The Licencjat.odt

1.  Euroregion jako forma współpracy

1.      1.1. Geneza i istota regionu

              Omawianie organizacji, jaką jest euroregion należy rozpocząć od zdefiniowania pojęcia regionu, który jest główną częścią składową tej instytucji. Termin „region” wywodzi się z języka  łacińskiego od słowa „regio” które oznacza okręg, okolicę, czy też nawet krainę. Jednak już
w czasach imperium rzymskiego odnosiło się do pewnej wyznaczonej jednostki terytorialnej[1].

              W okresie oświecenia, gdy prężnie rozwijała się nauka pojęciu regionu przypisywano ideę  podziału „naturalnego”, tkwiącego w samych cechach powierzchni ziemi. Tego rodzaju podział przeciwstawiono podziałom „sztucznym”, tj. ustanowionym przez człowieka - granicom politycznym[2]. Z upływem czasu podział ten pogłębiał się i w zależności od rodzaju zastosowania mógł być dwojako rozumiany i definiowany:

–           jako generalizacja cech przestrzeni czyli obszar wyznaczony na podstawie konkretnych kryteriów odnoszących się do jednorodności jego cech;

–           jako jednostkę podziału terytorialnego dostosowaną w jakiś sposób do rzeczywistego kształtowania się cech przestrzeni[3];

              Wśród naukowców amerykańskich pojawiła się teoria, wg której „region” to pojęcie intelektualne, byt stworzony dla celów myślenia drogą wyboru pewnych cech istotnych dla jakiegoś badanego zjawiska lub problemu przestrzennego. Tak zdefiniowany region nie jest przedmiotem ani samookreślonym, ani danym przez naturę[4].

              W stosunku do szerokiego rozumienia pojęcia „region”, sprowadzającego się w zasadzie
do pojęcia obszaru jednorodnego, Whittlesey wprowadził trzy istotne elementy ograniczające
to pojęcie. W jego ujęciu bowiem pod pojęciem regionu należy rozumieć pewien zwarty obszar:

–           jednorodny w zakresie ściśle określonych kryteriów;

–           kryteria te muszą mieć istotne znaczenie dla danego badanego problemu.

              Współcześnie do definicji regionu odnosi się wiele dziedzin nauki. Dlatego też ważnym czynnikiem jest dobór kryteriów stosowanych przy determinacji regionu, przez co można wyróżnić trzy główne z nich[5]:

              Z punktu widzenia nauk przyrodniczych jest to cechująca się naturalna, geograficzna odrębność, rozumiana jako wydzielony obszar powierzchni ziemi, podobny pod względem ukształtowania terenu czy klimatu. Biorąc te kryterium pod uwagę, regionem określamy wielkie obszary obejmujące całe kontynenty lub duże ich fragmenty ale też terytoria znacznie mniej rozległe, stanowiące naturalnie ukształtowaną część państwa, jak na przykład Mazowsze, Śląsk
w Polsce czy Brandenburgia, Normandia, Toskania w innych krajach.

              Według kryterium ekonomiczno-przestrzennego analizujemy cechy danego obszaru
z uwzględnieniem kryteriów fizyczno-geograficznych, a głównie przyrodniczych, takich jak zasoby surowcowe, gospodarka wodna, warunki rolnicze czy leśne; obszaru charakteryzującego
się zbliżonymi zasobami – zarówno rzeczowymi, jak i ludzkimi – zaangażowanymi na przykład
w produkcji przemysłowej, handlu, transporcie, infrastrukturze ekonomicznej czy społecznej. Uwzględniane tu są nie tylko zasoby surowcowe, ale też działania ludzkie dotyczące kształtowania przestrzeni. Według tego kryterium wyróżniamy więc na przykład Zagłębie Śląskie czy Zagłębie Ruhry.

              Z perspektywy nauk społecznych istotna jest administracyjna odrębność regionu rozumiana jako ściśle wyznaczony obszar kraju wynikający z prawnych ustaleń w dziedzinie podziału terytorialnego kraju na określony jednostki administracyjne, przy czym całość powołanych ustawowo jednostek tworzy spójny system administracyjno-terytorialny powiązany na podstawie określonych uprawień i zasad podporządkowania. Podobnie brzmi też definicja słowa „region”
w Wielkiej Encyklopedii Powszechnej, gdzie pojęcie to oznacza nazwę jednostki podziału administracyjnego najwyższego stopnia wyodrębniona przez ustawodawcę.[6]

              W hierarchii wewnątrzpaństwowej jest najwyższą jednostką terytorialną państwa, stanowiąca najczęściej wyodrębniony geograficznie obszar o silnych więzach historycznych, kulturalnych, gospodarczych, społecznych i często etnicznych, w ramach której prowadzona jest samodzielna polityka gospodarcza, społeczna, kulturalna, zabezpieczająca wspólnotę interesów społeczności określonego terytorium.[7]

              Niektóre z nich tworzą układy przestrzenne, pozwalające na uogólnienie występowania danych „cech obszarów” w pojęciu obszaru jednorodnego, wyodrębniającego się w stosunku
do innych obszarów, czy to ze względu na podobieństwo cech przyległych do siebie podstawowych jednostek przestrzennych, czy to ze względu na stopień ścisłości ich wzajemnych powiązań. Układy przestrzenne tego typu zwiemy układami regionalnymi. Stwierdzenie, że jakiś układ ma charakter regionalny, odnosi się więc do tego, że może on być ujęty w postaci regionu, czy też systemu regionów. Pojęcie regionu ma zatem charakter generalizacji wyższego rzędu w stosunku
do „podstawowej jednostki przestrzennej” i do „układu regionalnego” (zakładając, że ten ostatni termin odnosimy do przedstawionego na mapie obrazu układu istniejącego w rzeczywistości)[8].

              Region stanowi więc podstawowy element układu regionalnego, administracyjnego,
czy gospodarczego kraju. Oprócz niego wyróżniamy jednostki wyższego rzędu, zwane makroregionami, składające się z kilku regionów. Mają one charakter planistyczno-pomocniczy
i nie stanowią szczebla administracyjnego. Przykładem układu makroregionalnego jest pięć najuboższych województw polskich określanych mianem regionów Polski Wschodniej, czy też „Polski B”. Układem niższego rzędu jest układ subregionalny, natomiast najniższy wymiar stanowią – w układzie lokalnym – mikroregiony.

              Region często ujmowany jest w kategoriach politycznych.               Wzmianki na temat regionów można też odnaleźć w dokumentach z okresu między wojennego W art. XXI Paktu Ligi Narodów wspomniano znaczenie porozumienia regionalnego, które traktowano jako instrument mający zapewnić pokój na świece. Jednak w tych samych dokumentach nie można odnaleźć definicji regionu[9]. W powojennej Karcie Narodów Zjednoczonych z 1994 roku możemy przeczytać podobną formułę, jednak analogicznie nie odnajdziemy określenia pojęcia „region”[10]. Więc mimo,
że problem regionu był poruszany na forum międzynarodowym, nie został w żaden sposób określony.

              Coraz częściej zagadnienia regionalizacyjne pojawiały się podczas rozwoju prądu integracyjnego oraz polityki wspólnotowej. Początkowo były one tylko uznawane w sferze ekonomicznej, mianowicie na rzecz problemów ekonomicznych regionów w 1975 powołano Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, który rozdzielał fundusze wspólnotowe wśród najsłabiej rozwiniętych regionów[11].

              Parlament Europejski w art. 1, ust. 1 Wspólnotowej Karty Regionalizacji próbuje jednoznacznie zdefiniować i poniekąd zinstytucjonalizować region. Według tego dokumentu słowo „region” powinno być rozumiane jako terytorium, które stanowi jasno sprecyzowaną jednostkę geograficzną lub grupę takich jednostek gdzie istnieje ciągłość i których populacja posiada wyraźne cechy wspólne oraz pragnie chronić dotychczasowy dorobek, z którym się identyfikują i który
ma być ciągle rozwijany kulturowo, społecznie i ekonomicznie. Wśród cech wspólnych Wspólnotowa Karta Regionalizacji wymienia język, kulturę, tradycję, interesy gospodarcze
i transport, jednocześnie podkreślając, że na fakt posiadania statusu regionu nie ma wpływu obecna sytuacja prawna czy polityczna danego terytorium[12].

