .....................................21

2. Pierwsza ustawa i stara praktyka (lipiec 1996–grudzień 1998)........................................28

IV. Służba cywilna w III RP pod rządem obecnej ustawy .......................................................32

1. Słowo o obowiązującym prawie .......................................................................................32

2. Umocowanie prawne służby cywilnej: naruszenia, furtki, obejścia .................................34

3. Filary instytucjonalne: siła i słabość.................................................................................46

4. Nabór: mało konkurencji, dużo protekcji .........................................................................51

5. Pion polityczny a służba cywilna: konflikty i aneksje......................................................66

6. Zasada stabilności a okresowe fluktuacje .........................................................................68

V. Wnioski ................................................................................................................................73

I. Wstęp: cele i założenia raportu

Narastające, zwłaszcza w ostatnich tygodniach, przekonanie opinii publicznej

o zawłaszczaniu państwa przez koterie polityczno–biznesowe, seria afer dowodzących

wadliwego funkcjonowania instytucji publicznych oraz będący tego efektem spadek

ich prestiżu — wszystko to nasuwa pytanie o obecny stan służby cywilnej III RP.

Po przełomie czerwca 1989 r. wszystkie siły polityczne i opiniotwórcze w kraju za

jedno z najważniejszych zadań w kształtowaniu nowego, demokratycznego państwa uznały

zbudowanie administracji rządowej w oparciu o ideę służby cywilnej. Rychło jednak

okazało się, że górę bierze pojmowanie państwa (a więc i jego urzędów) w kategorii

politycznych bądź nawet towarzyskich łupów. Świadczyły o tym perypetie związane z

uchwalaniem pierwszej ustawy o służbie cywilnej (trzeba było czekać na nią aż 7 lat), a

zwłaszcza z jej wcielaniem w życie. Doszło do tego, że po niespełna roku zdecydowano się

uchwalić nową ustawę. Praktyka pokazała jednak, że i ona bywa łamana,

instrumentalizowana, interpretowana sprzecznie ze swym duchem. Sygnały o

nieprawidłowościach pozostawały zaś bez odpowiedzi. Co najgorsze: dotyczy to rządów z

obu dotychczasowych stron polskiej sceny politycznej. Wniosek może być tylko jeden:

świadomość, czym jest i czemu służy służba cywilna nigdy tak naprawdę się nie rozwinęła

u większości sprawujących władzę.

Nic dziwnego, że podobny jest stan świadomości obywateli. Wedle ostatnich

dostępnych sondaży (z 2001 r.) o urzędnikach służby cywilnej słyszało kiedykolwiek

ledwie 22,5 proc. dorosłych Polaków (w 1999 r. deklarowało to 18 proc. badanych).

Jednak nawet wśród nich ledwie 1/5 (czyli 5 proc. ogółu Polaków) ma elementarną wiedzę

o strukturze i zadaniach korpusu służby cywilnej 1 . Równocześnie w ostatnich latach

(punktem zwrotnym był rok 1999) gwałtownie pogorszyła się opinia o urzędach

państwowych i urzędnikach: wedle badań CBOS z lutego b.r. przeszło 90 proc. pytanych

uważało za typową praktykę nepotyzm i kumoterstwo, zaś jedynie 7 proc. deklarowało

wiarę w uczciwość wyższych urzędników państwowych 2 .

Grzech numer 1: jakość klasy politycznej

Standardem współczesnej służby cywilnej jest 7 tzw. zasad Nolana — czyli reguł,

które winny obowiązywać w życiu publicznym demokratycznego państwa, opracowanych

w 1994 r. na zlecenie brytyjskiego parlamentu przez specjalną komisję pod

przewodnictwem lorda Nolana. Chodzi o bezinteresowność, nieprzekupność, obiektywizm,

odpowiedzialność, uczciwość, jawność i zdolności przywódcze.

Dyrektor Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, prof. Maria Gintowt–

Jankowicz zapytana swego czasu przez dziennikarzy o 7 grzechów głównych polskiej

administracji, odparła:

„— Co najważniejsze: z doświadczeń państw z długą tradycją demokratyczną

wynika m.in., że nie można oczekiwać polepszenia jakości administracji bez poprawy

jakości klasy politycznej. Jest to czynnik konieczny, choć niewystarczający.

Jeżeli najwyższy przełożony — a jest nim przecież zawsze polityk — mówi

podległemu urzędnikowi, by załatwił coś w specjalnym trybie sympatykowi rządzącego

ugrupowania albo zwolnił kompetentnego kolegę, bo miejsce jest potrzebne dla kolegi

polityka itd., to polecenie takie często zostanie spełnione. Każdy jest tylko człowiekiem.

Jedynie nielicznych stać na odwagę odmowy, jeśli może ona zaszkodzić ich karierze.

1 Janusz Czapiński, Służba cywilna w opinii publicznej: podsumowanie wyników badań jakościowych i

ilościowych — październik 2001, www.usc.gov.pl

2 Co Polacy myślą o korupcji, Gazeta Wyborcza, 2003-02-21

Muszą więc istnieć elementarne choćby reguły gry odnośnie administracji między

wszystkimi ugrupowaniami politycznymi w kraju.

