decyzja administracyjna-praca.rtf

Istota i treść decyzji administracyjnych
 

Pojęcie i klasyfikacja decyzji

   W doktrynie prawa administracyjnego pojecie decyzji zawęża się do aktu administracyjnego wydawanego w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w orzecznictwie sądowym pojęcie to jest rozszerzone o akty administracyjne występujące w innych formach, a jak również akty występujące bez wyraźnie określonej formy.Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przyjęto pogląd, zgodnie z którym:

Decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie określonego adresata, nie związanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej.

Przykładowo, zdaniem Sądu, decyzjami administracyjnymi są:

1) akty organów Inspekcji Gospodarki Energetycznej o nałożeniu kary pieniężnej na zakłady gospodarki uspołecznionej lub ich pracowników;

2) postanowienie o odrzuceniu wniosku w sprawie naprawienia szkody górniczej;

3) odmowa zwrotu prawa jazdy po jego zatrzymaniu powinna nastąpic',zdaniem NSA, w formie decyzji administracyjnej;

4) decyzja organu szkoły wyższej o skreśleniu z listy studentów, jako akt wywołujący zmianę stosunku prawnego użytkownika zakładu administracyjnego;

5) powinno miec' także formę decyzji- rozstrzygnięcie o porzyznaniu lub odmowie przyznania dotacji z Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych.

W związku z podaną wyżej definicją, aby była rozumiana w sposób klarowny, należałoby ja przybliżyć od strony merytorycznej. Otóż decyzja jest oparta o przepis powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 87 Konstytucji z 2 kwietnia 1997, aktami o powszechnie obowiązującym charakterze są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Natomiast akty normatywne uzyskują moc powszechnie obowiązującą dopiero wówczas, gdy zostaną opublikowane zgodnie z art. 88 ust 1 Konstytucji. Sposób i tryb w jaki, są one publikowane określa ustawa z 20 lipca 2000 o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. 00.62.718). Wyraz tej zasady znajduje się również w art. 104 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (KPA), który zawiera sformułowanie, że załatwienie sprawy w drodze decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego nakazuje załatwienie sprawy w tej formie. Jednak nie zawsze przepisy prawa materialnego zawierają tą klauzulę, że niniejsze postępowanie ma być zakończone aktem decyzyjnym. Wówczas stosuje się definicję zaproponowaną NSA. Zgodnie z art. 104 § 2 KPA jest aktem kończącym postępowanie w danej sprawie definitywnie. Akt ten jako ostateczny można zaskarżyć wyłącznie przy pomocy nadzwyczajnych środków prawnych (art. 16 § 1 KPA).

Zgodnie z definicją NSA, decyzja jest aktem władczym. Akt administracyjny sam w sobie jest władczym działaniem w świetle prawa, organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie określonych skutków prawnych. Charakter władczy decyzji, oznacza że posiada ona wobec adresata moc obowiązującą i których wykonanie zapewnia szereg środków, którymi administracja dysponuje we własnym zakresie.

Zatem sformułowanie, iż akt administracyjny w formie decyzji posiada władztwo administracyjne, oznacza wszelako prawo organów administracji do użycia przymusu bezpośredniego. Przymus ten jest stosowany dla zapewnienia realizowania jednostronnych rozstrzygnięć organu administracji.

W doktrynie prawa administracyjnego, określeniu władztwo administracyjne – towarzyszy klauzula „domniemania ważności”. Polega ona na tym, że adresat jest zobowiązany dostosować się do aktu (decyzji), natomiast tylko inny podmiot (organ państwowy), z reguły wyższego stopnia posiadający odpowiednie kompetencje może taki akt znieść albo zastąpić innym aktem.
   Mimo odrębności proceduralnej decyzjami administracyjnymi są także decyzje w sprawach celnych, podatkowych i ubezpieczeń społecznych. Z kolei charakteru decyzji administracyjnej nie mają m.in. zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON wydane przez organ statystyki publicznej, decyzja organu założycielskiego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej o powołaniu dyrektora tego przedsiębiorstwa i odpowiedź na krytykę prasową

Za akt administracyjny indywidualny, a więc i decyzje, uważa się taką opartą o przepisy prawa czynność organów administracji publicznej, która charakteryzuje się następującymi cechami:

1. podejmowany jest na podstawie przepisów prawa materialnego;

2. wywołuje skutki prawne w dziedzinach regulowanych prawem administracyjnym, a uzupełniająco także w dziedzinach regulowanych przez inne gałęzie prawa;

3. jest czynnością służącą konkretyzacji normy prawnej;

4. cechuje ją podwójna konkretność

5. jest aktem o charakterze władczym i jednostronnym.