              W dalszej części dokumentu zasugerowano, iż region powinien mieć osobowość prawną, posiadać instytucję w postaci co najmniej zgromadzenia regionalnego wybieranego w wolnym, powszechnym, bezpośrednim, równym i tajnym głosowaniu oraz rząd regionalny kierowany przez przewodniczącego. Zgromadzenie regionalne powinno posiadać określone: władzę ustawodawczą
i kompetencje wykonawcze w zakresie polityki regionalnej. Region powinien mieć też zapewnioną niezależność finansową i własne źródła dochodów.

              Wspólnotowa Karta Regionalizacji była jednak tylko deklaracją polityczną i w żadnej mierze nie przyczyniła się do wprowadzenia jednolitej instytucji regionu w państwach członkowskich[13]. Nie oznacza to jednak, że problem regionów został porzucony. W latach 80-tych
i 90-tych XX wieku na skutek regionalizacji w państwo federalne przekształciła się Belgia, natomiast Francja utworzyła zinstytucjonalizowane regiony. Taki kierunek rozwoju państw członkowskich Unii Europejskiej musiał mieć wpływ na rozwój polityki tej instytucji. W efekcie powstał trzeci poziom decyzyjny Unii Europejskiej – region. W zakresie obowiązków regionu znalazło się między innymi prowadzenie polityki społecznej, polityki ochrony środowiska naturalnego i polityka w zakresie badań naukowych. Taki zakres kompetencji spowodował dążenie do sformalizowania działalności regionów. Osiągnięto to już podczas obrad szefów państw członkowskich w Maastricht, gdzie wyrażono zgodę na trzy z czterech postulatów postawionych przez przedstawicieli powstałych do tego momentu regionów europejskich. Gwarantowały one zasadę subsydiarności w Traktacie o  Utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, ustanowienie komitetu Regionów oraz współdziałanie regionów w radzie. Odrzucono tylko postulat o prawo skargi regionów w przypadku niezgodnego z ustaleniami Traktatu naruszenia ich praw[14].

              Istotnym czynnikiem kształtującym się samodzielnie jest poczucie odrębności kulturowej.
Z tego punktu widzenia regionem jest homogeniczna jednostka terytorialna, zamieszkała przez społeczność wykazującą skłonność do integracji wokół wspólnych wartości etnicznych
i kulturowych. Integracja ta prowadzi do wykształcenia się świadomości regionalnej, która z kolei może stanowić podstawę do dążeń autonomicznych. Przykładem mogą być dążenia niepodległościowe mieszkańców Kosowa czy separatystyczne basków, walonów i flamandów[15].

              W krajach europejskich istnieją rozmaite systemy podziału terytorialnego, co oznacza również różnorodność struktur regionalnych. Według kryterium przyznanych uprawnień legislacyjnych terytoriów składowych, państwa dzielimy na unitarne i złożone. W przypadku państw unitarnych władza ustawodawcza skoncentrowana jest w rękach parlamentu na szczeblu centralnym zaś w państwach złożonych jest ona podzielona pomiędzy władzą centralną
a zgromadzenia regionalne. Ewentualne spory rozstrzyga organ sądowniczy. Dodatkowo rozróżniamy dwa typy państw złożonych: państwa regionalne i federalne. W tym podziale odmienny jest stopień autonomii jednostek terytorialnych. O ile federacje uczestniczą
w funkcjonowaniu części centralnej, to w państwach regionalnych adaptuje się jedynie ustawy centralne do  specyfiki regionalnej[16].

              Z powodu wykazanych powyżej rozbieżności, ciężko zastosować jedną definicję regionu dla wszystkich krajów Unii Europejskiej. Jednak Komisja Eurpejska wraz z Urzędem Statystycznym Unii Europejskiej EUROSTAT w oparciu o podział regionalny państw członkowskich ustanowiły własne nazewnictwo statystyczne NUTS oraz wprowadziły własny podział jednostek terytorialnych. Od dnia 1 stycznia 2007 roku, kiedy to do Unii Europejskiej wstąpiły Bułgaria
i Rumunia liczba regionów wynosi łącznie 95 jednostek NUTS 1, 268 jednostek NUTS 2 i 1291 jednostek NUTS 3. Podstawą, na podstawie której dokonano tego podziału jest istniejący podział administracyjny oraz liczba ludności. Klasyfikację przedstawia tablica 1.

