Spis treści:
1. Rozdział I Administracja publiczna i prawo administracyjne
Typowe cechy administracji publicznej
Różne postacie administracji publicznej
Pojecie prawa administracyjnego
Rozgraniczenie między prawem administracyjnym a innymi gałęziami prawa (prawem konstytucyjnym i cywilnym)
2. Rozdział II Stosunek administracyjno prawny.
Podmioty stosunku
Przedmiot stosunku
Treść stosunku administracyjno
Układ prawnej zależności między podmiotami stosunku administracyjno – prawnego
3. Rozdział III Źródła prawa administracyjnego
Pojecie źródeł prawa i ich klasyfikacja
Podział źródeł prawa administracyjnego
Źródła prawa stanowione przez organy centralne
Ustawa
Rola Konstytucji i ustawy w procesie administrowania
Akty normatywne z mocą ustawy
Umowy międzynarodowe jako źródła prawa administracyjnego, akty prawa wspólnotowego.
Rozporządzenia
Pozostałe akty normatywne stanowione przez organy centralne
4. Rozdział IV Terenowe źródła prawa – akty prawa miejscowego.
Pojecie
Klasyfikacja terenowych przepisów prawnych
Obecna regulacja – podstawy prawne
Rodzaje aktów prawnych (na poziomie trzech szczebli samorządu terytorialnego)
Charakter statutów
Akty wykonawcze
Przepisy porządkowe
Nadzór nad stanowieniem aktów prawa miejscowego i utrata mocy obowiązującej.
5. Rozdział V Swoiste źródła prawa
Akty wewnętrzne
Akty planowania
Normy techniczne
Zwyczaj i znaczenie orzecznictwa dla administracji publicznej
Ogłaszanie aktów normatywnych
6. Rozdział VI Formy działania administracji publicznej.
Podział form działania administracji
Czynności administracyjno prawne (zewnętrzne, wewnętrzne, generalne, indywidualne).
Akt administracyjny – pojęcie
Klasyfikacja indywidualnych aktów administracyjnych
Akty normatywne administracji
Działania faktyczne w administracji
Umowy jako forma działania administracji
7. Rozdział VII Podmioty administracji publicznej
Organ administracyjny
Rządowa administracja terenowa (ogólna, zespolona, niezespolona).
Urząd
Urzędy centralne
Kompetencje
Właściwości organu
Organy centralne
Organy naczelne (w tym Rada Ministrów)
Prezes Rady Ministrów
Wiceprezes Rady Ministrów
Ministrowie, resort, działy administracji publicznej
Sekretarze i podsekretarze Stanu
Komitety w strukturze Rady Ministrów
8. Rozdział VIII Podział terytorialny
Zasadniczy
Pomocniczy
Specjalny
Administracja rządowa w województwie
Administracja samorządowa
Gmina, powiat, województwo, miasta na prawach powiatu
9. Rozdział IX Kontrola, Nadzór
Współdziałanie j.s.t.
Kontrola – pojecie, rodzaje
Nadzór
Kontrola administracji
System Kontroli
Rozdział I Administracja publiczna i prawo administracyjne.
Prawo administracyjne jest to gałąź prawa, która odnosi się do administracji publicznej. Najogólniej pod pojęciem administracji rozumie się wszelką zorganizowaną działalność zmierzającą do osiągnięcia określonych celów.
Administracja publiczna – jest to sprawowana przez państwo w najszerszym tego słowa znaczeniu, a więc przez organy państwowe, jak i związki publicznoprawne (związki samorządowe) i inne podmioty administracji. Administrację publiczną można traktować jako pewną całość z punktu widzenia organizacyjnego, funkcjonalnego i prawnego. W teorii wyróżnia się administrację publiczną w ujęciu organizacyjnym (podmiotowym), materialnym (przedmiotowym) i formalnym.
Administrację publiczną w ujęciu organizacyjnym (podmiotowym) stanowi ogół podmiotów administracji, a więc organy administracji i inne podmioty wykonujące określone funkcje z zakresu administracji publicznej. W art. 20 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 o NSA, organami tymi są: naczelne i centralne organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej.
Administracja publiczna w ujęciu materialnym (przedmiotowym) jest taka działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne albo inaczej zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej.
Administracją publiczną w rozumieniu formalnym jest cała działalność wykonywana przez podmioty administracji bez względu na to, czy ma ona charakter administracyjny czy też nie ma takiego charakteru.
Administracja jest zjawiskiem społecznym – co oznacza, że przedmiotem administracji jest współżycie. Administracja musi zajmować się sprawami wspólnoty i członkami wspólnoty. Z faktu wynika ukierunkowanie administracji na interes publiczny. Interes publiczny nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Interes publiczny może pokrywać się całkowicie lub częściowo z interesami indywidualnymi, ale może też się im przeciwstawiać.
