czerwiec 2003

Piotr Moryc

Wyższa Szkoła Zarządzania i Nauk Społecznych w Tychach

Administracja samorządowa

WOJEWODA A SAMORZĄD TERYTORIALNY

Wstęp

              Celem pracy jest pokazanie pozycji wojewody w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, funkcji pełnionych przez wojewodę w stosunku do tych jednostek, jego kompetencji w tym zakresie. Praca nie obejmuje zagadnienia pozycji wojewody w stosunku do związków jednostek samorządu terytorialnego ani w stosunku do innych samorządów. Powodem jest jej ograniczona objętość. Ponieważ specjalność, którą studiuję to „administracja samorządowa” a przedmiot to „organy centralne i lokalne”, moim celem było napisanie pracy która w sposób maksymalny łączy tematycznie studiowaną specjalność            z przedmiotem. Wydaje mi się, że właśnie wojewoda jest tym organem administracji rządowej, który jest najbliżej związany z jednostkami samorządu terytorialnego.

Tematem niniejszej pracy jest wojewoda w stosunku do samorządu terytorialnego. Dlatego też  nie będę w niej omawiał kompetencji Sejmu i Prezesa Rady Ministrów. Niekiedy jednak kompetencje te splatają się. Przepisy prawa wymagają współdziałania organów nadzoru. Nie poruszam zagadnień współpracy wojewody z innymi organami administracji rządowej, chociaż w niektórych sprawach nie udało się tego uniknąć.

Wojewoda jako organ nadzoru na działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

              Kompetencje wojewody do sprawowania nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, wynikają w pierwszym rzędzie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Stanowi on, że „Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe”. Cytowany przepis jednoznacznie wyłącza z kompetencji nadzorczych wojewody sprawy finansowe.

Jednocześnie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, określa kryteria nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Jest to wyłącznie kryterium legalności. Pewne funkcje nadzorcze wobec samorządu terytorialnego ma również Sejm. Wynikają one z art. 171 ust. 3 konstytucji RP. Jest to prawo do rozwiązania organu stanowiącego.

Następnym aktem prawnym stanowiącym o kompetencjach nadzorczych wojewody    w stosunku do samorządu terytorialnego jest Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku                      o administracji rządowej w województwie[1].

Art. 7 przywołanej ustawy określający, kim jest wojewoda, w punkcie 3 stwierdza, że wojewoda jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego.

Z kolei art. 25 tejże ustawy stanowi, że „wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, na zasadach określonych w ustawach”.

Uzupełnieniem art. 25, jest art.32, który przewiduje, że wojewoda może upoważnić pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie. Dla tego upoważnienia przewidziano formę pisemną. Powstaje pytanie, czy ta możliwość upoważnienia, dotyczy również wydawania rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Istnieje w tej kwestii sprzeczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 28 marca 2001[2] NSA we Wrocławiu uznał, że cyt. „Przyznanie

w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wojewodzie kompetencji do sprawowania nadzoru oznacza, że nie może on powierzyć jej innym organom lub pracownikom urzędu. Jest to kompetencja przysługująca wyłącznie wojewodzie” W dalszej części NSA we Wrocławiu stwierdza cyt. „Przewidziana w art. 32 ustawy o administracji rządowej w województwie możliwość prawna dekoncentracji kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego”.

W dniu 25 czerwca 2002[3] roku NSA w Krakowie zinterpretował to zagadnienie

w sposób całkowicie odmienny. W wyroku NSA w Krakowie stwierdza cyt. „Na podstawie art. 25 i art. 32 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, wojewoda może upoważnić pracowników urzędu wojewódzkiego do wydawania w jego imieniu rozstrzygnięć nadzorczych”. W uzasadnieniu, NSA w Krakowie polemizuje otwarcie z NSA we Wrocławiu cyt. „ Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku (sygn. II SA/Wr 576/99) zgodnie z którym, Konstytucja RP wymaga osobistego wydawania oraz podpisywania rozstrzygnięć nadzorczych przez wojewodę i nie pozwala na upoważnienie w tym zakresie pracowników urzędu wojewódzkiego czy innych pracowników”.

