KPA – ROZDZIAŁ II - ZASADY PODSTAWOWE POSTĘPOWANIA ADM. ORAZ POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO
ZASADY PODSTAWOWE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO ORAZ POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO
1. Kształtowanie się zasad ogólnych postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego
§ po raz pierwszy legislacyjnie wyodrębniono w pracach nad projektem k.p.a.
§ znalazły się w tekście pierwotnym kodeksu wraz z przepisami o zakresie jego mocy obowiązującej, a przy nowelizacji w 1980 r. zamieszczono je w osobnym rozdziale zawierającym art. 6-16.
§ rozważano już wcześniej potrzebę wprowadzenia nowego uregulowania postępowania administracyjnego, podejmując próbę, w nawiązaniu do postępowania sądowego, ustalenia listy zasad naczelnych oraz — służących ich urzeczywistnieniu— zasad pochodnych postępowania administracyjnego.
§ wprowadzone do k.p.a. były początkowo traktowane jako te, które odnoszą się do podstaw i metod postępowania, a więc zagadnień mających znaczenie doniosłe dla całej działalności organów administracji. Są to zasady ogólne w tym sensie, że chodzi tutaj z reguły o przepisy wyjęte niejako przed nawias, a więc wspólne dla całości postępowania administracyjnego.
§ przełom w pojmowaniu roli i znaczenia zasad ogólnych k.p.a. dokonał się za sprawą orzecznictwa NSA, w którym potraktowano te zasady jako niosące w sobie treści wprawdzie o charakterze ogólnym, ale o pełnej mocy normatywnej.
ü Przytoczyć trzeba tezę wyroku NSA z 4 czerwca 1982 r. (ł SA 258/82; ONSA 1982, z. l, póz. 50): „Zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organu administracji wiążące na równi z innymi przepisami procedury, przy czym art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ do «załatwienia sprawy» zgodnie z tą zasadą". Na szczególną rolę przepisu art. 7 w wykładni tych przepisów prawnych, które stanowiły o rozstrzyganiu sprawy na zasadzie uznania administracyjnego, również wskazywano w orzecznictwie sądowym, stwierdzając, że przepis ten zmienia treść uznania, które musi być wykorzystane w celu zaspokojenia interesu jednostki, gdy nie koliduje tu z wartościami interesu społecznego.
§ W akcie prawnym z 1928 r. regulującym egzekucję administracyjną znajdowały się takie przepisy, które uznawano za stanowiące zasady podstawowe tego postępowania. Nie były one wyodrębnione w systematyce aktu prawnego, a tylko z treści unormowań prawnych wywodzono wniosek o ich znaczeniu podstawowym dla całego postępowania egzekucyjnego — przede wszystkim co do stosowania przymusu administracyjnego.
§ Stan prawny zmienił się zasadniczo po kolejnej kodyfikacji przepisów o egzekucji administracyjnej dokonanej w 1966 r. — w jej wyniku postępowanie egzekucyjne zostało powiązane odesłaniami / przepisami k.p.a. Istotne jest zwłaszcza to odesłanie, które stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w braku odrębnych regulacji ustawy z 1966 r. Z mocy tego odesłania znaczna część zasad ogólnych k.p.a. ma zastosowanie wprost lub z koniecznymi modyfikacjami w postępowaniu egzekucyjnym.
§ Inaczej przebiegało wprowadzenie zasad ogólnych do postępowania podatkowego. Ordynacja podatkowa z 1934 r. zawierała skąpą regulację prawną postępowania w sprawach podatkowych. Dekret z 1946 r. o postępowaniu podatkowym stanowił swoistą kompilację przepisów wspomnianej Ordynacji oraz wybranych przepisów postępowania administracyjnego z 1928 r. bez wyróżnienia podstawowych zasad postępowania. Dopiero w wyniku nowelizacji z 1980 r. rozciągnięto moc obowiązującą przepisów k.p.a. na postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych i tym samym zaczęły w tych sprawach obowiązywać również zasady ogólne.
