KPA – ROZDZIAŁ VIII: STRONA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
STRONA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
pojęcie strony postępowania administracyjnego ogólnego
Art. 28. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
§ artykuł ten zawiera postanowienia dwóch odrębnych norm prawnych, które znajdują zastosowanie niezależnie od siebie, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza zastosowanie drugiej;
§ zastosowanie każdej z nich prowadzi do tego samego celu, którym jest rozpoznanie i załatwienie sprawy indywidualnej w drodze decyzji.
§ stosowanie dwóch norm prawnych zamieszczonych w art. 28 (niestety, bez podzielenia go chociażby na dwa paragrafy) następuje w sytuacjach, w których powinny wystąpić odmienne przesłanki.
Organ administracyjny nie może prowadzić postępowania bez strony, bez indywidualnie określonego podmiotu. Jeżeli bowiem nie będzie strony, to czynności organu trzeba zakwalifikować jako mające znamiona postępowania nieistniejącego.
stroną będzie podmiot:
1. którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie
2. który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek
Ad 1.
§ istnieje podstawa prawna do wezwania do udziału w postępowaniu podmiotu będącego w nim stroną
§ przesłanki zastosowania pierwszej z dwóch norm z art. 28 k.p.a.
a) prawo materialne ustanawia określony organ administracji publicznej jako właściwy w sprawie, co organ ten musi stwierdzić zgodnie z art. 19
b) sprawa, w której organ ten jest właściwy, może być załatwiona tylko przez wydanie decyzji (z dopuszczeniem ugody)
c) istnieją podmioty, mające — w ocenie organu administracji publicznej — interes prawny lub obowiązek, którego będzie dotyczyć postępowanie w sprawie indywidualnej.
Ad 2.
§ w dacie żądania wniesionego do organu administracji publicznej następuje wszczęcie postępowania.
§ przesłanki zastosowania drugiej normy z art. 28 k.p.a.:
a) istnieje podmiot uznający się za legitymowany do występowania w postępowaniu przed organem administracji publicznej
b) jest to podmiot mający — zgodnie z własną oceną stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy — interes prawny lub obowiązek, o którym można rozstrzygnąć decyzją;
c) podmiot ten dokonuje czynności procesowej przez wniesienie żądania wszczęcia postępowania w jego indywidualnej sprawie.
Wymienione przesłanki stosowania dwóch norm prawnych zawartych w art. 28 trzeba rozpatrywać w łączności z pojęciem przedmiotu postępowania administracyjnego. Jeżeli więc prawo materialne umocowuje organ administracji publicznej przepisem prawa powszechnie obowiązującym do załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej (lub równoważnej jej co do skutku innej prawnej formy działania administracji), wtedy w prawie procesowym właśnie to legitymuje określone podmioty do żądania wszczęcia postępowania lub do udziału w postępowaniu w charakterze stron, bo chodzi o ich interes prawny lub obowiązek prawny. W wyniku postępowania, a więc po rozpoznaniu sprawy i jej załatwieniu, interes prawny materializuje się w prawie nabytym z decyzji, obowiązek zaś — w prawnym określeniu rodzaju i zakresu obowiązku. Brak interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu stanowi dla organu podstawę do wydania w sprawie decyzji odmownej.
ý w k.p.a. nie ma przepisu pozwalającego na pozostawienie sprawy bez załatwienia z braku podstaw faktycznych lub prawnych à każde postępowanie, które zostało wszczęte, musi być zakończone decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty lub kończącą tę sprawę w danej instancji (art. 104 § 2).
ý w k.p.a. nie ma również przepisu, który dawałby podstawę do odrzucenia żądania jako nienadającego się do merytorycznego rozpoznania, a jedynie na podstawie art. 65 i 66 organ administracyjny — w ramach przestrzegania swej właściwości z urzędu — albo przekazuje żądanie wykraczające poza jego właściwość do innego organu administracyjnego albo zwraca je stronie z pouczeniem o właściwości innego organu lub sądu powszechnego (z ograniczeniem, wynikającym z nowego brzmienia art. 66 § 4).