W dalszej części uzasadnienia skład orzekający stwierdza, że art. 171 ust.                    2 Konstytucji RP zawiera normę ustanawiająca jedynie organy nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie Konstytucja RP (art. 171 ust. 1) dopuszcza jako jedyne kryterium tego nadzoru, kryterium legalności. Zdaniem składu orzekającego Konstytucja RP nie wypowiada się w kwestii szczegółowego zakresu tego nadzoru ani          w kwestii środków nadzoru pozostawiając to ustawom. 

Ustawa o administracji rządowej w województwie, nie konkretyzuje w pełni zakresu ani środków sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego.

Konkretyzacja następuje w ustawach ustrojowych. I tak Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym[4] w artykułach 85 i 86 powtarza w zasadzie uregulowania Konstytucji RP ( kryterium zgodności z prawem, wojewoda jako jeden z organów nadzoru). Art. 90 tej ustawy nakazuje wójtowi ( również prezydentowi i burmistrzowi) przedkładanie wojewodzie uchwał rady gminy oraz aktów ustanawiających przepisy porządkowe. Mamy tu już wymieniony organ podlegający nadzorowi. Jest to rada a w niektórych przypadkach (np. wydawanie przepisów porządkowych w trybie art. 41 ust.2 wymienionej ustawy, czyli           w przypadkach niecierpiących zwłoki) także wójt (burmistrz, prezydent). Jest wymieniony również przedmiot nadzoru (uchwały lub akty ustanawiające przepisy porządkowe np. zarządzenia wójta).

W art. 91 określone są środki nadzorcze będące w dyspozycji organu nadzoru (w tym opracowaniu ograniczam się do wojewody). Wojewoda może, więc:

- orzec o nieważności uchwały lub zarządzenia w terminie określonym ustawą,

- wstrzymać wykonanie uchwały lub zarządzenia (wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności),

- wskazać, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (w przypadku nieistotnego naruszenia).

Warto również zwrócić uwagę na postanowienie art. 93, który wprowadza ograniczenie czasowe w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Jest to termin 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie. Po upływie tego terminu, wojewodzie przysługuje jedynie środek prawny w postaci zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego. W tym wypadku wojewoda nie może już wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu prawnego. Prawo to przysługuje sądowi administracyjnemu.

Zasadniczo nie unieważnia się aktu prawnego po roku od jego podjęcia. Od tej zasady istnieją jednak dwa wyjątki. Wojewoda ma prawo do zaskarżenia aktu prawnego po terminie jednego roku od dnia jego podjęcia:

- gdy wspomniany akt prawny nie został mu przedłożony w terminie,

- gdy jest to akt prawa miejscowego.

              Art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest przykładem splatania się kompetencji nadzorczych wojewody i Prezesa Rady Ministrów. Dotyczy to przypadku naruszania Konstytucji lub ustaw przez wójta (burmistrza, prezydenta). Pierwszym środkiem jest wezwanie przez wojewodę do zaprzestania naruszeń. Drugi krok to wniosek wojewody kierowany do Prezesa RM o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta, wojewoda nie ma żadnych kompetencji w sprawie powołania osoby, do czasowego pełnienia funkcji wójta. Wydaje się, że intencją ustawodawcy było uniknięcie wszelkich podejrzeń o interesowność wojewody, w momencie podejmowania przez niego inicjatywy w sprawie odwołania wójta. Za taką tezą przemawia rozwiązanie zawarte w art. 97 ust. 3 ustawy gminnej. Przepis ten ustanawia, że Prezes RM powołuje komisarza rządowego na wniosek wojewody (zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. W odróżnieniu od sytuacji z art. 96 ust. 2, inicjatywa do odwołania (w tym przypadku organów gminy a nie tylko wójta), należy tu do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Może minister zgłosić taki wniosek w przypadku nierokującego nadziei na szybką poprawę               i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. Ustawodawca przyjął więc zasadę, że inicjator odwołania lub zawieszenia (w drugim przypadku) nie czyni pierwszego kroku w momencie powoływania lub wyznaczania osoby, do  czasowego pełnienia funkcji odwołanych lub zawieszonych organów. 

