ROZDZIAŁ III
Środki egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Środki stosowane w postępowaniu zwykłym
1. Uwagi ogólne
Środki egzekucyjne można podzielić na dwie grupy: środki przymuszające i środki zaspokajające. Środki przymuszające tylko pośrednio prowadzą do celu, a środki zaspokajające mogą bezpośrednio spowodować wykonanie obowiązków. Środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia; wykonanie zastępcze; odebranie rzeczy ruchomej; odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń; przymus bezpośredni.
Z wymienionego katalogu środków egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym wynika, że zawiera on jeden środek przymuszający, tj. grzywnę w celu przymuszenia, oraz cztery środki zaspokajające. 1
Środki o charakterze przymuszającym nie prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a mają jedynie skłonić zobowiązanego do jego wykonania przez dolegliwość samego środka egzekucyjnego.
Wybór środka egzekucyjnego w ramach egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym odbywa się z zachowaniem zasad postępowania, a w szczególności zasady celowości, zasady stosowania najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych, a także zasady stosowania środków przewidzianych w ustawie. Wyboru środka egzekucyjnego dokonuje organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim przywołanymi zasadami postępowania, ale biorąc pod uwagę także stanowisko wierzyciela oraz przepisy szczegółowo regulujące zastosowanie poszczególnych
środków egzekucyjnych.
1. E. Ochendowski, Postępowanie…, s. 265.
Organ egzekucyjny stosując środek egzekucyjny obowiązku o charakterze niepieniężnym powinien doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zaopatrzony w klauzule o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej oraz postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego2. Jego zastosowanie następuje więc w drodze postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny, które w swej treści powinno odpowiadać regulacji wynikającej z przepisów art. 124.1 i 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, a także zawierać elementy wynikające z przepisów ustawy egzekucyjnej, do których należą przede wszystkim wezwanie do wykonania obowiązku i pouczenie o konsekwencjach jego niewykonania.
2. Grzywna w celu przymuszenia
Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku polegającego na: znoszeniu lub zaniechaniu czegoś (np. znoszenie wstępu służby drogowej na przyległy do drogi publicznej grunt, bądź wykonawców prac geodezyjnych – na grunt i do obiektów budowlanych albo zaniechanie handlu w miejscu niedozwolonym); wykonaniu czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (np. stawienie się do poboru wojskowego lub na przykład art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 z późn. zm.) nakłada na osoby przebywające na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązki polegające na poddawaniu się badaniom mającym na celu pobraniu lub dostarczenie materiału do tych badań, poddawaniu się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, poddawaniu się obowiązkowemu leczeniu, obowiązkowej hospitalizacji, izolacji, kwarantannie i nadzorowi epidemiologicznemu oraz udzieleniu wyjaśnień istotnych dla zapobiegania chorobom zakaźnym. W przypadku nie wykonania tych obowiązków dobrowolnie właściwe organy egzekucyjne mogą doprowadzić do ich wykonania przy zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia.
Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
2. T. Jędrzejewski, M. Pasternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 201.
w administracji, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. 3 Grzywnę można wymierzyć zarówno osobom fizycznym, ale także można ją stosować wobec osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych, które nie posiadają osobowości prawnej. Można jednocześnie grzywnę celem przymuszeniem stosować wobec całych jednostek organizacyjnych (osób prawnych), jak też na ich przedstawicieli (osób zobowiązanych do czuwania nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku).
Nie ma przeszkód prawnych do nałożenia grzywny w celu przymuszenia na organy władzy publicznej, zwłaszcza na organy administracji, oraz na zakłady publiczne. 4
Grzywna może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z wyjątkiem grzywny nakładanej celem spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub w zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy – w takim przypadku grzywna jest jednorazowa. W razie nie wykonania obowiązku związanego z możliwością nałożenia jednorazowej grzywny, organ orzeka o wykonaniu zastępczym. Wysokość tej jednorazowej grzywny, w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. 5
Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. W postanowieniu znajduje się wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, iż niewykonanie obowiązku w terminie spowoduje nałożenie dalszych grzywien w tej samej lub wyższej kwocie. Wyrok z dnia 30 listopada 1998 r. (sygn. akt I S.A. 793/98), uznał, iż w postanowieniu o nałożeniu grzywny, nie może zostać pominięte określenie terminu co stanowi naruszenie prawa materialnego. Powyższa wada postanowienia, jako mająca wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność jego uchylenia w
3. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie…, s. 301.
4. P. Przybysz, Postępowanie…, s. 335.
5. L. Żukowski, R. Sawuła, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Warszawa 2002, s. 226.
postępowaniu zażaleniowym na podstawie art. 138. 1 pkt 2 w zw. Z art. 144 Kodeksu Postępowania Administracyjnego.