ý w k.p.a. nie ma również przepisu, który dawałby podstawę do podejmowania przez organ administracyjny osobnego aktu służącego orzekaniu, czy dany podmiot jest stroną w sprawie, bo dopiero w decyzji załatwiającej sprawę może być stwierdzenie tego, że żądanie pochodziło od strony
pojęcie interesu prawnego
Może być rozumiany jako „obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej"; w odniesieniu do postępowania administracyjnego „interes musi być osobisty, własny, indywidualny [...]. Interes musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny |...|. Zaspokojenie interesu może nastąpić przez wydanie decyzji. Pojęcie interesu prawnego, zdaniem E. Iserzona, „obejmuje tak uprawnienia, jak i obowiązki oparte na prawie" i wobec tego słowo „obowiązek" jest zbędne w przepisie określającym pojęcie strony".
Strona jest instytucją procesową, ponieważ prawne uregulowanie jej pozycji w postępowaniu wynika z wielu różnych przepisów zaliczanych do różnych gałęzi prawa, np. co do zdolności prawnej.
pojęcie strony postępowania podatkowego
Art. 133. § 1. Stroną w postępowaniu podatkowym jest podatnik, płatnik, inkasent lub ich następca prawny, a także osoby trzecie, o których mowa w art. 110-117a, które z uwagi na swój interes prawny żądają czynności organu podatkowego, do której czynność organu podatkowego się odnosi lub której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy. § 2. Stroną w postępowaniu podatkowym może być również osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej inna niż wymieniona w § 1, jeżeli zgodnie z przepisami prawa podatkowego przed powstaniem obowiązku podatkowego ciążą na niej szczególne obowiązki lub zamierza skorzystać z uprawnień wynikających z tego prawa. § 3. W przypadku, o którym mowa w art. 92 § 3, jedną stroną postępowania są małżonkowie i każdy z nich jest uprawniony do działania w imieniu obojga.
§ nowela do Ordynacji z 12 września 2002 r. w miejsce dwóch kłopotliwych w stosowaniu art. 133 i 134 wprowadziła jeden art. 133 § 1-3 o.p., który normuje pojęcie strony postępowania podatkowego z odwołaniem się do ustawowo zdefiniowanych podmiotów postępowania:
§ podatnika (art. 7 § l i 2)
Art. 7. § 1. Podatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu. § 2. Ustawy podatkowe mogą ustanawiać podatnikami inne podmioty niż wymienione w § 1.
§ płatnika (art. 8)
Art. 8. Płatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawie przepisów prawa podatkowego do obliczenia i pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu.
§ inkasenta (art. 9)
Art. 9. Inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu.
§ osób trzecich (art. 110-117a dotyczące odpowiedzialności solidarnej za zaległości podatkowe podatnika)
i z odniesieniem się do interesu prawnego jako podstawy udziału w postępowaniu.
§ Przepis art. 133 § 2 rozszerza krąg stron o podmioty uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z prawa podatkowego (w rozumieniu art. 3 pkt 2), przed powstaniem obowiązku podatkowego (zdefiniowanego w art. 4).
§ Przepis art. 133 § 3 wprowadza swoistą dla postępowania podatkowego konstrukcję prawną pozwalającą na potraktowanie jako jednej strony postępowania małżonków wspólnie opodatkowanych, solidarnie odpowiadających za zobowiązanie podatkowe, będących solidarnymi wierzycielami co do nadpłaty podatku (art. 92 § 3).
ý Powiązanie interesu i obowiązku określonej osoby z prawem materialnym jest najściślejsze z możliwych. Wyraża się to również tym, że na mocy art. 165a § l o.p. organ podatkowy odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie wniósł podmiot niebędący stroną.
ý Zaznaczyć trzeba jeszcze, że we właściwości organów podatkowych znajdują się nie tylko sprawy podatkowe, lecz również inne sprawy indywidualne, które będą rozpatrywane na podstawie przepisów odrębnych, np. w pewnym zakresie sprawy karne skarbowe, w których na innych zasadach trzeba ustalać krąg stron postępowania. Wykracza to już poza zakres zagadnień postępowania administracyjnego z uwagi na treść art. 3 § l pkt l k.p.a. oraz szczególny charakter regulacji prawnej tych spraw,
zdolność administracyjnoprawna i zdolność procesowa stron postępowania
zdolność administracyjnoprawna
Art. 29. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.
Art. 30. § 1. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. § 2. Osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. § 3. Strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. § 4. W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. § 5. W sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej.