§ Ordynacja podatkowa z 1997 r. w zakresie regulacji postępowania administracyjnego w sprawach podatkowych (dział IV) była wzorowana na przepisach k.p.a. i z tego względu wyodrębniono w systematyce ustawy zasady ogólne. Treść zasad ogólnych postępowania podatkowego jest czasem tożsama, a c/asem /bieżna z zasadami ogólnymi k.p.a., co zapewnia kontynuację założeń ogólnych regulacji prawnych. Zasady ogólne postępowania podatkowego mają taki sam charakter normatywny jak zasady ogólne k.p.a.
§ Wprowadzenie w 1980 r. z powrotem do systemu kontroli działania administracji sądownictwa administracyjnego, jako sprawującego kontrolę zgodności 7. prawem decyzji administracyjnych — co było nawiązaniem do działania w latach 1922-1939 Najwyższego Trybunału Administracyjnego, wprowadziło nowy rodzaj postępowania, jakim jest postępowanie sądowo-administracyjne. Regulacja prawna tego postępowania wprowadzona ustawą z 1980 r. była bardzo szczególna pod względem konstrukcji legislacyjnej i treści unormowania, ponieważ odsyłała do przepisów k.p.a. oraz ustaw odrębnych. Do k.p.a. wprowadzono dział VI z przepisami normującymi zaskarżanie decyzji administracyjnych do NSA, a zasadniczą część regulacji postępowania przed Sądem stanowiły stosowane odpowiednio przepisy k.p.c., do których odsyłano jednym z przepisów k.p.a. Przy takiej regulacji prawnej nie istniały odrębne zasady postępowania sądowo-administracyjnego, bo miały zastosowanie zasady postępowania cywilnego, z modyfikacjami niezbędnymi z racji stosowania ich z zachowaniem „odpowiedniości".
§ Ustawa o NSA / 1995 r. wprowadziła nowe rozwiązanie prawne, bo w niej wprost już uregulowano część zagadnień postępowania. Ponadto wymieniono wprost te przepisy prawne k.p.a., które mają zastosowanie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Znalazły się wśród nich niektóre ze stanowiących zasady ogólne kodeksu, a poza tym nadal pozostało odesłanie do przepisów k.p.c. stosowanych odpowiednio.
§ Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera bardzo niewiele odesłań do innych aktów prawnych, w tym do k.p.c., realizując założenie kompletnej regulacji prawnej postępowania w sprawach sądowo-administracyjnych. W systematyce Prawa wyodrębniono przepisy ogólne, w których ustanowiono niektóre zasady podstawowe, a ze względu na znaczące podobieństwa treści przepisów Prawa do przepisów k.p.c. przejętych z niewielkimi zmianami można odnieść do postępowania sądowo-administracyjnego szereg zasad postępowania cywilnego wyróżnianych w doktrynie. Do tego postępowania będą miały również zastosowanie zasady naczelne wymiaru sprawiedliwości wspólne dla całej władzy sądowniczej.
2. Zasady postępowania administracyjnego naczelne oraz ogólne
Wywodzone są z:
¨ z przepisów Konstytucji RP
¨ z ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
¨ łączą się z nimi zasady ogólne k.p.a. i Ordynacji podatkowej,
Istnieje więc pewna hierarchia zasad, którym jest podporządkowana zarówno regulacja prawna postępowania administracyjnego, jak również działania organów administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozpatrywanych i załatwianych w postępowaniu administracyjnym.
ZASADY:
o Zasadą o charakterze naczelnym, wywodzoną z przepisów Konstytucji, jest zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2),
o traktowana jako źródło dwóch zasad: prawa do procesu, w którym jednostka może bronić swojego interesu prawnego w toku prawnie uregulowanej procedury
o oraz prawa do sądu zapewniającego zarówno niezależną i niezawisłą kontrolę działania, jak i bezczynności administracji publicznej.
o Zasada praworządności, wynikająca z art. 7 Konstytucji, stanowi o jednolitości podstaw prawnych działania całej administracji publicznej, jak również o ustaleniu rozumienia pojęcia prawa i jego źródeł.
o Do zakresu i granic stosowania prawa należy odnieść zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), służącą ograniczeniu do niezbędnych granic uciążliwości ingerencji administracyjnej w sferę praw jednostki.
o Zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. l Konstytucji) nakłada obowiązek jednakowego traktowania wszystkich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji bez tworzenia nieuzasadnionych przywilejów czy też ich dyskryminacji.