              Kolejne kompetencje nadzorcze wojewody w stosunku do organów gminy, wynikają  z art. 98a omawianej ustawy o samorządzie gminnym. Dotyczy to nadzoru nad prawidłowością wykonywania (przez organy gminy) obowiązków wynikających z tzw. „ustaw antykorupcyjnych” i naruszenia zasad przepisów o wyborach. W przypadku gdy, właściwy organ, wbrew obowiązkowi, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda ma dwa środki nadzorcze:

- wzywa organ do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni,

- po upływie tego terminu wydaje zarządzenie zastępcze (po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

              Analogiczne rozwiązania zawarte są w Ustawie z dnia 5 czerwca 1998 roku                 o samorządzie powiatowym[5]

              Z kolei Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa[6] zawiera pewne inne rozwiązania. W odróżnieniu do ustaw gminnej i powiatowej, ustawa wojewódzka poddaje nadzorowi również niektóre uchwały zarządu województwa. Dotyczy to uchwał zarządu przewidzianych w art. 58 ustawy wojewódzkiej a dotyczących takich czynności jak:

- nieodpłatne rozporządzenie mieniem,

- zbycie nieruchomości służącej do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych,

- zbycie przedmiotów posiadających szczególną wartość naukową, historyczną, kulturalną lub przyrodniczą,

- zmiana przeznaczenia powyższych składników.

Wojewoda jako organ kontroli na działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Art. 15 ust. 2 Ustawy o administracji rządowej w województwie stanowi, że wojewoda kontroluje wykonywanie przez organy jednostek samorządu terytorialnego zadań   z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej.

Jednocześnie z art. 33 ust. 1 wynika, że wojewoda może powierzyć prowadzenie

w jego imieniu niektórych spraw (z zakresu jego właściwości) jednostkom samorządu terytorialnego. Powierzenie to następuje w drodze porozumienia.

              W art. 33 ust. 3 przewidziano sposób określania zasad sprawowania kontroli nad zadaniami z zakresu administracji rządowej, powierzonych jednostkom samorządu terytorialnego w drodze porozumienia pomiędzy wojewodą a zarządem jednostki samorządu terytorialnego. Następuje to w samym porozumieniu.

Czy wobec powyższych przepisów prawnych, wojewoda jest organem kontroli nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego?

Aby odpowiedzieć na to pytanie należy rozważyć następujące kwestie:

1. Czym różni się kontrola od nadzoru?

Nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli. Trybunał Konstytucyjny określa nadzór jako określone procedury, dające odpowiednim organom państwowym, prawo ustalania stanu faktycznego, a także korygowania działalności organu nadzorowanego[7]. Kontrola nie przewiduje możliwości władczej ingerencji w działalność kontrolowanego.

2. Czy można sprawować kontrolę nie mając jednocześnie kompetencji nadzorczych. Na to pytanie należy odpowiedzieć jednoznacznie tak.

3. Czy można sprawować nadzór nie mając jednocześnie kompetencji do kontroli?

Na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Trudno wyobrazić sobie skąd organ nadzorczy miałby informacje służące do powzięcia rozstrzygnięcia nadzorczego.

              Kompetencje zawarte w art. 88 ustawy o samorządzie gminnym (przyznane wszystkim organom nadzoru a więc i wojewodzie) są typowymi kompetencjami kontrolnymi (prawo żądania informacji i danych … niezbędnych do wykonywania… uprawnień nadzorczych).

              Podobne rozwiązania zawierają ustawy o samorządzie powiatowym (art. 77a) oraz ustawa o samorządzie województwa (art. 80). W przytoczonych przepisach prawnych nie odróżnia się zadań własnych i zleconych.

              Należy więc przyjąć, że wojewoda jest organem kontroli nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i to zarówno w zakresie zadań własnych jak i zadań z zakresu administracji rządowej (tzw. zleconych). Kontrola mieści się w jego kompetencjach, ponieważ ma umożliwić podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego[8].

              W odniesieniu do zadań organów samorządu terytorialnego przyjętych na podstawie porozumienia lub zleconych, wojewoda ma również środek sprawowania kontroli polegający na prawie wglądu w tok każdej sprawy prowadzonej na terenie województwa. Wynika to

z art. 21 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie.