Decyzja jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę i skierowany jest do indywidualnie określonego adresata, nie związanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Oznacza to, że adresatem, bądź też stroną w postępowaniu decyzyjnym mogą być: osoby fizyczne, prawne, oraz inne jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

Decyzja w zasadzie powinna być doręczana stronie na piśmie (art. 109 § 1 KPA). Może być ona ogłoszona ustnie tylko, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis szczególny nie stoi temu na przeszkodzie.

   W doktrynie postępowania administracyjnego klasyfikuje się decyzje administracyjne według różnych kryteriów.

1) Decyzje deklaratoryjne i konstytutywne.

   Decyzja deklaratoryjna nie tworzy, nie zmienia ani nie znosi istniejących stosunków prawnych. Ustala ona w sposób wiążący prawa lub obowiązki strony, wynikające z normy prawnej lub innego aktu prawnego. Decyzje deklaratoryjne, chociaż stwierdzają tylko powstanie na mocy przepisów prawa określonych skutków prawnych, w pewnym sensie stwarzają nową sytuację prawną, ponieważ dopiero od chwili wydania takich decyzji będzie można się powoływac' na tę nową sytuację prawną.

   Decyzja konstytutywna tworzy, zmienia lub znosi stosunki administracyjno-prawne. Nadaje prawa lub nakłada obowiązki na podstawie norm prawa, ale sama jest bezpośrednim ich źródłem. Bez tej decyzji, obywatel nie nabyłby uprawnień ani nie byłby obciążony obowiązkiem. Innymi słowy konstytuuje nowy stan prawny w odniesieniu do konkretnego adresata w konkretnej sprawie.

2) Decyzje stanowe (definitywne) i tymczasowe (prowizoryczne).

   Decyzje prowizoryczne zapadają w sprawie, w której pojawia się zagadnienie wstępne i będzie ono rozstrzygnięte, bez zawieszania postępowania, przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne w tejże sprawie, czyli przez organ niewłaściwy w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wszystkie inne decyzje merytoryczne mają charakter decyzji definitywnych.

3) Decyzje pozytywne i negatywne.

   Decyzjami pozytywnymi są decyzje, na podstawie których strony nabywają prawa, lub które zaspokajają żądania stron.

   Natomiast decyzjami negatywnymi są decyzje, na mocy których strony nie nabywają praw albo które nie uwzględniają ich żądań.

   Jeżeli w postępowaniu występują strony o spornych interesach i nie dojdą do porozumienia w formie ugody, to wydana w danej sprawie decyzja z reguły będzie decyzją pozytywną i negatywną jednocześnie, w zależności od adresata.

4) Decyzje dochodzące do skutku niezależnie od woli adresata lub na wskutek wniosku strony.

   Jest to klasyfikacja oparta na kryterium z czynnej inicjatywy zostaje wszczęte postępowanie administracyjne, w którym zapadnie decyzja. Jeżeli postępowanie zostaje wszczęte z urzędu, to decyzja dochodzi do skutku niezależnie od woli adresata. Jeżeli natomiast zostaje wszczęte na wniosek strony, to mamy do czynienia z tą drugą kategorią decyzji.

5) Decyzje swobodne i tak zwane wiązane.

    Jest to klasyfikacja oparta na kryterium stopnia związania organu administracji, rozstrzygającego sprawę adminisracyjną, normą prawną, albo inaczej- stopnia swobody organu administracji publicznej przy rozstrzyganiu poszczególnych rodzajów spraw administracyjnych. Spotyka się tutaj tzw. uznanie administracyjne i jego ewentualny wpływ na sposób, styl rozstrzygania w sprawach administracyjnych. Nie wnikając w tym miejscu w pojęcie uznania administracyjnego należy podkreślic', że decyzje swobodne powstają na podstawie norm prawnych kreujących uznanie administracyjne.

Decyzje swobodne mogą byc' kontrolowane tylko z punktu widzenia legalności swobodnego uznania w danym konkretnym wypadku. Jednak organy wyższego stopnia mogą wniknąc' w meritum uznania administracyjnego, badając celościowy aspekt decyzji uznanioej (swobodnej).

   Natomiast decyzje związane zapadają wówczas, gdy przepisy prawa, będące podstawą rozstrzygnięcia, nie zezwalają na żadne luzy interpretacyjne- nie ma w nich luk ani pojęc' "nieostrych", będących podstawą dowolnej oceny organu przy interpretacji tych przepisów.

6) Decyzje ostateczne i nieostateczne.