Administracje cechuje aktywność, inicjatywa, działalność ukierunkowania na przyszłość. Ta cecha występuje wyraźnie, gdy administracja wykonuje ustawy. To, co ustawodawca określa generalnie i abstrakcyjnie, administracja ma przekształcić w rzeczywistość. Administracja wykonuje ponadto wiele zadań, które nie są szczegółowo ustalone w drodze ustaw, ale wynikają ogólnie z jej zadań. Poprzez administracje realizowane są określone cele państwa bądź związków publicznoprawnych; kształtuje przez to przyszłość. Zadaniem administracji jest celowa, podejmowana również z własnej inicjatywy, działalność ukierunkowana na przyszłość, a wymiar sprawiedliwości rozpoznaje sprawy wskutek wniosków innych podmiotów.
Administracja podejmuje konkretne środki do uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistnienia określonych przedsięwzięć.
Jednostka czy grupa jednostek działająca jako organ państwa ma możliwość przeprowadzać swoje zarządzenia w drodze przymusu państwowego. Możemy więc stwierdzić, że organy państwa posiadają władztwo. Organy administracyjne mogą same, bez ingerencji sądów, stosować przymus dla przeprowadzenia swoich zarządzeń. Władztwo to nazywa się władztwem administracyjnym. Pod tym określeniem rozumieć należy prawo użycia przymusu bezpośredniego przez organy administracyjne dla zrealizowania ich jednostronnych zarządzeń (rozstrzygnięć). Objawy woli organów administracyjnych, a zwłaszcza akty administracyjne, korzystają z domniemania ważności. Podmiot, którego akt dotyczy, jest zobowiązany dostosować się do niego, a jedynie inny organ państwowy, z reguły wyższego stopnia, posiadający odpowiednie kompetencje, może taki akt znieść albo zastąpić innym aktem, zwalniając w ten sposób adresata aktu od obowiązku zastosowania się do aktu poprzedniego. Administracja publiczna może działać również przy pomocy środków dostępnych osobom fizycznym np. przez prawo cywilny lub administracyjny. Przez prawo cywilne – państwo może nabyć, przez zawarcie stosownej umowy, nieruchomość np. niezbędną pod budowę autostrady. Przez narzędzia prawa administracyjnego państwo nabywa nieruchomość w drodze wywłaszczenia, a więc z mocy decyzji.
Różne postacie administracji publicznej.
Administrację władczą (zwierzchnią) – wyróżniamy w przypadku, gdy administracja wydaje akty obowiązujące adresatów i gdy w razie potrzeby używa przymusu dla ich realizacji. Administracje władczą charakteryzuje prawo wydawania jednostronnych aktów prawnych, którym służy domniemanie ważności oraz możliwość zapewnienia ich wykonania przez zastosowanie środków przymusu bez ingerencji sądów.
Administracja niewładcza – mówimy wówczas, gdy administracja publiczna działa przy pomocy środków dostępnych osobom fizycznym. Środkami, którymi posługuje się administracja niewładcza są środki prawa cywilnego bądź działania faktyczne.
We współczesnej doktrynie dokonuje się innego podziału niż administracja władcza i niewładcza. Wyróżnia się administracje władczą i administrację świadczącą.
O administracji władczej mówi się wówczas, gdy administracja wkracza, przy użyciu środków władczych, ingeruje w sferę prywatną obywatela, ogranicza jego wolność bądź własność, gdy nakłada na niego obowiązek, w jakiś sposób go obciąża. Przykładami mogą być np.: regulacje ruchu drogowego, rozwiązanie zgromadzenia, wywłaszczenie, ustalenie obowiązku podatkowego bądź świadczeń rzeczowych czy osobowych.
Natomiast administracja świadcząca zapewnia obywatelowi określone świadczenia lub inne korzyści. Do administracji zaliczyć należy pomoc społeczną, ale również subwencje bądź dotacje, oddane do dyspozycji ogółu urządzeń komunalnych oraz rzeczy publicznych, jak np.: drogi, place publiczne, parki, kąpieliska itp. Administrację świadczącą należy rozumieć instrumentalnie jako stosowanie określonych środków. Wychodząc od rzeczowego (przedmiotowego) podziału zadań wyróżnia się liczne działy administracji publicznej, jak np. administrację budownictwa, oświaty, ochrony zdrowia, spraw socjalnych, bezpieczeństwa i porządku publicznego, obrony narodowej, rolnictwa, itd. Z punktu widzenia podmiotowego można wyróżnić administrację rządową i administrację samorządową, zwłaszcza samorządu terytorialnego.