Grzywnę, nieziszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Obowiązek uiszczenie nałożonych grzywien nie przechodzi na spadkobierców lub następców prawnych zobowiązanego. Jest to więc obowiązek ściśle osobisty, który wygasa z chwilą śmierci zobowiązanego.
Ustawodawca wprowadził tylko górne granice wysokości nakładanych grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając swobodę organom egzekucyjnym w zakresie szczegółowego ustalenia ich wysokości. Swoboda ta jednak powinna mieścić się w granicach wyznaczonych przez normy regulujące zasady postępowania egzekucyjnego, egzekucyjnego zwłaszcza zasadę celowości i zasadę stosowania najłagodniejszych środków egzekucyjnych. Górne granice nakładanych grzywien są uzależnione od rodzaju podmiotów, na które będą nakładane. I tak w stosunku do osób fizycznych, fizycznych więc zobowiązanych lub ich przedstawicieli ustawowych, a także osób będących przedstawicielami ustawowymi bądź statutowymi zobowiązanego oraz osób zobowiązanych do czuwania nad wykonaniem obowiązku, grzywna w celu przymuszenia (jedna) nie może przekroczyć kwoty 5.000 zł. Natomiast suma łącznie nałożonych (wielokrotnie) grzywien nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. Znacznie wyższe grzywny mogą być nakładane na osoby prawne i jednostki organizacyjne, które nie posiadają osobowości prawnej. W stosunku do tych jednostek grzywna w celu przymuszenia nie może przekroczyć kwoty 25.000 zł., zaś nakładana wielokrotnie nie może przekroczyć łącznie kwoty 100.000 zł. 6
3. Wykonanie zastępcze
Istota wykonania zastępczego polega na tym, że poleca się wykonanie niedopełnionego przez egzekuta obowiązku osobie trzeciej na koszt i niebezpieczeństwa zobowiązanego z ewentualnym użyciem sił pociągowych, narzędzi i materiałów należących do egzekuta. 7
Skutkiem wykonania zastępczego jest wygaśnięcie obowiązku wykonania określonej czynności i powstanie obowiązku o charakterze pieniężnym, tzn. uiszczenia przez
6. E. Ochendowski, Postępowanie…, s. 205.
7. Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 49.
zobowiązanego kosztów wykonania zastępczego. Przypuszczenie, że zobowiązany nie będzie w stanie ponieść kosztów wykonania zastępczego, nie uzasadnia odstąpienia od zastosowania tego środka egzekucyjnego. 8
Nie stosuje się wykonania zastępczego do obowiązków polegających wprawdzie na wykonaniu czynności, jednak mających charakter osobisty, ściśle związany z osobą zobowiązanego. Wykonanie zastępcze można więc zastosować na przykład w następujących sytuacjach. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) w razie samowolnego naruszenie pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Bardziej szczegółowym przykładem wykonania zastępczego jest niżej opisany przypadek. „Pięć lat temu burmistrz nakazał spółdzielni mieszkaniowej „w terminie natychmiastowym” udrożnić i uszczelnić przewody kominowe, gazowe i wentylacyjne w budynku mieszkalnym zamieszkałym przez 68 rodzin, ponieważ nie czyszczone i pozapychane zagrażają zdrowiu i życiu mieszkańców oraz ich bezpieczeństwu. Mimo że decyzja stała się ostateczna, spółdzielnia nie przeprowadziła remontu. Wobec tego po pół roku kierownik urzędu rejonowego wydał tytuł wykonawczy, wzywając ją do natychmiastowego przeprowadzenia robót. W licznych pismach spółdzielnia tłumaczyła się, że ma trudności ze znalezieniem wykonawcy. Po dalszych dwóch latach korespondencji, kar i grzywien urząd rejonowy postanowił, że obowiązek objęty nakazem zostanie wykonany zastępczo na koszt spółdzielni, która musi wpłacić na ten cel 60 mln starych zł. zaliczki. Wojewoda utrzymał to postanowienie w mocy. Spółdzielnia zaskarżyła je do NSA. NSA nie uwzględnił skargi. W powstałej sytuacji wykonanie zastępcze było jedynym możliwym środkiem egzekucyjnym. Przepisy jednak przewidują, że jeśli w toku postępowania o wykonanie zastępcze dłużnik wykona obowiązek, może zwrócić się z wnioskiem o umorzenie postępowania. Nic więc nie stoi na przeszkodzie, aby spółdzielnia złożyła w urzędzie rejonowym taki