o Następnie trzeba wskazać na cztery zasady konstytucyjne o bardziej szczegółowym charakterze: na prawo do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu (art. 45 ust. l), co odnosi się również do postępowania przed organami administracyjnymi, a nie tylko do sądu administracyjnego;
o prawo do ochrony dóbr osobistych (art. 51), które musi być przestrzegane w działaniu administracji;
o prawo wnoszenia petycji, skarg i wniosków do organów władzy publicznej (art. 63);
o zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78) wywodzoną z prawa zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji.
o Z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wywodzi się prawa jednostki, które mają odpowiednie zastosowanie do postępowania przed organami administracji publicznej, w pewnym zakresie pokrywające się z treścią niektórych wcześniej wymienionych zasad konstytucyjnych. Wymienia się pięć praw do:
a) procesu przed organem administracyjnym, a następnie sporu w procesie przed sądem;
b) załatwienia sprawy w szybkim terminie (rozsądnym);
c) uzyskania szybkiej i wyczerpującej informacji prawnej;
d) realnych możliwości obrony swoich praw i interesów;
e) czynnego udziału w postępowaniu osobistym lub przez pełnomocnika.
Parlament Europejski we września 2001 r. uchwalił Europejski Kodeks Dobrej Administracji w 27 artykułach wprowadzający wiele ogólnych zasad obowiązujących urzędników w toku czynności administracyjnych i w kontaktach z uczestnikami postępowania. Część z nich nawiązuję do zasad państwa prawa, np. do zasady praworządności, równości wobec prawa, proporcjonalności, obiektywizmu, a część dotyczy poprawności czynności proceduralnych, co ma szczególne znaczenie w państwach niemających skodyfikowanego ustawowo postępowania administracyjnego.
3. Zasady ogólne KPA
W charakterystyce zasad ogólnych ustanowionych w artykułach 6-16 k.p.a. można przyjąć klasyfikację wyróżniającą dwie grupy ze względu na znaczenie w stosowaniu prawa przez organy administracji publicznej. Podstawowe kryterium stanowi pojęcie praworządnej decyzji stosowania prawa" odniesionej nie tylko do sądów, lecz również do innych organów władzy publicznej. W pierwszej grupie znajdą się zasady ogólne wyrażające ideę praworządnej decyzji stosowania prawa przez organy administracji publicznej, podzielone na pierwotne oraz pochodne, a w drugiej — jako pozostałe — zasady kultury administrowania obejmujące elementy etyki administrowania oraz zasady techniczne postępowania. Klasyfikacja pełna zasad ogólnych postępowania administracyjnego będzie następująca:
A. Zasady idei stosowania prawa:
a) pierwotne:
1) praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o praworządne działanie stron i uczestników postępowania (art. 6 i 7 ab initio);
2) prawdy obiektywnej (art. 7 in media);
3) uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki (art. 7 in fine);
4) czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10);
b) pochodne:
5) pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 ab initio);
6) dwuinstancyjności postępowania (art. 15);
7) trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § l);
8) sądowej kontroli decyzji . administracyjnych (art. 16 § 2);
B. Zasady kultury administrowania oraz techniczno-procesowe:
a) kultury administrowania:
9) wpływu wychowawczego na obywateli (art. 8 in fine);
10) przekonywania (art. 11);
11) udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom (art. 9 zdanie pierwsze) oraz niezbędnej informacji prawnej stronom i uczestnikom postępowania (art. 9 zdanie drugie);
12) ugodowego załatwiania spraw o spornych interesach stron (art. 13);
b) techniczno-procesowe:
13) szybkości i prostoty postępowania (art. 12);
14) pisemności (art. 14).