Fundamentem, na którym opiera się mechanizm państwowy jest zaufanie. Jeżeli

jako urzędnik zachowuję się tak, że zdobyłem zaufanie jako pracownik służby

państwowej, to muszę mieć gwarancję pozostania na stanowisku bez względu na wynik

wyborów. Z kolei jeśli działam jedynie na rzecz interesów partii, z którą sympatyzuję, to

muszę się liczyć, że po zmianie ekipy rządzącej stracę zaufanie — a wtedy mogę stracić

pracę. Urzędnik musi każdego dnia swojej pracy walczyć o zaufanie.

Zaś co do siedmiu grzechów głównych polskiej administracji, to można je

doskonale opisać jako przeciwieństwo reguł Nolana” 3 .

Służba cywilna jako miernik demokracji

Raport ten nie rości sobie pretensji do miana pełnej analizy stanu administracji

rządowej. Było to niemożliwe tak ze względu na ogrom tematów i problemów z tym

związanych, jak brak aktualnych badań wielu aspektów jej funkcjonowania. Skupia się

natomiast na służbie cywilnej jako na głównym filarze administracji rządowej, a

równocześnie jednym z zasadniczych mierników stanu sprawności rzeczywiście

„funkcjonującej demokracji” (takiej terminologii używa Unia Europejska dla

zdefiniowania warunków, jakie muszą spełnić kraje kandydujące).

To, w jakim stopniu służba cywilna — idea, na której oparty ma być ustrój

państwa, ale też system instytucji oraz zasad działania jego administracji, a wreszcie

korpus urzędników i pracowników — funkcjonuje w praktyce rzutuję na ocenę postępów,

jakie czyni Polska w budowie demokratycznego i sprawnego państwa. Z kolei stosunek do

obowiązujących regulacji prawnych dotyczących służby cywilnej może być elementem

diagnozy III RP jako państwa prawa. Stan służby cywilnej jest wreszcie przykładem, w

jakim stopniu instytucjonalne i prawne konstrukcje uznane za fundamenty w procesie

zmiany ustroju są zrozumiałe i postrzegane jako oczywistość, a w jakiej mierze traktowane

jako obce i zbędne — nie tylko przez obywateli, ale i polityków.

Konsekwencją takiego podejścia jest przyjęta metoda badawcza: prześledzenia

jedynie niektórych — najbardziej drażliwych, jak się zdaje — „punktów kontrolnych” ze

styku sfery polityki i służby cywilnej. Podejście takie sprawia, że wiele kwestii ważnych

dla funkcjonowania służby cywilnej zostało pominiętych bądź tylko zasygnalizowanych.

Wymagają one niewątpliwie oddzielnej analizy i opracowania. Oto kilka przykładów

takich kwestii. Pierwszym niech będzie ocena jakości pracy członków korpusu służby

cywilnej (w sensie fachowości, ale też życzliwości wobec obywateli, poczucia

odpowiedzialności). Inne niezwykle ważne zagadnienie to system podnoszenia

kwalifikacji i szkolenia ustawicznego w korpusie służby cywilnej. Na uwagę zasługuje też

relacja między służbą cywilną a powołaną niedawno do życia służbą zagraniczną. To

interesujący przypadek wyłączania pewnych grup zawodowych ze służby cywilnej,

tworzenia struktury paralelnej i niejasnego rozdzielenia kompetencji, a jednocześnie

przykład multiplikacji niefunkcjonującego poprawnie systemu. Nie od rzeczy byłoby

również przyjrzeć się bliżej gabinetom politycznym 4 . Na oddzielną analizę zasługiwałby

zapewne system wynagrodzeń w administracji państwowej. Charakteryzuje się on

zupełnym brakiem uporządkowania i wspólnych dla całej administracji reguł, co owocuje

umykającemu logice zróżnicowaniu płac w służbie cywilnej i podziałowi na płacowo

3 Urzędnik jest jak trawa — z dr Marią Gintowt–Jankowicz, dyrektorem Krajowej Szkoły Administracji

Publicznej rozmawiają Witold Bereś i Krzysztof Burnetko, Tygodnik Powszechny, 14/2000

4 Dla zainteresowanych tym zagadnieniem, godny polecenia jest artykuł „Funkcje gabinetów politycznych”

M. Kuleszy i A. Barbasiewicza w półroczniku Służba Cywilna nr 1, jesień–zima 2000/2001.

„lepsze” i „gorsze” urzędy. Na uwagę zasługuje wykorzystanie tzw. środków specjalnych

stanowiących 30 % wynagrodzeń, które są konsumowane przez wybrane urzędy. Na jakiej

zasadzie dokonuje się ten wybór? Czy decyduje siła przebicia ministra? Dlaczego w

niektórych ministerstwach (Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Skarbu Państwa)

stanowisko w radach nadzorczych bywa traktowane jako swoiste uzupełnienie uposażenia?

Pytań tych nie można zadać Szefowi Służy Cywilnej, bo ustawa nie przyznała mu w tym

zakresie żadnych kompetencji.

Lista zagadnień zasługujących na uwagę mogłaby być znacznie dłuższa. Siłą rzeczy

nie dało się jej uwzględnić w całości w niniejszym opracowaniu.

Źródłem informacji i danych do raportu były doniesienia i analizy prasowe,

publikacje specjalistyczne (m.in. raporty i sprawozdania Urzędu Służby Cywilnej),

rozmowy z ekspertami, sondaże opinii.

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: