Bankowość jest jedną z najstarszych dziedzin działalności człowieka, posiada głębokie korzenie historyczne oraz bogate doświadczenia w zakresie uwarunkowań instytucjonalnych. Geneza powstania banków sięga doby merkantylizmu (jest to polityka ekonomiczna prowadzona przez państwo w epoce kształtowania się kapitalizmu oraz system teoretycznych poglądów ekonomicznych odpowiadających tej polityce ) i wiąże się bezpośrednio z bujnym rozwojem handlu.

Przed reformą bankową z końca lat osiemdziesiątych, która zapoczątkowała tworzenie dwuszczeblowego systemu bankowego w Polsce, nadzór bankowy nie był potrzebny. Banki pełniły bowiem role wyznaczone przez organy władzy państwowej, bez możliwości działania na własny rachunek. Narodowy Bank Polski nie posiadał autonomii i był podporządkowany Ministrowi Finansów.

Historia polskiego nadzoru bankowego zaczyna się w roku 1990, kiedy to stworzono departament nadzoru (przekształcony póżniej w Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego -GINB).Przy wsparciu doradców zagranicznych, pracownicy nadzoru zaczęli prace nad stworzeniem bankowego planu kont (tzw. bpk’91) i pierwszych regulacji ostrożnościowych.

Początkowo zalecenia Prezesa NBP nie miały jednak mocy prawnej. Dopiero kolejne nowelizacje  Prawa bankowego stały się podstawą do wydawania zarządzeń prezesa NBP, których banki musiały przestrzegać. Generalny Inspektorat zastał podporządkowany bezpośrednio Prezesowi NBP, co miało zapewnić jego autonomiczność w ramach struktury banku centralnego. Podstawowymi zadaniami GINB w pierwszych latach funkcjonowania było m.in.: przygotowanie regulacji ostrożnościowych, sporządzanie analiz sektora bankowego w oparciu o gromadzone informacje, przeprowadzanie inspekcji i kontroli wewnątrz banków oraz działanie na rzecz zapobieżenia upadłości banków i rozprzestrzeniania się skutków ewentualnego bankructwa na system bankowy.

Nadzór bankowy zdefiniować można jako „urząd” , w ramach którego grupa ludzi wyposażona przez prawo w odpowiednie kompetencje władcze ogranicza i dozoruje działalność podległych mu banków. Działalność nadzoru bankowego wspierana jest przez inne elementy systemu, takie jak np. nadzór właścicielski, niezależni audytorzy badający sprawozdania finansowe, inne instytucje nadzorcze (m.in. nadzorujące rynek kapitałowy)

Celem  działania instytucji nadzorczych na całym świecie jest dążenie do:

§  zapewnienia bezpieczeństwa systemu bankowego, w tym jego poszczególnych jednostek, tj. dążenia do zmniejszenia prawdopodobieństwa powstania stanu niebezpieczeństwa  niewypłacalności banków przede wszystkim w drodze licencjonowania działalności bankowej, kreowania właściwych regulacji ostrożnościowych ,inspekcji oraz tworzenia systemów wczesnego ostrzegania;

§  przestrzegania przez banki przepisów zewnętrznych ,wewnętrznych i zasad dobrej praktyki bankowej;

§  przestrzegania warunków równej konkurencji na rynku usług bankowych.

Koniecznym warunkiem do tego, aby nadzór bankowy mógł w pełni  realizować swoją podstawową funkcję (czuwanie nad bezpieczeństwem systemu bankowego ),jest zapewnienie jego pełnej niezależności od zewnętrznych wpływów i nacisków. Niezależność nadzoru bankowego powinna przejawiać się w wymiarach:

§  organizacyjnym- czyli takim jego usytuowaniem i podporządkowaniem w systemie administracji publicznej, aby nie można było poprzez decyzję, zalecenie lub inną formę oddziaływania administracyjnego wpływać w sposób wiążący na przedmiot, zakres oraz sposób wykonywania przez nadzór jego ustawowych uprawnień i obowiązków;

§  finansowym- przez co należy rozumieć zagwarantowanie takich środków na działalność, aby możliwa była nie tylko realizacja bieżących ustawowych uprawnień i obowiązków, ale również stabilny ,planowy oraz perspektywiczny rozwój instytucji;

§  programowym- oznaczającym swobodę ustalania przedmiotu i zakresu przeprowadzania działań kontrolnych oraz nadzorczych (w tym również stosowania sankcji), a zatem niezależności od decyzji administracji rządowej czy też nacisków różnych grup interesów (np. zarządów banków, organizacji konsumenckich, przemysłowych grup nacisku);

§  metodologicznym- oznaczającym swobodę optymalnego wyboru metodologii, metod i technik badania- stosownie do potrzeb, bez ulegania doktrynie, modzie czy naciskom podmiotów podlegających analizie.