Tablica 1. Klasyfikacja jednostek terytorialnych NUTS.

Źródło: rozporządzenie parlamentu europejskiego i Rady nr 1059/2003 w sprawie ustanowienia wspólnej klasyfikacji jednostek terytorialnych dla celów statystycznych (NUTS); Jankowska A., Kierkowski T., Knopik R., Fundusze strukturalne Unii Europejskiej, C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 45.

              NUTS uwzględnia istniejące podziału administracyjne w krajach członkowskich, a więc obszary określane mianem regionów normatywnych. Granice regionów tego typu są wyznaczone zgodnie z kompetencjami przypisanymi prawem władzom regionalnym i lokalnym. Granice regionów normatywnych uwzględniają uwarunkowania demograficzne (m. in. język, pochodzenie etniczne), geograficzne (klimat, krajobraz - rzeki, góry) i historyczne. Regiony normatywne stanowią odpowiedni poziom dla zbierania, przetwarzania i upowszechniania danych statystycznych w systemie statystyki narodowej, dlatego też, przy wyznaczaniu NUTS dokładnie analizuje się strukturę administracyjną danego kraju oraz dostępność danych statystycznych
w przekroju regionalnym. Kolejną cechą klasyfikacji NUTS jest jej hierarchiczność (segmentacja ), co oznacza, że regiony typu NUTS 1 składają się z pewnej liczby jednostek NUTS 2, a te z kolei składają się z pewnej liczby jednostek NUTS 3. Większość krajów członkowskich nie posiada wykształconej struktury administracyjnej na wszystkich poziomach klasyfikacji NUTS, stąd też aby zapewnić porównywalną siatkę NUTS w skali UE, uzupełniono luki w tej hierarchii w sposób sztuczny, poprzez grupowanie mniejszych jednostek administracyjnych, dlatego jednostki NUTS nie zawsze pokrywają się z mapą administracyjną i służą jedynie celom statystyki regionalnej[17].

              Biorąc pod uwagę kryterium jednorodności, można wyróżnić dwa podstawowe typy regionów:

–           regiony jednolite mają ten sam charakter na całym swym obszarze. Jednolitość ta nie jest jednak całkowita, gdyż zawsze występuje zróżnicowanie cech, dopuszczone w ramach przyjętych kryteriów

–           regiony węzłowe (zwane też złożonymi lub funkcjonalnymi) są jednorodne ze względu na swą wewnętrzną strukturę lub organizację[18].

              Na region zazwyczaj składają się trzy elementy: centrum, peryferia i granice. Układ taki nawiązuje do teorii rdzenia i peryferii[19]. Region węzłowy posada ognisko (czasami więcej niż jedno), które stanowi ośrodek więzi organizacyjnej. Ognisko to jest zazwyczaj centrum sieci komunikacyjnej i najczęściej ma charakter miejski stanowiący kompleks gospodarczy o określonym profilu lub specjalizacji, z wyodrębnionym centrum administracyjno-gospodarczym, które jest źródłem informacji, zatrudnienia, konsumpcji, świadczy usługi i zbiera produkty z obszarów bardziej statycznych gospodarczo (obszarów peryferyjnych). Pełni tym samym funkcję ośrodka decydującego o rozwoju i funkcjonowaniu danego regionu.

              Obszar peryferyjny w ujęciu geograficznym oznacza obszar położony w strefie marginalnej - „na zewnątrz” regionu (także państwa lub miasta), natomiast w ujęciu ekonomicznym to część terytorialnego systemu społeczno-ekonomicznego znajdująca się poza strefą najwyższej aktywności społeczno-gospodarczej.

              W polityce regionalnej Unii Europejskiej podstawowym kryterium dla określania peryferyjności jest niski poziom rozwoju gospodarczego, mierzonym PKB według parytetu siły nabywczej poniżej 75% średniej w Unii Europejskiej per capita.