§ zdolność administracyjnoprawna jest to prawna możliwość występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym.
Stroną może być:
§ osoba fizyczna
§ osoba prawna
§ jednostka organizacyjna państwowa, samorządowa lub społeczna, i to niezależnie od tego, czy ma osobowość prawną, czy też jej samoistny charakter jest zaznaczony tylko wyodrębnieniem organizacyjnym.
§ organ administracji rządowej
§ gmina, powiat lub województwo, ale konieczne będzie oddzielenie od siebie sytuacji, w których sprawują one orzecznictwo administracyjne, oraz tych, w których są one stronami postępowania prowadzonego przez inny organ administracyjny; gmina będzie np. wtedy stroną, gdy jej interes prawny lub obowiązek wynika z przepisów prawa publicznego (administracyjnego, finansowego). Przepisy prawa prywatnego nie stwarzają gminie podstaw do występowania jako strona w sprawie administracyjnej
ordynacja podatkowa
W sprawach podatkowych, w zasadzie jednorodnych, inaczej kształtuje się zdolność administracyjnoprawna, czyli prawna możliwość występowania jako strona postępowania, przynajmniej w podstawowym zakresie stosowania przepisów postępowania podatkowego, a więc w odniesieniu do obowiązków podatkowych i zobowiązania podatkowego. Nie będzie to dotyczyło np. postępowania prowadzonego w sprawie nadania numeru identyfikacji podatkowej, bo jest to sprawa nieróźniąca się od innych spraw administracyjnych. W doktrynie wprowadza się pojęcie zdolności podatkowej dotyczące sytuacji faktycznej, jako punkt odniesienia praw i obowiązków i zgodnie z przedmiotem podatku dochodzi się do ustalenia podmiotu; dlatego też „koncepcja podmiotowości podatkowej nie może opierać się |...| na właściwym prawu cywilnemu domniemaniu co do możliwości posiadania praw i obowiązków, bez popadnięcia w sprzeczność z założeniami prawa podatkowego”
zdolność prawna
§ pojęcie zdolności prawnej wymienione w art. 30 § l, zgodnie z zawartym w nim odesłaniem, należy rozumieć tak, jak określa je art. 8 k.c. w odniesieniu do osób fizycznych, a art. 33 k.c. co do osób prawnych.
§ w postępowaniu podatkowym, zgodnie z obecnym brzmieniem art. 135 o.p., oceny zdolności prawnej nie tylko stron, lecz i pozostałych uczestników postępowania dokonuje się na podstawie przepisów prawa cywilnego z wyjątkami stanowionymi wprost w prawie podatkowym. Organ podatkowy ma więc szerszy zakres obowiązku oceny zdolności do działania w postępowaniu różnych podmiotów niż organ administracyjny na mocy art. 30 k.p.a., w którym jest mowa tylko o stronach postępowania.
zdolność do czynności prawnych
§ zdolność do czynności prawnych daje stronie zdolność procesową, czyli możliwość samodzielnego i skutecznego działania w postępowaniu
§ trzeba ją oceniać według przepisów art. 11-17 k.c. lub przepisów szczególnych.
§ artykuł 30 § 2 k.p.a., zgodnie z założeniami regulacji prawnej zawartej w k.c., normuje podstawy skutecznego działania w postępowaniu za strony pozbawione zdolności procesowej. Należy podkreślić, że osoby te są stronami postępowania, które dotyczy ich interesu prawnego, ale czynności procesowe podejmuje za nie ich przedstawiciel ustawowy. Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne działają przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 k.p.a.).
§ w artykule 30 k.p.a. § 4 uregulowano sytuację następstwa procesowego wynikającego z dwóch powodów:
1. śmierci strony lub
2. zbycia rzeczy czy też praw, których postępowanie dotyczy.
Inaczej niż jest to w postępowaniu cywilnym w postępowaniu administracyjnym nie występuje następstwo procesowe w czystej postaci
§ w artykule 34 k.p.a. zamieszczono przepis dotyczący postępowania w sprawie, w której powinna brać udział strona nieobecna, czyli przebywająca poza miejscem swojego zamieszkania (chodzi o nieobecność danej osoby w kraju)
Art. 34. § 1. Organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. § 2. W przypadku konieczności podjęcia czynności nie cierpiącej zwłoki organ administracji publicznej wyznacza dla osoby nieobecnej przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu do czasu wyznaczenia dla niej przedstawiciela przez sąd.