Art. 34 ustawy o administracji rządowej w województwie, przewiduje katalog rozstrzygnięć nadzorczych w zakresie spraw powierzonych w drodze porozumienia pomiędzy wojewodą, a zarządem jednostki samorządu terytorialnego, a  mianowicie:

- wstrzymanie wykonania uchwały organu i przekazanie do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem uchybienia oraz podaniem terminu jej ponownego uchwalenia,

- prawo do uchylenia uchwały podjętej w wyniku ponownego rozpatrzenia i wydania w jej miejsce zarządzenia (z jednoczesnym poinformowaniem właściwego ministra).

Należy zwrócić uwagę na fakt, że Konstytucja RP jako jedyne kryterium nadzoru przewiduje kryterium legalności. Powstaje pytanie czy w zakresie kontroli, mogą obowiązywać inne kryteria niż legalność.

              Konstytucja RP w art. 171 ust. 1 przewiduje legalność jako jedyne kryterium sprawowania nadzoru. Jednocześnie jednak art. 203 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje, że Najwyższa Izby Kontroli może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego

z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności. Czy wojewoda jako organ kontroli, może również sprawować kontrolę stosując kryteria inne niż legalność? Wydaje się to wątpliwe. NIK sprawuje kontrolę fakultatywnie a wojewoda obligatoryjnie. Zastosowanie kryteriów innych niż legalność, dość znacznie ograniczałoby samodzielność organów samorządu terytorialnego. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego[9] w artykule 8 ust. 2 stanowi, że administracyjna kontrola działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Już fakt przyznania kompetencji Najwyższej Izbie Kontroli, do sprawowania kontroli pod względem kryteriów gospodarności i rzetelności budzi kontrowersje[10].

              Warto zauważyć, że Europejska Karta Samorządu Terytorialnego w art. 8 ust.            2, dopuszcza kontrolę celowości w odniesieniu do zadań, których wykonywanie zostało społecznościom lokalnym delegowane. Jednak ani Konstytucja RP, ani ustawa o NIK, ani ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych nie przewidują tego (dopuszczonego przez                    ratyfikowaną umowę międzynarodową) kryterium kontroli. Dopuszczają natomiast do stosowania kryteria w niej nieprzewidziane.

Wojewoda jako organ kierujący działalnością jednostek samorządu terytorialnego ?

              Kierowanie to najwyższy stopień ingerencji w podmiot. Jako taki nie jest dopuszczalny w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Jednak w sytuacjach nadzwyczajnych wojewoda ma prawo do wydawania poleceń obowiązujących również organy samorządu terytorialnego. Dopuszcza to art. 16 ustawy o administracji rządowej         w województwie. Jednakże z powodów podanych powyżej (nadmierna ingerencja                 w samodzielność) uprawnienie to podlega daleko posuniętym ograniczeniom a mianowicie:

- dotyczy tylko sytuacji nadzwyczajnych,

- o wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra,

- polecenia te nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć, co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej,

Art. 15 pkt. 4 omawianej ustawy określa sytuacje, w których wojewoda ma prawo do kierowania ( wyraźnie używa się tego słowa) jednostkami organizacyjnymi administracji samorządowej. Jest to  następujący zakres sytuacji:

- zapobieganie zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia,

- zapobieganie zagrożeniom środowiska,

- zapobieganie zagrożeniom bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego,

- ochrona praw obywatelskich,

- zapobieganie klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom a także usuwanie ich skutków.

W sytuacjach przewidzianych powyżej oprócz prawa wydawania poleceń, przysługuje wojewodzie, prawo żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika samorządowego, który dopuścił się naruszenia prawa (art. 19 ustawy o administracji rządowej w województwie).

Zasady kierowania, o których mowa są przewidziane w ustawach. Te ustawy to np.

- o ochronie przeciwpożarowej[11],

- o stanie klęski żywiołowej[12],

- o chorobach zakaźnych i zakażeniu[13]

- prawo ochrony środowiska[14]

- ochrona osób i mienia[15].