              Granica to zewnętrzny element regionu. Poprzez granicę region styka się z sąsiednim regionem w obrębie jednego państwa, lub z regionem innego państwa. W drugim przypadku jest
to granica polityczna, która w zależności od otwartości dla współpracy strony zagranicznej może pozytywnie lub negatywnie rzutować na rozwój danego regionu. W ramach integracji europejskiej zmieniają się relacje pomiędzy obszarami rozdzielonymi granicą polityczną: od inercji, poprzez współpracę, aż do integracji. Zanikają bariery prawne, ekonomiczne i administracyjne, dzięki czemu odchodzi się również od tradycyjnego rozumienia granicy jako krańca terytorium[20].

              O powyższych korzyściach i zagrożeniach wspomina też Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych. Przypomina, że liczne regiony borykają się ze szczególnymi problemami wynikającymi z faktu, że rozdzielają je nie tylko granice państwowe, ale nierzadko również bariery naturalne (rzeki, jeziora, morza, pasma górskie). Podkreśla jednak niekwestionowaną rolę „pomostów, a zarazem probierzy europejskiego procesu zjednoczeniowego”[21].

              Region przygraniczny zwykle jest utożsamiany z terenem znajdującym się po jednej strony granicy. Obszarem znajdującym się po obu stronach granicy politycznej jest region transgraniczny. Taki region musi znajdować się na terenie jednorodnym i mimo różnej historii, posiadać wspólną kulturę. Tak określony region może powołać instytucje i organy[22]. Należy też zauważyć dwojaki charakter takiego obszaru. Każdy z regionów składowych prowadzi swoją własną, samodzielną politykę społeczno-gospodarczą. Mimo to, na kształtowanie tej polityki znaczący wpływ mają warunki wzajemnego oddziaływania, między innymi ścisłej współpracy.

1.2.         Współpraca transgraniczna regionów

              Definicję współpracy transgranicznej znajdujemy w Europejskiej Karcie Regionów Granicznych i Transgranicznych. Według tego dokumentu jest to współpraca sąsiedzka przylegających do siebie regionów granicznych lub współpraca zagraniczna władz szczebla regionalnego i lokalnego, organizacji lub instytucji reprezentujących obszary graniczne. Celem współpracy transgranicznej jest pomoc w łagodzeniu niekorzystnych skutków istnienia granic
i przezwyciężanie skutków położenia terenów przygranicznych na narodowych obrzeżach państw
i służy poprawie warunków życiowych osiadłej tam ludności. Podobną definicję można odnaleźć
w Europejskiej Konwencji Ramowej o współpracy pomiędzy wspólnotami i władzami terytorialnymi. W. Dachowski na podstawie powyższych określeń współpracy transgranicznej określa ją jako proces, w którym regiony lub samorządy jednoczą się w celu wspólnego rozwiązywania problemów, mimo istniejących granic[23].

              W europie po drugiej wojnie światowej, szczególny nacisk został położony na większe zaakcentowanie roli i znaczenia regionów oraz na współpracę między nimi. Taka polityka przyczyniła się znacznie do wygaszenia nacjonalistycznych zapędów wielu małych narodów europejskich[24].

              W pracy W. Malendowskiego i M. Ratajczak spotykamy się z pojęciem „Nowa współpraca regionalna”. Według autorów nową współpracą regionalną nazywamy tworzenie związków społeczności regionalnych, lokalnych lub obszarów z innymi podobnymi strukturami poza terytorium jednego państwa. W ramach takiej kooperacji głównymi formami są kontakty naukowe, kulturalne, gospodarcze miast i regionów poszczególnych państw, tzw. idea „miast bliźniaczych”. Współdziałanie społeczności lokalnych, głównie w lokalnych społecznościach w regionach transgranicznych może skutkować zmianą zasięgu i charakteru współpracy międzynarodowej, mimo, że współpraca tego typu nawiązywana jest spontanicznie, bez udziału władz centralnych.