   Decyzje nieostateczne to takie, które mogą byc' zmienione lub uchylone wskutek zastosowania zwykłego środka prawnego (odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ). Mogą byc' zatem wzruszone w postępowaniu odwoławczym. Można wobec nich zastosowac' mechanizm kontroli instancyjnej. Są to zatem decyzje wydane po raz pierwszy w sprawie.  Decyzją pierwszej instancji jest zatem zarówno pozwolenie budowlane jak również decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej (pozwolenia budowlanego), wydana na podstawie art. 156 KPA i 158 § 1 KPA.

   Natomiast decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 KPA), czyli takie, które nie mogą byc' uchylone ani zmienione w administracyjnym toku instancji (w postępowaniu odwoławczym). Innymi słowy, nie można wobec nich zastosowac' odwołania w celu uruchomienia mechanizmu kontroli nad decyzją.

Decyzjami ostatecznymi są:

- decyzje wydane przez organ drugiej instancji (organ odwoławczy) wskutek rozpoznania środka prawnego,

-  decyzje wydane przez organ pierwszej instancji, co do których upłynął już termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony

-  decyzje ostateczne z mocy przepisów szczególnych.

Elementy decyzji

W mocy art. 107 § 1 KPA decyzja powinna zawierać:

- oznaczenie organu administracji publicznej,

- datę wydania, oznaczenie strony lub stron,

- powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie,

- uzasadnienie faktyczne i prawne,

- pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie,

- podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Data wydania decyzji jest o tyle istotna, że pozwala ustalić, na podstawie jakiego stanu prawnego i faktycznego podjęto rozstrzygnięcie. O ile przepisy międzyczasowe nie stanowią inaczej, organ ma obowiązek rozstrzygać sprawę według przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji.

Podstawa prawna – organ administracji publicznej powinien wskazać przepisy, na mocy których rozstrzygnięto sprawę, jak również gdzie te normy można znaleźć, a więc miejsce ich publikacji np. Dziennik Ustaw (z dnia, numer, pozycja). Obok miejsca publikacji tekstu pierwotnego lub jednolitego, powinna być zamieszczona data ostatniej nowelizacji aktu na podstawie, którego została wydana decyzja. Ma to na celu pomóc w ustaleniu identyfikacji przepisu prawnego w kontekście całego, obowiązującego aktu prawnego. Nie należy przy podstawie prawnej zamieszczać klauzuli „z późniejszymi zmianami”, ponieważ jest to naruszenie zasady „pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli” (art. 8 KPA). Zasada wymieniona powyżej oznacza przede wszystkim humanizowanie stosunków pomiędzy administracją a obywatelem. Chodzi o to, aby działanie organu prowadzącego postępowanie cechował zawsze należyty poziom, od przestrzegania prawa i norm etycznych począwszy – przez podejmowanie działań zmierzających do podniesienia świadomości i kultury prawnej obywateli – a na życzliwej postawie pracowników urzędu, kończąc.

Art. 107 § 2 przewiduje, iż przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, ale nie zmienia to faktu, że wyżej wskazane elementy są elementami obowiązkowymi. Oczywiście nie oznacza to, że brak któregoś z tych składników pociąga za sobą nieważność decyzji, czy też możliwość jej uchylenia.
W podanym stanie faktycznym brak jest w decyzji podania przepisów prawa, na których organ oparł swoją decyzję. Jest to wada decyzji administracyjnej, może być przyczyną stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 KPA). Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia, a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 1-2 KPA). W przypadku braku podstawy prawnej decyzji nie ma ograniczenia czasowego dochodzenia ustalenia jej nieważności (a contario z art. 156 § 2 KPA), chyba że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne (np. zburzenie budynku na podstawie decyzji administracyjnej).
Osobie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 KPA służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie (tzn. w art. 156 § 1 KPA). O odszkodowaniu tym, orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej może wnieść powództwo do sądu powszechnego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie.

W wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 1991 (S.A./Gd 219/91), ONSA 1991, z. 2, poz.46; są zamieszczone wytyczne co do decyzji organu samorządu terytorialnego, wydanej w sprawie, która zgodnie z ustawą należy do kompetencji terenowych organów administracji rządowych (zespolonych i niezespolonych). Jest tutaj wymóg aby przy podawaniu podstawy prawnej przez te organy, umieścić podstawę prawną przeniesienia kompetencji miedzy organem terenowej administracji rządowej a organem samorządu terytorialnego.

Jeżeli podstawa prawna nie zostanie podana, lub zostaną w niej umieszczone nie adekwatne przepisy wówczas czyni to decyzją wadliwą. Fakt ten nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie prawa nie nastąpiło w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 8 luty 1983 I S.A. 1294/82; ONSA 1983, z. 1, poz. 5).