wniosek (wyrok z dnia 29 maja 1996 r. Sygn. IV S.A. 162/95). 9
8. P. Przybysz, Postępowanie…, s. 340.
9. Rzeczpospolita, Czyszczenie przewodów, 1996.07.31, Dział Prawa.
Zastosowanie wykonania zastępczego następuje w wyniku doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego oraz postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego powinno zawierać wskazanie podmiotu, któremu zlecono wykonanie zastępcze obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Brak wskazania wykonawcy nie powoduje bezskuteczność podjętej czynności, bowiem organ może wyznaczyć wykonawcę w terminie miesiąca po wydaniu przedmiotowego postanowienia. W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia określonej kwoty pieniężnej tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Wzywając do uiszczenia zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego organ egzekucyjny powinien określić kwotę pieniężną oraz termin, w jakim zobowiązany powinien dokonać wpłaty. Wezwanie to stanowi podstawę egzekucji, ponieważ jest aktem indywidualnym właściwego organu nakładającym na zobowiązanego obowiązek o charakterze pieniężnym. 10
W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może również nakazać zobowiązanemu dostarczenie posiadanej dokumentacji, a także posiadanych materiałów i środków przewozowych, niezbędnych do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności, z zagrożeniem zastosowania odpowiednich środków egzekucyjnych w razie uchylenia się zobowiązanego od dostarczenia tych dokumentów, materiałów i środków przewozowych. 11
W związku z wykonaniem zastępczym kształtuje się następujący układ stosunków prawnych: między organem egzekucyjnym a zobowiązanym jest to stosunek administracyjnoprawny; między organem egzekucyjnym a wykonawcą – stosunek cywilnoprawny; między zobowiązanym a wykonawcą – też stosunek cywilnoprawny.
Wybór wykonawcy powierza się organowi egzekucyjnemu, który powinien dołożyć staranności, aby wybór był trafny.
Wykonanie zastępcze następuje na niebezpieczeństwo zobowiązanego. Oznacza to, że ponosi on nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W toku realizacji wykonania zastępczego przerzuca się odpowiedzialność na zobowiązanego, gdyby osoby trzecie poniosły z tego tytułu szkodę. Nie zwalnia to
10. T. Jędrzejewski, M. Pasternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 209.
11. K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie…, s. 271.
jednak organu egzekucyjnego do staranności i zapobiegania szkodom. 12
Zobowiązanemu zapewnia się też określone roszczenia wobec wykonawcy, które posiadają charakter cywilnoprawny. Należy tu odpowiedzialność wykonawcy wobec zobowiązanego za rzetelne wykonanie robót. Następnie, gdy wykonawca używa materiałów zobowiązanego, odpowiada za celowe ich użycie. Gdy zobowiązany dostarcza środków przewozowych, wykonawca odpowiada za prawidłowe ich wykorzystanie. Dla realizacji tych uprawnień ustawodawca daje zobowiązanemu prawo wglądu w czynności wykonawcy. Roszczeń z tytułów wymienionych w art. 131 (wykonawca odpowiada wobec zobowiązanego za rzetelne wykonanie robót, celowe zużycie materiałów dostarczonych przez zobowiązanego oraz prawidłowe korzystanie z jego środków przewozowych), zobowiązany może dochodzić wobec wykonawcy, a nie organu egzekucyjnego. Może to nastąpić na drodze cywilnoprawnej. 13
Po zakończeniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny powinien zawiadomić zobowiązanego, że zostały zakończone czynności egzekucyjne oraz że obowiązek objęty tytułem wykonawczym został przymusowo wykonany. W tym momencie powstaje po stronie organu obowiązek ustalenia kosztów wykonania zastępczego z uwzględnieniem wpłaty lub przymusowego ściągnięcia zaliczek na poczet zastosowanego środka egzekucyjnego. Wykaz kosztów wykonania zastępczego organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu. Określa też termin, w jakim zobowiązany powinien dokonać wpłaty. W przypadku nieziszczenia ustalonej kwoty w wyznaczonym przez organ terminie spowoduje, że zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. 14
W ustawie przyjęto, że jeżeli nie będzie to stało na przeszkodzie realizacji obowiązku, zobowiązany może w każdym czasie przystąpić do jego wykonania. Możliwość ta opatrzona jest zastrzeżeniem, ze wykona obowiązek w terminie wskazanym przez organ egzekucyjny. Organ ten może uzależnić zgodę od zabezpieczenia realizacji obowiązku w formie, którą uzna za wskazaną. 15
12. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie…, s. 489.
13. Ibidem, s. 492.
14. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 213.