Charakterystyka treści zasad ogólnych
1) Zasada praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o praworządne działanie stron i uczestników postępowania (art. 6 i 7 ab initio) — art. 7 Konstytucji RP stanowiący o działaniu „na podstawie i w granicach prawa" odnosi się w pełnym zakresie do organów administracji publicznej, które w stosunkach zewnętrznych, a więc z podmiotami niezależnymi od nich z racji odrębności struktury, zadań i funkcji, muszą mieć dla swoich działań podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji, a akty normatywne o charakterze wewnętrznym nie mogą być podstawą do wydawania decyzji kierowanych do osób fizycznych, osób prawnych i innych niezależnych od administracji podmiotów (art. 93 ust. l i 2 Konstytucji). Przepis art. 6 musi być rozumiany w pełnej zgodności z przytoczonymi przepisami konstytucyjnymi. Działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek stosowania w sprawach indywidualnych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, prawidłowego ustalania obowiązującego stanu prawnego spraw, poprawnej wykładni przepisów przy rozstrzyganiu o obowiązkach lub uprawnieniach. Obowiązek zapewnienia zgodności z prawem nie odnosi się wyłącznie do organu administracji publicznej, lecz również rozciąga się na sytuację istniejącą w toku postępowania administracyjnego z racji uczestniczenia w nim stron oraz takich podmiotów, jak działające na prawach strony, świadków, biegłych, innych uczestników czynności procesowych.
Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dbania o to, ażeby tylko legalnymi środkami dochodzić do wyjaśnienia sprawy, z zachowaniem przewidzianych prawem procesowych uprawnień i obowiązków wszystkich uczestników postępowania. W trudniejszych przypadkach organ administrujący może na podstawie art. 183 § 2 k.p.a. zwrócić się do prokuratora o udział w postępowaniu w celu zapewnienia pełnego wykonania tego obowiązku. Przepisy postępowania zawierają wiele postanowień służących zapobieganiu przypadkom naruszenia prawa (np. wyłączenie pracownika lub biegłego) oraz usuwaniu skutków niezgodności z prawem, zaistniałych w toku postępowania lub tkwiących w aktach załatwiających sprawy administracyjne (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia).
2) Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 in media} — jest to zasada wspólna wszystkim procedurom, stanowiąca o odcięciu się od poglądu o dopuszczalności orzekania na podstawie prawdy formalnej (sądowej), uzyskanej reglamentowanymi co do ich mocy środkami dowodowymi. Zasadzie tej przyznaje się rolę naczelną w ukształtowaniu czynności postępowania, zakresu środków dowodowych i określeniu obowiązków dowodowych związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wpływa ona na zakres stosowania w postępowaniu administracyjnym rozwiązań prawnych poddanych założeniu oficjalności (obowiązki procesowe organu) oraz dyspozycyjności (rozporządzanie uprawnieniami przez strony), z wyraźnym akcentem na oficjalność i z ograniczeniem dyspozycyjności.
Organ administracji publicznej ma wiele, wykonywanych z urzędu, obowiązków służących wyjaśnieniu sprawy, a strony są uprawnione do podejmowania takich czynności, lecz nie mają obowiązku dostarczania dowodów — ciężar dowodu co do istotnych okoliczności sprawy w zasadzie spoczywa na organie prowadzącym postępowanie; wyjątki muszą mieć podstawę ustawową. W konsekwencji to organ wyznacza zakres postępowania dowodowego, ocenia legalność dowodów, przeprowadza dowody z urzędu, poucza strony o ich uprawnieniach w toku postępowania dowodowego. Przepisy postępowania nie stanowią o żadnych ograniczeniach dowodowych poza jednym, wynikającym z zasady praworządności — sprzeczności dowodu z prawem, nie przyznają żadnemu z dowodów wyjątkowej mocy prawnej ani też nie wyłączają możliwości przeprowadzania dowodów przeciwnych. Prawda obiektywna, do której wykrycia zmierza się w postępowaniu, ma służyć prawidłowemu załatwieniu sprawy, a wobec tego musi odnosić się tylko do wszystkich faktów i okoliczności o znaczeniu prawnym, a nie może prowadzić ani do wnikania w te kwestie, które nie są związane z samą sprawą, ani też w dotykające dóbr osobistych jednostki objęte ochroną.
3) Zasada uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki (art. 7 in fine) — jest zbudowana z dwóch zwrotów odsyłających:
§ klauzula odsyłająca o charakterze generalnym, wprowadzająca jako wartość uwzględnianą w stosowaniu prawa interes społeczny;
§ oraz odesłanie szacunkowe wymagające oceny słuszności interesu obywatela.
Klauzula odsyłająca generalna nie zawiera ocen, „zakłada, iż odesłanie ma za swój przedmiot wartości, czyli obiekty odpowiednio cenne w świadomości społecznej"...
prawozaoczne