kpa+-+wyklad+dr+Skory.doc

Problematyka wykładu

Przedmiot wykładu przewiduje różne procedury, które umownie nazywa się zbiorczo „postę­powaniem administracyjnym”.

1)     postępowanie administracyjne sensu stricto – zespół ściśle powiązanych ze sobą powią­zanych czynności podejmowanych przed organami administracji publicznej, mających doprowadzić do ukształtowania sytuacji prawnej strony lub w celu weryfi­kacji ostatecznej decyzji,

2)     postępowanie egzekucyjne – zespół ściśle powiązanych ze sobą czynności przed orga­nem administracji publicznej mających na celu doprowadzenie do przymusowego wy­konania obowiązków o charakterze publicznoprawnym albo do zabezpieczenia wyko­nania tych obowiązków,

3)     postępowanie sądowo-administracyjne – zespół ściśle powiązanych ze sobą czynności podejmowanych przed sądem administracyjnym, mających na celu zbadanie legalno­ści działania organów administracji publicznej,

4)     postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia (reg. Kpa),

postępowanie w sprawie skarg i wniosków (reg. Konstytucja RP i Kpa),

postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość (normy kompetencyjne, Konstytucja RP i Kpa; ustawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi).

Historia postępowania administracyjnego

Zasadniczy wpływ na kształt historii polskiego postępowania administracyjnego miały:

- rozwój prawa administracyjnego materialnego,

- powstanie sądownictwa administracyjnego.

Rozwój prawa administracyjnego materialnego.

W dzisiejszym rozumieniu początki prawa administracyjnego, to przełom XVIII i XIX wieku. Wtedy też zmiany doprowadziły do ukształtowania się procedury administracyjnej;

·         zmieniła się pozycja urzędnika – przestał być już tylko reprezentantem państwa. Za­częły wiązać go przepisy prawa,

·         akty wydawane przez urzędników miały charakter dwustronnie wiążących,

·         wykształciło się też przekonanie, że na orzeczenie wydane w I instancji potrzebny jest środek odwoławczy, który przestaje być rekursem hierarchicznym – środkiem będą­cym prośbą adresata, która może ale nie musi być rozpatrzona. Środek odwoławczy przestaje być taką prośbą, a staje się zapewnieniem i obowiązkiem rozpatrzenia środka przez organ,

·         przekonanie o potrzebie kodyfikacji, w których to aktach dokonana zostałaby systematy­zacja rozwiązań.

Powstanie sądownictwa administracyjnego.

II poł. XIX wieku

Konieczność przestrzegania zasady podziału władz, żeby o Sądy sprawowały kontrolę nad działalnością administracji publicznej.

Kontrola zaczęła się kształtować we Francji – Rada Stanu (zalążek sądowej kontroli admini­stracji) organ niejednolity, ale w ciągu XIX wieku przekształca się w instytucję sądowo-ad­ministracyjną, rozpoznaje orzeczenia wydawane przez Rady prefekturalne. W drugiej połowie XIX wieku powstanie sądów administracyjnych w kolejnych krajach niemieckich (szczególne znaczenie dla Polski miało powstanie tego rodzaju sądownictwa w Prusach, gdzie stały się sądami II instancji).

22 października 1875 roku w Austrii powstał Trybunał Administracyjny – orzekali w nim wykształceni prawnicy, którzy uzasadniając rozstrzygnięcia formułowali pewne dyrektywy i wskazówki.

21 lipca 1925 roku w Austrii skodyfikowano postępowanie administracyjne – AVG związ­kowa ustawa o ogólnym postępowaniu administracyjnym.

Rządowy projekt posłużył za wzór dla polskiego ustawodawcy, gdzie 22 marca 1928 roku w drodze rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym, wprowadzono zuni­fikowane (częściowo) regulacji dotyczące postępowania administracyjnego w Polsce. To roz­porządzenie stanowiło w dużej mierze kopię rozwiązań austriackich.

W Kpa z 1960 roku do rozporządzenia z 1928 roku dodano zasady państwa ludowego.

Przełom po pierwszej wojnie światowej dokonało się przewartościowanie przekonań w spra­wie postępowania administracyjnego i sformułowano postulaty „szybciej i taniej”. Przekona­nie, że postępowanie nie może być dostępne tylko dla nielicznych \bogatych, ale dla wszyst­kich.

„Szybko i tanio” – przyczyna: państwa, które przestały w tym czasie być monarchiami i wy­warły wpływ na ogólna tendencję kodyfikowania post. administracyjnego, stały się republi­kami „kochającymi lud” (wg. dr Skóry)

Kodyfikacja (tradycyjnie) – akt wyczerpująco regulujący daną sferę stosunków społecznych. Postulat wyczerpującej regulacji nadal pozostaje tylko postulatem, ponieważ do tej pory nie ma w żadnym porządku prawnym wyczerpującej regulacji. Współcześnie kodyfikacje mają kształt częściowej regulacji.

Kodyfikacje europejskie ogólnego postępowania administracyjnego:

Austria 1925, Niemcy 1975 (nie tylko), Hiszpania 1992, Węgry 1957, Serbia 1997, Czechy 1987 (także postępowanie egzekucyjne), Słowacja (obowiązuje ta sama ustawa, która obo­wiązuje w Czechach).

Brak kodyfikacji: Ukraina, Wielka Brytania, Litwa, Rosja (w 2001 roku opracowano kodeks będący odpowiednikiem naszego kodeksu wykroczeń), Francja (jest nowy kodeks postępo­wania administracyjnego uchwalony w 1999 roku, ale przeważający pogląd jest taki, że nie jest potrzebna ogólna regulacja, a jej brak zapewniłby elastyczność stosowania przepisów prawa do konkretnych przypadków).

Jeżeli brak jest kodyfikacji ogólnego postępowania administracyjnego – rozważania rozpo­czyna się od konstytucji, z której wyprowadza się ZASADY (np. równość stron w postępo­waniu) a potem z całokształtu prawodawstwa.

Kodyfikacje w Polsce

1960 – Kpa początkowo regulował tylko ogóle postępowanie. Jeżeli chodzi o treść, to w 80 % inkorporowano Rozporządzenie Prezydenta z 1928 roku. Zawierał też kwestie dodane, które wiązały się ze zmianą ustroju:

- uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu (nie była to czysto radziecka knstrukcja),

- udział prokuratora (prokurator – kontrola przestrzegania prawa, konstrukcja rodem ze Związku Radzieckiego, miała zastąpić nieprzywrócone sądownictwo administracyjne.

Najważniejsze nowelizacje

31 stycznia 1980 – ustawa o NSA oraz o zmianie ustawy Kpa

- przywrócenie sądownictwa administracyjnego, co prawda w ułomnym kształcie – był to jeden sąd działający w kilku ośrodkach zamiejscowych (ten stan utrzymywał się aż do 1 stycznia 2004 r.!),

- do Kpa dodano cztery nowe procedury dotyczące:

              postępowania przed sądem administracyjnym,

              postępowania o wydawanie zaświadczeń,

              postępowania podatkowe,

              postępowanie o ustalenie właściwości (spory kompetencyjne).

Bezpośrednią przyczyną nowelizacji była ratyfikacja 3 marca 1977 roku Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, który między innymi postanowieniami zapewniał jednostce prawo do sądu.

Pośrednią przyczyną była również „odwilż breżniewowska” (ZSRR w obliczu swojego załamiania zaczęła pozwalać na względną samodzielność.

24 maja 1990 roku – ustawa o zmianie ustawy Kpa

Zmiana ta była uwarunkowana przywróceniem (na razie jednoszczeblowego) samorządu terytorialnego ustawą z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie lokalnym.

Powstała nowa struktura, która potrzebowała uregulowania (trzeba było coś zrobić chociażby z procedurą odwoławczą od rozstrzygnięć organów gminnych).

11 maja 1995 roku – ustawa o NSA (dekodyfikacja)

Przepisy o postępowaniu sądowo-administracyjnym wyłączone spod regulacji Kpa (zamieszczone w akcie całościowo regulującym postępowanie przed NSA).