W praktyce życia gospodarczego faktyczna niezależność nadzoru bankowego zależy przede wszystkim od jego umiejscowienia na tle innych zasadniczych organów publicznych rynku finansowego, a przede wszystkim banku centralnego i struktur rządowych.

W poszczególnych systemach bankowych nadzór jest wykonywany przez różne instytucje. Najczęściej tymi instytucjami są:

§  bank centralny (np. w Grecji ,Holandii, Irlandii, Portugalii, Włoszech ),

§  Ministerstwo Finansów (np. w Austrii, Szwecji ),

§  osobny podmiot, wyodrębniony  w celu sprawowania nadzoru (np. w Belgii, Danii, Niemczech),

§  podmiot mieszany, składający się przykładowo z banku centralnego i Ministerstwa Finansów (np. w Finlandii, Hiszpanii).

Nową koncepcją sprawowania nadzoru jest nadzór zintegrowany (np.. w Wielkiej Brytanii) polegający  na tym, że  jeden podmiot sprawuje nadzór nad rynkiem pieniężnym, kapitałowym i ubezpieczeniowym na szczeblu poszczególnych krajów oraz najprawdopodobniej w przeszłości na szczeblu światowym. Banki wykraczają bowiem w swojej działalności bardzo często poza klasyczny rynek bankowy i wkraczają na szeroko rozumiany rynek finansowy. Modelem,  do którego będą najprawdopodobniej dążyć kraje o dobrze rozwiniętym systemie bankowym, jest zatem model nadzoru zintegrowanego, obejmującego swoim zasięgiem wszystkie podmioty działające na rynku finansowym, w każdym aspekcie ich działalności, oraz podmioty z nimi powiązane, niekoniecznie świadczące usługi finansowe. Proces tworzenia zintegrowanego nadzoru  należy rozpocząć od określenia precyzyjnych zasad przepływu informacji między poszczególnymi krajami. Jednocześnie stawiana jest teza, że powinno się poprzestać na wymianie informacji i nie dążyć do tworzenia nadzoru zintegrowanego, ponieważ wymiana informacji między poszczególnymi nadzorcami zapewnia wgląd w sytuację całego sektora finansowego, a przy okazji nie traci się niczego ze specjalizacji.

Na tle powyższych rozważań można dokonać klasyfikacji nadzoru bankowego w ujęciu statystycznym i funkcjonalnym.

W ujęciu statystycznym, odwołującym się do struktury organizacyjnej nadzoru, można wyodrębnić:

§  nadzór bankowy jednoinstytucjonalny –jedna instytucja sprawuje nadzór nad działalnością wszystkich banków;

§  nadzór bankowy wieloinstytucjonalny –kilka instytucji sprawuje nadzór nad działalnością banków.

Ujęcie dynamiczne, odnoszące się do celów instytucji i ich stosunku do całości zadań wykonywanych przez daną instytucje, pozwala na wyodrębnienie:

§  nadzoru bankowego instytucjonalnego –nadzór jest wykonywany wyłącznie przez powołane do tego celu instytucje nadzoru;

§  nadzoru bankowego funkcjonalnego –brak jest wyodrębnionej instytucji nadzoru, a normodawca  rozszerza zadania własne istniejących już instytucji o funkcje nadzoru nad działalnością bankową;

§  nadzoru bankowego mieszanego –nadzór wykonywany jest przez powołaną w tym celu instytucję wspólnie z bankiem centralnym.