Wojewoda jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Wojewoda występuje również jako organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym. Kompetencja ta wynika z art. 7 pkt. 4 ustawy o administracji rządowej     w województwie. Warunkiem koniecznym jest, aby wynikało to z ustawy szczególnej. Przez ustawy szczególne należy rozumieć zarówno ustawy stanowiące właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia jak i ustawy określające właściwość wojewody do rozpoznawania odwołań[16].

              Art. 24 ustawy o administracji rządowej w województwie cyt. w dosłownym brzmieniu:

„Do kompetencji wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej

w województwie, niezastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji”.

              Przepis ten należy interpretować jako domniemanie kompetencji wojewody w zakresie spraw należących do administracji rządowej w województwie, niezastrzeżonych na rzecz innych organów tej administracji.

Również, gdy ustawy szczególne przewidują działanie organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej, a jednocześnie nie wskazują innego organu wyższego stopnia (w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) wojewoda musi być uznany za taki organ[17].

Ustawy szczególne, o których mowa to przykładowo:

a)      ustawy w których wojewoda wymieniony jest jako organ wyższego stopnia:

- o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu[18]. Art. 6 ust. 2 cyt. „W postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji              w zakresie zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej:

1) organem właściwym jest starosta,

2) organem wyższego stopnia jest wojewoda.

- prawo budowlane[19]. Art. 82 ust. 3 cyt. „Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej  wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych”.

-  o repatriacji[20]. Art. 17 ust. 10 cyt. „Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach, o których mowa w ust. 6 i 7, jest wojewoda”. Sprawy zawarte w ust. 6 i 7 cytowanej ustawy to pomoc repatriantom, którzy ponieśli koszty związane z adaptacją lub remontem lokalu mieszkalnego w miejscu osiedlenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

- prawo geologiczne i górnicze[21]. Art. 103a ust 4 cyt. „w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do starosty …jest wojewoda”.

b) ustawy określające właściwość wojewody do rozpoznawania odwołań:

- o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności[22]. Art. 6a cyt. „od decyzji wydawanych przez starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, przysługuje stronie,  odwołanie do wojewody”.

- prawo wodne[23]. Art. 4 ust. 4 cyt. „Do właściwego wojewody wnosi się odwołania od decyzji wydanych przez starostę…”.

Podsumowanie

              Wojewoda w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego pełni następujące funkcje:

1.      Jest organem nadzoru. Nadzór ten nie obejmuje spraw finansowych. Jedynym kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę jest kryterium legalności.

2.      Jest organem kontroli. Jeżeli chodzi o kryteria tej kontroli to należy przyjąć, iż jest to tylko kryterium legalności. Tezę taką można postawić, ponieważ żadna ustawa nie przyznaje wojewodzie możliwości sprawowania kontroli w oparciu o inne kryteria.  Już przyznanie Najwyższej Izbie Kontroli (gospodarność i rzetelność), czy Regionalnym Izbom Obrachunkowym (kryterium rzetelności) takich uprawnień budzi kontrowersje w doktrynie. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego w art. 8 ust.            2, dopuszcza kontrolę celowości w odniesieniu do zadań, których wykonywanie zostało społecznościom lokalnym delegowane. Należałoby się zastanowić czy takie kryterium nie było by celowe, w odniesieniu do zadań, które wojewoda powierzył jednostce samorządu terytorialnego w drodze porozumienia. Dało by to możliwość kontroli np. czy jednostka nie wykonuje tego zadania powołując do życia zbyt wiele podmiotów (wiąże się to z większymi kosztami) lub czy w ogóle celowe jest powoływanie nowego podmiotu czy stanowiska.

3.      Jest w pewnych sytuacjach (nadzwyczajnych) kierownikiem w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Kompetencja ta nie budzi wątpliwości. W sytuacjach nadzwyczajnych dopuszczalne jest ograniczenie praw i wolności również w stosunku do osób fizycznych. Tak samo musi do dotyczyć samorządu (nie tylko terytorialnego).

4.      Jest organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym. Takie odstępstwo od zasady, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, następuje wtedy gdy organy te wydają decyzje w sprawach z zakresu zadań administracji rządowej[24].

1