29 sierpnia 1997 roku – ustawa ordynacja podatkowa (dekodyfikacja)

Wykreślenie z Kpa przepisów dotyczących postępowania podatkowego.

29 grudnia 1998 roku – ustawa o zmianie niektórych innych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (weszła w życie 1 stycznia 1999 roku)

- stworzenie administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej),

- wprowadzenie trzystopniowego podziału administracyjnego kraju (zmiana struktury samorządowej administracji).

Dekodyfikacja – odwrócenie procesu kodyfikacyjnego. Ordynacja podatkowa jest jednym z pierwszych aktów, które rozpoczęły ten proces. Dekodyfikacja oceniana jest negatywnie ponieważ odsyła do 4 rozdziałów Kpa, a często też pojawiają się sprzeczne rozwiązania.

Znaczenie terminów: postępowanie, proces i procedura

Postępowanie – wiąże się z procedurą przed organami administracji publicznej (ciąg czynności podejmowanych przez te organy).

Proces – (współcześnie nie używa się tego terminu) odnosi się do postępowania przed sądem administracyjnym.

Procedura – postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dawniejsze poglądy, to np.: postępowanie – tylko do post. przed org. administracji,

                                                    procedura - tylko do post. przed sądem,

                                                    proces- postępowanie i procedura łącznie.

Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi wprost używa pojęcia postępowanie, można więc mówić o postępowaniu lub procedurze przed Sądem Administracyjnym, pojęcia te uznawane są za synonimy.

Postępowanie administracyjne

Oznacza zorganizowany ciąg czynności (ściśle ze sobą powiązanych) podejmowanych przez organy administracji publicznej i mające na celu ukształtowanie sytuacji prawnej strony postępowania (przez wydanie decyzji administracyjnej) bądź weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej.

Pozytywny i negatywny zakres regulacji Kpa (art. 1-4)

Art. 1 i 2 Kpa określają pozytywny zakres, wymieniając jakie Kpa reguluje procedury

1)     postępowanie administracyjne (art.. 1 pkt 1,2),

2)     postępowanie o ustalenie właściwości (art.. 1 pkt 3),

3)     postępowanie w sprawach o wydanie zaświadczenia (art.. 1 pkt 4),

4)     postępowanie w sprawach skarg i wniosków.

Art. 3 określa negatywny zakres regulacji Kpa. Są rodzaje spraw wydające się podobnymi do spraw administracyjnych, a właśnie celem art. 3 jest wyeliminowanie wszelkich wątpliwości.

Kpa nie stosuje się do:

1)     postępowania w sprawach karnych skarbowych (art. 3 § 1 pkt 1) – postępowanie karnoskarbowe uregulowane zostało odrębnie w kodeksie karno-skarbowym z 1999 roku. Postępowanie to zalicza się do procedury karnej, a w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy karnoprocesowe, a nie przepisy postępowania administracyjnego,

2)     postępowanie uregulowane w Ordynacji podatkowej (art. 3 § 1 pkt 2) – z wyjątkiem przepisów działów IV, V, VIII,

3)     postępowanie w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 3 § 2 pkt 4). Przedstawicielstwa dyplomatyczne nie prowadzą postępowania administracyjnego i nie stosuje się wobec nich przepisów Kpa, a zastosowanie mają przepisy protokołu dyplomatycznego. Konsul rozstrzygający sprawy z zakresu administracji stosują przepisy z ustawy z 1984 roku o funkcjach konsulów, a postępowanie przed konsulem regulują przepisy w randze rozporządzeń (odrębność – urzędy konsularne znajdują się na terenie jurysdykcji państwa obcego, którego rozwiązania prawne nie muszą być zgodne z polskim porządkiem prawnym). Poza granicami państwa konsul pełni funkcje różnych organów administracji (urzędu stanu cywilnego; jest organem wydającym paszporty), stąd tez potrzeba wyłączenia o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej,

4)     postępowanie w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej (art. 3 § 3 pkt 1) o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej,

5)     postępowanie w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 3 § 3 pkt 2).

Różnice dotyczące przedmiotu, organu i uczestników

Struktura postępowania ...