Umiejscowienie nadzoru bankowego w strukturze systemu bankowego jest istotne, gdyż wpływa na jego politykę, tzn. jeżeli znajduje się on w strukturach banku centralnego, większą  wagę przywiązuje do sytuacji całego systemu bankowego, a jeżeli mieści się poza bankiem centralnym, bliższe są mu interesy poszczególnych banków, ich sytuacja finansowa. Innymi argumentami przemawiającymi za wyodrębnieniem nadzoru bankowego ze struktur banku centralnego są m.in.:

§       instytucjonalna samodzielność władz nadzoru bankowego  sprzyja procesowi  zmniejszania inflacji ( w przypadku 75% liczby państw o niższej stopie inflacji nadzór bankowy jest wyodrębniony ze struktur banku centralnego),

§       autorytet banku centralnego nie powinien być podważany w związku z podejmowaniem przez nadzór bankowy niepopularnych decyzji (np. wzrostu obciążeń sektora bankowego).

Regulacje tworzone przez Komitet Bazylejski oraz prawodawstwo Unii Europejskiej (UE) nie podają, gdzie w strukturach organów regulujących rynek finansowy powinien być umiejscowiony nadzór bankowy. Komitet Bazylejski w dokumencie „Podstawowe zasady efektywnego nadzoru bankowego” określa jedynie, że organy nadzoru bankowego powinny być niezależne pod względem operacyjnym oraz wyposażone w adekwatne środki (kadry, kapitały, infrastrukturę techniczną).

Określenie „nadzór bankowy” wskazuje, że obszarem jego oddziaływania objęte są jednostki, którym można przypisać atrybuty banku. Problem polega zatem na właściwym zdefiniowaniu pojęcia instytucji bankowej, przy czym rozbieżności definicyjne w poszczególnych systemach w tym zakresie są znaczne.

Ogólnie, według kryterium rodzaju banków, na które oddziałuje nadzór, można go podzielić na:

§         nadzór na zasadach ogólnych –odnoszący się do wszystkich banków prowadzących działalność w danym systemie, ale dostosowany przede wszystkim do zasad funkcjonowania banków uniwersalnych,

§         nadzór szczególny –dotyczący banków specjalistycznych (np. banków hipotecznych), uwzględniający ich specyfikę działalności.

Według kryterium zasięgu oddziaływania nadzoru na podmioty rynku finansowego występuje:

§         nadzór bankowy wąski –nadzór obejmuje wszystkie działające  banki, w tym uniwersalne i specjalistyczne,

§         nadzór bankowy szeroki –nadzór obejmuje wszystkie działające banki oraz instytucje parabankowe.

Przedmiotowy zakres działalności  nadzoru bankowego można sklasyfikować w czterech podstawowych obszarach:

§         prowadzenie działalności licencyjnej,

§         określanie kształtu regulacji ostrożnościowych,

§         sprawowanie inspekcji

§         podejmowanie działań restrykcyjnych.

Licencjonowanie działalności bankowej

Proces licencjonowania działalności bankowej jest „fundamentem” w procesie budowania efektywnego systemu bankowego.

W ramach przepisów nadzorczych można wyodrębnić proces licencjonowania:

§         przed rozpoczęciem działalności bankowej –określenie warunków uzyskania licencji bankowej,

§         po rozpoczęciu działalności bankowej –kontrola przepływów kapitałowych

Naczelną ideą kontroli przepływów kapitałowych jest niedopuszczenie do przejęcia banku lub uzyskania znaczących wpływów na jego zarządzanie przez właścicieli nie zapewniających stabilności finansowej banku. W praktyce polega to na konieczności uzyskania zgody nadzoru na nabycie kapitału.

Zewnętrzne regulacje ostrożnościowe

Wśród instrumentów oddziaływania na banki, będących w gestii nadzoru bankowego, najważniejsze miejsce zajmują regulacje ostrożnościowe, nazywane także często parametrycznymi instrumentami nadzoru bankowego.

Regulacje ostrożnościowe określić można jako normy  prawne adresowane do instytucji finansowych, mające na celu określenie minimalnych standardów, sprzyjających ograniczeniu nadmiernie ryzykownej działalności instytucji finansowych, w tym banków. Za pomocą tych instrumentów próbuje się zatem określić granice bezpieczeństwa w działalności instytucji finansowych, ale jest jednocześnie rzeczą wiadomą, że nie można zmierzyć ryzyka dokładnie i ograniczyć go w całości.