              Czynnikiem stymulującym nawiązywanie współpracy poprzez tworzenia różnego typu ugrupowań regionalnych jest chęć zatarcia podziałów, które od zawsze istniały na starym kontynencie. W celu zaangażowanie w kooperację jak największej ilości krajów i regionów wykorzystuje się wszelkiego rodzaju podobieństwa czy też po prostu bliskość geograficzną. Najwięcej korzyści czerpią z tego procesu kraje małe i średnie. Nowa współpraca regionalna może stanowić pośrednim etapem integracji europejskiej oraz zastąpić dotychczasowe umowy i sojusze, które uległy rozpadowi. Za przykład mogą posłużyć np ugrupowania łączące państwa nadmorskie (Rada Bałtycka, Rada Morza Barentsa, stowarzyszenie Śródziemnomorskie) czy kraje adriatycko-naddunajskie (Inicjatywa Środkowoeuropejska ISE)[25].

              We współpracy między regionami upatruje się także szansę na uniknięcie zbytniej polaryzacji rozwoju narastającej wskutek globalizacji i konkurencji. Zróżnicowanie w rozwoju może być ciągle pogłębiane poprzez wyścig o uzyskanie trwałych szans na przyspieszony rozwój. Głównym zasobem strategicznym stają się system funkcjonowania regionu oraz jego struktury. Pozwala to uzyskać przewagę nad innymi regionami i przyciągnąć inwestorów. W ten sposób większe szanse mają ośrodki centralne, które od lat mają dostęp do technologii i posiadają lepiej rozwinięty kapitał ludzki. Niwelowanie takich dysproporcji jest zadaniem funduszy strukturalnych Unii Europejskiej przygotowujących regiony do konkurencji. Daje to możliwość nadrobienia swojego rodzaju zaległości przez mniej rozwinięte regiony. Konkurencyjność regionów powinna być jednak zastępowana przez współpracę. Jest to mechanizm mogący nie tylko obronić słabsze regiony przed wykluczeniem z rynku globalnego, ale spowodować, że regiony dzięki współpracy uzyskają efekt synergii i doprowadzi to do ekspansji w dziedzinach, które są specjalizacją regionalną. Pozwala to osiągnąć sukces w pewnych segmentach i niszach rynkowych[26]. Problem ten porusza także K. Secomski, podkreślając brak możliwości całkowitego zlikwidowania różnic między regionami gdyż jest to zjawisko naturalne, a podobnie zauważa szansę w specjalizacji zintegrowanych regionów[27].

              E. Haliżak przedstawił bardzo interesująco kolejność przechodzenia ku coraz wyższym
i bardziej złożonym formom współpracy regionalnej od „pojawienia się wspólnoty potrzeb
i interesów społeczeństw zamieszkujących dany region”, „ilościowego i jakościowego wzrostu interakcji między państwami i społeczeństwami regionu” (naturalna potrzeba regulowania wzajemnych oddziaływań), aż do najbardziej zaawansowanej fazy rozwoju regionalizmu czyli integracji państw regionu[28].

              Istotnym wsparciem a zarazem motorem rozwoju transgranicznej na poziomie regionalnym jest wsparcie przez organizacje i instytucje międzynarodowe, międzyrządowe i krajowe komisje oraz biura trudniące się problematyką współpracy. Z pośród takich instytucji najistotniejszą rolę odgrywają:

–           rada europy,

–           struktury Unii Europejskiej,

–           międzynarodowe organizacje pozarządowe[29].

              Regiony europejskie na forum międzynarodowym są coraz istotniejszą siłą. Dążą
do wywierania wpływu na podejmowane decyzje w ramach wspólnot, w ten sposób stają się liczącym partnerem. Już w 1976 r. Parlament Europejski zaproponował rozporządzenie o tworzeniu związku regionów przygranicznych, jednak projekt nie został zrealizowany.

              Sporządzona w Madrycie 21 maja 1980 r. Europejska Konwencja Ramowa o Współpracy Transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi jest podstawowym aktem prawnym Rady Europy odnoszącym się bezpośrednio i w całości do współpracy międzynarodowej
na szczeblu regionalnym i lokalnym.  Konwencja Madrycka określa ogólne zasady współpracy, podstawowe obowiązki państw w zakresie prowadzenia kooperacji, a także zawiera przykłady instrumentów i form współpracy. Są to modelowe propozycje formalizacji i instytucjonalizacji.
Na podstawie tych dokumentów można zidentyfikować następujące rodzaje współpracy:

...