§ Organ administracji publicznej, dokonawszy oceny zdolności procesowej strony zgodnie z art. 30 § l, będzie miał obowiązek wystąpienia do sądu o ustanowienie opiekuna lub kuratora dla osoby, która takiej zdolności nie ma à prowadzenie postępowania bez należytej prawnej reprezentacji strony będzie wyczerpywać znamiona przesłanki wznowienia postępowania, ustanowionej w art. 145 § l pkt 4 k.p.a.
W postępowaniu podatkowym nie ma już szczegółowego wyliczenia ocenianych przez organ podatkowy elementów zdolności do czynności prawnych, a w art. 135 o.p. jest ogólna formuła odesłania co do tej oceny do prawa cywilnego, z wyjątkami ustanowionymi wprost w prawie podatkowym. W art. 138 § l i 3 o.p. ustanowiono obowiązek organu podatkowego wystąpienia do sądu z wnioskiem o zapewnienie skutecznej prawnie reprezentacji osób uczestniczących w postępowaniu, co dotyczy osób niezdolnych do czynności prawnych, osób nieobecnych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych pozbawionych w danym czasie organów statutowych lub ustawowych. Tylko w przypadku konieczności dokonania czynności niecierpiących zwłoki organ podatkowy wyznaczy dla osoby nieobecnej przedstawiciela na czas do ustanowienia kuratora przez sąd (art. 138 § 2 o.p.).
pełnomocnictwo procesowe
§ udzielenie pełnomocnictwa następuje przez jednostronną czynność prawną, jaką jest oświadczenie woli mocodawcy złożone w dowolnej formie
§ pełnomocnictwo procesowe, uregulowane w art. 32-33 k.p.a. i art. 136-137 o.p., jest w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym wyraźnie odformalizowane, jeżeli porównać je z rozwiązaniami przyjętymi w postępowaniu cywilnym à to odformalizowanie wyraża się w tym, że granice umocowania pełnomocnika do działania za stronę są wyznaczone jedynie zakresem czynności procesowych, które strona — z racji ich charakteru — musi dopełnić osobiście (art. 32 k.p.a., art. 136 o.p.).
§ pełnomocnikiem strony zgodnie z k.p.a. może być każda osoba fizyczna mająca zdolność procesową (art. 33 § l), może to więc być też zdolność ograniczona. W postępowaniu podatkowym wymaga się od pełnomocnika posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych (art. 137 § l o.p.), co jest wymaganiem dalej idącym niż w prawie cywilnym. Podkreślić należy, że w art. 137 § 4 o.p. w kwestiach nieunormowanych wprost w jego § l-3a odsyła się do prawa cywilnego. Pełnomocnikiem zostaje osoba fizyczna, której udzielono pełnomocnictwa pisemnie lub ustnie, wnosząc je do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a. i art. 137 § 2 o.p.).
§ drobny przywilej procesowy przyznaje się w k.p.a. adwokatowi, radcy prawnemu lub rzecznikowi patentowemu, a w postępowaniu podatkowym także doradcy podatkowemu, który mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a. oraz art. 137 § 3 o.p.)
§ w sprawach drobnych na podstawie art. 33 § 4 k.p.a. domniemywa się udzielenie pełnomocnictwa przez stronę członkom jej najbliższej rodziny lub domownikom; ocena, czy ma się do czynienia z domniemanym umocowaniem pełnomocnika przez mocodawcę, musi być przeprowadzona z uwzględnieniem rodzaju sprawy oraz znaczenia jej wyniku dla strony.
Art. 137 § 3a o.p à domniemane pełnomocnictwo:
1) kwestia procesowa jest mniejszej wagi
2) jako pełnomocnik występuje małżonek strony
3) nie ma wątpliwości co do samego istnienia umocowania do działania oraz jego zakresu.
4) *W przypadku solidarnego opodatkowania małżonków przepis ten nie będzie miał zastosowania, bo z mocy art. 133 § 3 o.p. każdy z nich jest ustawowo umocowany do działania w imieniu obojga.
§ od dnia powiadomienia organu administracyjnego przez stronę o ustanowieniu pełnomocnika musi on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, albowiem „pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § l pkt 4k.p.a.
3
prawozaoczne