Regulacje ostrożnościowe są klasyfikowane według różnych kryteriów, głównie podmiotowych i przedmiotowych.

Z punktu widzenia kryterium podmiotowego regulacje dzieli się na:

§         regulacje ostrożnościowe zewnętrzne –uregulowane przez organy nadzorujące, będące niezbędnym narzędziem do sprawowania nadzoru bankowego,

§         regulacje ostrożnościowe wewnętrzne –uregulowane przez organy poszczególnych banków (przy czym nie mogą one naruszać norm zewnętrznych).

Regulacje  zewnętrzne są więc instytucjonalnymi (nadzorczymi) formami zabezpieczania się przed ryzykiem i znajdują swoje odzwierciedlenie w odpowiednich przepisach prawnych. Najważniejszymi ośrodkami normotwórczymi w tym zakresie są:

§         Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego,

§         organy Unii Europejskiej,

§         inne organizacje międzynarodowe, np. Międzynarodowy  Fundusz Walutowy (MFW), Organizacja Handlu, Międzynarodowy Komitet Standardów Rachunkowości, Europejski Komitet Normalizacji Bankowej,

§         krajowe organy prawotwórcze.

Regulacje zewnętrzne można sklasyfikować w dwóch grupach, według kryterium funkcji jakie pełnią, tzn. jako:

§                     normy ograniczające ryzyko, czyli np. limity koncentracji,

§                     normy oceniające standing (sygnalizacyjne), np. współczynnik wypłacalności .

Inspekcje nadzoru bankowego

Inspekcje nadzoru bankowego są przejawem realizacji działalności kontrolnej. Ich podstawowe cele pokrywają się z podstawowymi celami nadzoru bankowego. Do zasadniczych celów inspekcji nadzoru bankowego należy zatem zaliczyć:

§         ocenę stopnia bezpieczeństwa prowadzonej przez bank działalności (określenie kondycji banku oraz identyfikację czynników zagrażających jego bezpieczeństwu), a w tym przede wszystkim identyfikację skali ryzyka podejmowanego przez bank oraz umiejętności kierownictwa banku do zarządzania tym ryzykiem,

§         ocenę stopnia zgodności prowadzonej działalności z obowiązującymi przepisami zewnętrznymi (m.in. ustawami, uchwałami) oraz wewnętrznymi (np. statutem).

Działania restrykcyjne nadzoru bankowego wobec banków

Każdy rodzaj interwencji podejmowany przez nadzór bankowy jest ingerencją w samodzielnie funkcjonującą jednostkę, narusza zasady gospodarki rynkowej, w tym zasadę równej konkurencji.

Nadzór bankowy podejmuje działania restrykcyjne w stosunku do banków przede wszystkim w sytuacji, gdy ich bezpieczeństwo jest zagrożone lub nie są przestrzegane przepisy prawne. Interwencja służy zatem wyeliminowaniu żródeł zagrożeń w działalności banku.

Działania restrykcyjne w stosunku do banków mogą mieć charakter personalny, tj. dotykać bezpośrednio członków kierownictwa, a tym samym pośrednio banku jako całej organizacji, lub charakter strukturalny i dotyczyć zasad funkcjonowania całego banku.

Standardy bazylejskie w zakresie nadzorowania instytucji bankowych

Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego został założony przez prezesów banków centralnych grupy 10 najbardziej uprzemysłowionych państw świata w końcu 1947 r., w odpowiedzi na poważne kryzysy na międzynarodowym rynku walutowym i bankowym. Biuro Komitetu prowadzone jest przez istniejący od 1930 r. Bank Rozrachunków Międzynarodowych w Bazylei, gdzie spotkania Komitetu odbywają się zwyczajowo co trzy miesiące. Członkowie Komitetu, wbrew nazwie G-10, pochodzą z 12 państw: Belgii, Francji, Holandii, Japonii, Kanady, Luksemburga, Niemiec, Stanów Zjednoczonych, Szwajcarii, Szwecji, Wielkiej Brytanii i Włoch. Kraje te są reprezentowane w Komitecie przez wysokich rangą przedstawicieli władz: nadzoru bankowego, banku centralnego i innych instytucji formalnie odpowiedzialnych za nadzór bankowy (np. Ministerstwa Finansów). Celem działania Komitetu jest wzmacnianie międzynarodowej współpracy w zakresie doskonalenia światowego nadzoru bankowego. Komitet aktywnie popiera więc współpracę między nadzorami państw członkowskich, a także kontakty z innymi władzami nadzoru bankowego na całym świecie. Komitet formułuje tylko pewne granice standardów nadzorczych i praktyki nadzorczej, które poszczególne władze nadzorcze mogą wprowadzić do narodowego prawodawstwa, oraz zajmuje się wymianą informacji i doświadczeń na temat stanu prawodawstwa bankowego.