Uzasadnienie faktyczne i prawne, winno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ administracji załatwiający sprawę. Na mocy art. 107 § 3 uzasadnienie faktyczne powinno zawierać:

1. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione;

2. dowodów, na których się oparł;

3. przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Uzasadnienie prawne powinno zawierać w szczególności, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Całość uzasadnienia winna odzwierciedlać tok rozumowania organu wydającego decyzję. Wyżej wymienione składniki decyzji, powinny dostarczać tyle informacji, aby strona mogła skutecznie bronić swoich interesów, a jest to możliwe gdy znane są przesłanki powziętej decyzji.

Od uzasadnienia, o którym mowa wyżej można odstąpić w określonych przypadkach, warunki jakie zezwalają na to posunięcie są uregulowane w art. 107 § 4 i 5. Zaliczamy do nich w szczególności sytuacje:

1. gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania.

2. gdy z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny.

Natomiast jeżeli odstąpienie od uzasadnienia nie spełnia tych warunków, a mimo to następuje bezpodstawne wycofanie się z uzasadnienia wówczas stanowi to naruszenie przepisów procesowych, skutkujące uchyleniem decyzji.

Decyzja powinna być zaopatrzona w podpis pracownika pełniącego funkcję organu lub pracownika do tego upoważnionego przez organ. W myśl art. 268a KPA „organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.” Natomiast jeżeli istnieje vacat na stanowisku piastuna funkcji organu administracji, to żaden pracownik urzędu nie może wydać decyzji administracyjnej. Nikt nie może być upoważniony do działania w imieniu organu, który nie istnieje.

Decyzje wydawane przez organy kolegialne np. samorządowe kolegium odwoławcze, powinny być podpisane przez osoby, które orzekały w rozpoznawanej sprawie. Oczywiście przy rozstrzyganiu sprawy przez organy kolegialne musi być zachowane quorum. Przed reformą samorządu terytorialnego na mocy art. 39 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie terytorialnym decyzje, które były wydawane przez zarząd gminy podpisywane były wyłącznie przez wójta, jednak należało wymienić wszystkich członków zarządu, którzy brali udział w podejmowaniu decyzji.

Po przeprowadzeniu reformy samorządu terytorialnego w 1999 roku, sytuacja się zmieniła, ponieważ ust. 3 art. 39 został skreślony. W ówczesnym rozwiązaniu prawnym, na szczeblu gminnym decyzje są wydawane przez wójta (burmistrza lub prezydenta), zatem widnieje wyłącznie podpis wójta. Chyba, że organ wykonawczy gminy upoważni swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, w imieniu wójta (art. 39 ust 2).

W samorządzie terytorialnym na szczeblu powiatowym, sytuacja jest podobna do tej z przed reformy samorządu terytorialnego. Mianowicie na mocy art. 38 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998; jeżeli decyzja została podjęta na posiedzeniu zarządu powiatu, wówczas pod decyzją widnieje podpis starosty jak również są wymienieni wszyscy członkowie zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Natomiast jeżeli decyzja nie wymaga rozpatrzenia przed zarządem, wówczas widnieje tylko podpis starosty lub osoby przez niego upoważnionej (art. 38 ust 2).

W samorządzie na szczeblu województwa, na mocy art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998r., jeżeli decyzja wydawana jest na posiedzeniu zarządu województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. W sprawach indywidualnych marszałek województwa może upoważnić osoby wymienione w art. 46 ust 2 do wydawania decyzji w jego imieniu.

Wszelako na każdym stopniu podziału samorządu terytorialnego od decyzji wydawanych w sprawach indywidualnych przez organ wykonawczy przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego.

Jeżeli decyzja zostanie wydana przez pracownika organu nie upoważnionego przez ten organ do działania w jego imieniu, to decyzja posiada wadę nieważności.

Każda decyzja musi, a raczej powinna zawierać tzw. klauzulę odwołalności czyli pouczenie o środkach zaskarżenia. W decyzji powinno się przedstawić stronie, przysługujący środek prawny, termin i tryb jego wnoszenia. Wszystkie błędy czy uchybienia w tym zakresie według art. 112 KPA nie mogą szkodzić stronie postępowania.

Skutki prawne decyzji administracyjnej

Organ administracji jest związany wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia stronie (art. 110 KPA). Od tego momentu decyzja wywiera skutki prawne i nie może być zmieniana poza wypadkami wskazanymi w kodeksie, np. art. 132 KPA...