15. E. Bojanowski, Wykonanie…, s. 105.
4. Odebranie rzeczy ruchomej.
Jeżeli zobowiązany uchyla się od obowiązku wydania oznaczonej rzeczy ruchomej, rzecz ta może być mu przez organ egzekucyjny odebrana w celu wydania jej wierzycielowi. Dotyczy to również obowiązku wydania rzeczy na określony okres czasu. Odebranie rzeczy ruchomej jest stosowane wówczas, gdy zobowiązany ma wydać wierzycielowi rzecz ruchomą oznaczoną co do tożsamości, zindywidualizowaną, możliwą do odróżnienia od innych rzeczy tego samego rodzaju. Przepisy szczególne mogą dopuszczać możliwość nakazania zobowiązanemu wydania rzeczy oznaczonej jedynie co do gatunku; istota obowiązku będzie wówczas polegać na tym, że zobowiązany świadczy rzecz określonego rodzaju należącą do jego majątku. Zwierzęta nie są rzeczami art. 1 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. Nr 111, poz. 724 z późn. zm.), jednakże art. 136.3 należy stosować również w przypadku egzekwowania obowiązku dotyczącego zwierząt.
Odebranie rzeczy ruchomej nie zmienia stanu własności tej rzeczy. Jeżeli zatem rzecz została tymczasowo odebrana zobowiązanemu będącemu jej właścicielem, to po upływie wyznaczonego terminie zostanie ona zwrócona zobowiązanemu. 16
Odebranie rzeczy ruchomej znajduje zastosowanie również w przypadku, w którym obowiązek polega na wydaniu dokumentów urzędowych lub prywatnych niezbędnych do przeprowadzenia postępowania przez właściwe organy administracji publicznej lub podlegających zwrotowi właściwym organom administracji. Na przykład art. 11 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach ( Dz. U. Nr 2, poz. 5 z późn. zm.) stanowi w ust. 1, że osoba, wobec której wydano decyzję o unieważnieniu paszportu, jest zobowiązana zwrócić paszport organowi paszportowemu z kolei ust. 2 tego artykułu przewiduje, że w razie niewykonania tego obowiązku mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 17
Zobowiązany niebędący właścicielem rzeczy i niewładający nią, nie może wykonać obowiązku wydania jej wierzycielowi. Jeżeli jednak zobowiązany włada rzeczą stanowiącą przedmiot własności osoby trzeciej i rzecz ta podlega odebraniu niezależnie od tego, czyją stanowi własność, to nie stanowi to przeszkody do odebrania jej zobowiązanemu. 18
16. P. Przybysz, Postępowanie…, s. 347.
17. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 213.
W artykule Roberta Szaranieca z Gazety Prawnej, autor pisze: „…komornik może zająć ruchomości należące do współmałżonków, nawet jeżeli egzekucja jest prowadzona jedynie przeciwko jednemu z małżonków, o ile ruchomości te znajdują się we władaniu dłużnika. Współmałżonek, wobec którego egzekucja nie jest prowadzona, może złożyć skargę na podstawie o art. 41 par. 2 lub 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (powstanie wierzytelności przed powstaniem wspólności ustawowej; wierzytelność dotyczy wyłącznie odrębnego majątku jednego z małżonków; sąd ograniczył lub wyłączył możliwość zaspokojenia się z majątku wspólnego, gdyż ze względu na charakter wierzytelności albo stopień przyczynienia się małżonka będącego dłużnikiem do powstania majątku wspólnego – zaspokojenie z majątku wspólnego byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego). 19
Odebranie rzeczy ruchomej ma zastosowanie również w przypadku, w którym odebranie rzeczy ruchomej następuje w celu zniszczenia. Przy czym nakaz zniszczenia ruchomości może nastąpić ze względów sanitarnych lub innych względów społecznych. Na przykład art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 z późn. zm.) upoważnia powiatowego (portowego) inspektora sanitarnego, do nakazania w drodze decyzji administracyjnej, zniszczenia skażonej żywności, w celu zapobieżenia szerzeniu się choroby zakaźnej.
Szczególnym przypadkiem zastosowania przepisów regulujących odebranie ruchomości jest sytuacja, w której organ egzekucyjny będzie przymusowo wykonywał obowiązek polegający tylko na ujawnieniu posiadania oznaczonej rzeczy ruchomej. 20
Odebranie rzeczy ruchomej dokonuje egzekutor, który doręcza zobowiązanemu postanowienie organu egzekucyjnego wzywające go do wydania rzeczy określonej w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania tej rzeczy. Odebraną rzecz wydaje się wierzycielowi lub osobie przezeń upoważnionej, a gdy nie jest to możliwe, rzecz tę oddaje się na skład na koszt i niebezpieczeństwo wierzyciela. 21
18. P. Przybysz, Postępowanie…, s. 348.
19. R. Szaraniec, Pytania czytelników, Gazeta Prawna.
20. E. Ochendowski, Postępowanie…, s. 270.
...
beata7922