We wrześniu 1997 r. Komitet Bazylejski wydał „Podstawowe zasady efektywnego nadzoru bankowego” –Konstytucję Nadzoru Bankowego. Podstawowe Zasady Bazylejskie składają się z dwudziestu pięciu zasad, które powinny być wdrożone w celu zagwarantowania skuteczności nadzoru. Zasady te poruszają następujące problemy:

§         warunki wstępne efektywnego nadzoru bankowego (Zasada 1),

§         licencjonowanie oraz zatwierdzanie zmian struktury (Zasady 2-5),

§         regulacje i wymogi ostrożnościwe (Zasady 6-15),

§         metody ciągłego nadzoru bankowego (Zasady 16-20),

§         wymagania informacyjne (Zasada 21),

§         formalne uprawnienia władz nadzoru bankowego (Zasada 22),

§         bankowość transgraniczną (Zasady 23-25).

Zgodnie z treścią dokumentu nadzór bankowy jest kluczowym elementem systemu gospodarczego. Jego zadaniem jest zapewnienie warunków, w których banki będą działały w sposób bezpieczny oraz legitymowały się odpowiednimi kapitałami i rezerwami na ryzyko.

Standardy nadzoru bankowego (25 zasad) –stworzone przez Komitet Bazylejski

1. Nadzór bankowy powinien posiadać niezależność operacyjną (w tym także polityczną), a także adekwatne środki (personel, fundusze oraz zasoby techniczne).
2. Czynności instytucji bankowych muszą być wyrażnie określone, a używanie słowa „bank” w nazwie instytucji powinno być kontrolowane w szerokim zakresie.
3. Władze nadzoru bankowego musza mieć prawo do ustalania kryteriów i odrzucania podań dotyczących udzielania licencji dla instytucji bankowych, które nie spełniają standardów.
4. Władze nadzoru bankowego muszą mieć prawo do kontrolowania (w tym blokowania ) przepływu znacznej części akcji czy udziałów banku.
5. Władze nadzoru bankowego muszą mieć prawo do określania kryteriów rozpatrywania większych zakupów lub inwestycji banku oraz do upewniania się, czy instytucje powiązane lub struktury nie narażają banku na nadmierne ryzyko, a także czy nie utrudniają efektywnego nadzoru.
6. Władze nadzoru bankowego musza ustanowić właściwe i podyktowane rozwagą minimalne wymogi dotyczące adekwatności kapitałowej (współczynnika wypłacalności) dla wszystkich banków, w tym muszą zdefiniować składniki funduszy własnych, według kryterium ich zdolności do absorbowania strat.
7. Władze nadzoru bankowego powinny oceniać politykę banku, a przede wszystkim zarządzanie portfelem kredytowym i inwestycyjnym.
8. Władze nadzoru bankowego musza być pewne, że banki ustalają i przestrzegają właściwej polityki, praktyk i procedur oceny jakości aktywów oraz adekwatności odpisów na rezerwy.
9. Władze nadzoru bankowego muszą mieć pewność, że banki posiadają systemy informacji zarządczej, umożliwiające identyfikację koncentracji w portfelu.
10. Władze nadzoru bankowego powinny wprowadzić standardy, według których banki udzielają kredytów powiązanym ze sobą spółkom i osobom prywatnym.
11. Władze nadzoru bankowego powinny mieć pewność, że banki legitymują się odpowiednią polityką i procedurami identyfikacji, monitorowania i kontrolowania ryzyka kraju i ryzyka transferu w zakresie swojego kredytowania.
12. Władze nadzoru bankowego powinny mieć pewność, że banki odpowiednio mierzą, monitorują oraz adekwatnie kontrolują ryzyko rynkowe.
13. Władze nadzoru bankowego muszą być pewne, że w bankach  występuje proces wszechstronnego zarządzania ryzykiem w celu identyfikacji, mierzenia, monitorowania i kontrolowania wszystkich innych istotnych rodzajów ryzyka.
14. Władze nadzoru bankowego muszą określić, czy banki mają mechanizmy (system) kontroli wewnętrznej, które są adekwatne do charakteru i skali ich działalności.
15. Władze nadzoru bankowego musza stwierdzić, czy banki maja adekwatną politykę, instrukcje i procedury, w tym jasno sprecyzowane zasady, które promują wysokie standardy etyczne i profesjonalne w sektorze finansowym.
16. Efektywny system nadzoru bankowego powinien składać się z określonej formy inspekcji na miejscu oraz równocześnie z nadzoru analitycznego.
17. Władze nadzoru bankowego powinny posiadać regularny kontakt z kierownictwem banku oraz muszą gruntownie rozumieć operacje danej instytucji.
18. Władze nadzoru bankowego muszą mieć możliwość gromadzenia, badania i analizowania sprawozdawczości przygotowanej dla celów nadzoru ostrożnościowego oraz raportów statystycznych.
19. Władze nadzoru bankowego muszą posiadać możliwość niezależnej weryfikacji informacji nadzorczej (dzięki inspekcji na miejscu lub korzystaniu z usług rewidentów zewnętrznych).
20. Istotną częścią nadzoru bankowego jest zdolność władz nadzoru bankowego do nadzorowania grupy bankowej na zasadzie skonsolidowanej. Pozwala to bowiem na przegląd zarówno bankowej, jak i nie bankowej działalności prowadzonej przez bank.
21. Władze nadzoru bankowego muszą mieć pewność, że każdy bank prowadzi właściwą ewidencję, zgodną z jednolitymi zasadami i praktyką księgową, która umożliwia władzy nadzoru bankowego uzyskanie prawdziwej i obiektywnej opinii na temat sytuacji finansowej banku, w tym rentowności jego działalności.
22. Władze nadzoru bankowego muszą dysponować adekwatnymi środkami nadzorczymi do wyegzekwowania postępowania naprawczego ze strony banków, w sytuacji gdy banki nie spełniają regulacji ostrożnościowych, gdy mają miejsce naruszenia innych regulacji, lub jeśli istnieje jakiekolwiek inne zagrożenie dla deponentów.
23. Władze nadzoru bankowego muszą prowadzić globalny nadzór skonsolidowany w odniesieniu do aktywnych w skali międzynarodowej organizacji bankowych, adekwatnie monitorować i stosować odpowiednie normy ostrożnościowe wobec wszystkich rodzajów działalności prowadzonych przez te organizacje bankowe.
24. Kluczowym elementem nadzoru skonsolidowanego jest ustanowienie kontaktów i wymiany informacji z różnymi władzami nadzoru bankowego, a w pierwszej kolejności z władzami nadzoru kraju gospodarza.
25. Władze nadzoru bankowego muszą wymagać, aby lokalne operacje banków zagranicznych były prowadzone według tak samo wysokich standardów, jak to jest wymagane od instytucji  krajowych, oraz muszą posiadać uprawnienia do wymiany informacji potrzebnych władzom nadzoru kraju macierzystego tych banków w celu prowadzenia skonsolidowanego nadzoru ostrożnościowego.

Nadzór bankowy w Polsce

W Polsce, na mocy ustawy z 1989 r. Zadanie sprawowania nadzoru bankowego powierzono Narodowemu Bankowi Polskiemu (NBP), a w zasadzie prezesowi NBP. W dniu 6 maja 1989 r. w strukturach banku centralnego został powołany Departament Nadzoru Bankowego. Następnie ustawa z 1997 r. przekazała funkcję sprawowania nadzoru organowi kolegialnemu, tj. Komisji Nadzoru Bankowego (KNB). Decyzję i zadania określone przez Komisję są wykonywane przez Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego (GINB).

...