Prawo administracyjne jest zespołem norm, które regulują administracyjną działalność państwa – regulują funkcje administrowania. Według J. Starościaka prawo administracyjne stanowi „gałąź prawa”, która reguluje działalność organów państwowych, podejmowaną w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizatorskich wypełnianych w swoistych formach działania. Jest to definicja, która uwzględnia trzy elementy: podmiotowy, przedmiotowy i form działania właściwych dla organów administracyjnych.
Normy prawa administracyjnego mogą być dzielone na określone grupy w zależności od przyjętego kryterium podziału. Zasadniczo normy prawa administracyjnego możemy podzielić na trzy grupy:
1. normy bezpośrednio dotyczące organizacji aparatu administracyjnego, czyli jakie podmioty wchodzą w skład organu administracyjnego i jakie są relacje między nimi; normy te tworzą ustrojowe prawo administracyjne.
2. normy bezpośrednio dotyczące toku działania organów administracyjnych – normy te tworzą procedurę administracyjną (postępowanie administracyjne).
3. normy dotyczące konkretnych działów administracji publicznej – normy te tworzą tzw. Szczegółową część prawa administracyjnego albo inaczej mówiąc materialne prawo administracyjne.
Inny podział norm prawa administracyjnego oparty jest na kryterium charakteru stosunku łączącego organ stosujący normę z adresem działania. Całość norm prawa administracyjnego można podzielić na dwie grupy norm prawnych:
1. normy regulujące stosunki między organami administracyjnymi i innymi podmiotami administracji z jednej strony a obywatel i osobami prawnymi z drugiej strony: normy te dotyczą tzw. Sfery zewnętrznej kontaktów między administracją publiczną a obywatelem.
2. normy regulujące stosunki, jakie zachodzą miedzy organami a instytucjami państwowymi wzajemnie; np.: między ministrem a podległymi mu organami. Można zatem uznać, że normy te regulują stosunki wewnątrz systemu administracji publicznej.
Rozgraniczenie między prawem administracyjnym a innymi gałęziami prawa
(prawem konstytucyjnym i cywilnym)
W przypadku prawa konstytucyjnego związki z prawem administracyjnym są bardzo ścisłe. Prawo konstytucyjne i prawo administracyjne należą do dziedziny prawa publicznego. Pod względem teoretycznym prawo konstytucyjne i administracyjne tworzą jedność, ponieważ posługują się tymi samymi konstrukcjami, metodami i regułami. Konstytucja jest głównym normatywnym źródłem ustroju i działań administracji, a także prawną podstawą nieustannego wyważania interesów ogólnych i indywidualnych, co jest jurydyczną treścią zadań wykonywanych przez administrację. Stąd pojawia się trudność w rozgraniczeniu tych dwóch gałęzi prawa. Można jednak stwierdzić, że normy prawa konstytucyjnego stanowią punkt wyjścia dla norm prawa administracyjnego.
Przeważająca większość norm prawa administracyjnego, zwłaszcza prawa materialnego i procesowego ( postępowania administracyjnego), nie wykazuje tak ścisłych związków z prawem konstytucyjnym i dlatego do tej grupy norm nie należy odnosić sformułowania, iż stanowi ona skonkretyzowane prawo konstytucyjne.
Najtrudniej jest odgraniczyć administrację od prawa cywilnego. Wyrażone są nawet poglądy, że takie odgraniczenie nie jest teoretycznie możliwe. Problem ten w doktrynie niemieckiej jest ujmowany jako rozgraniczenie prawa publicznego od prawa prywatnego. W doktrynie niemieckiej podkreśla się, że ani nauka, ani praktyka nie wyjaśniły różnic pomiędzy prawem publicznym a prawem prywatnym. Pojawiło się od 20 do 30 różnych teorii, które można ująć w trzy grupy:
1. według teorii interesu, wywodzącej się z prawa rzymskiego, prawo publiczne służy interesowi publicznemu, natomiast prawo prywatne urzeczywistnia interesy prywatne.
2. Teoria podporządkowania jako kryterium rozgraniczenia przyjmuje charakter stosunku prawnego. Gdy występuje stosunek prawnej nadrzędności państwa i podrzędności obywatela, to wtedy mamy do czynienia z prawem publicznym, a gdy zaś pozycja stron stosunku prawnego jest równa to wtedy chodzi o prawo prywatne.
3. teoria podmiotu – inaczej teoria praw specjalnych do prawa publicznego należą normy prawne, które uprawniają lub zobowiązują podmioty dysponujące władztwem państwowym; zaś normy prawne, które mogą uprawniać lub zobowiązywać każdego należą do prawa prywatnego.
J. Łętkowski uważa, iż nie istnieje żadna materialne nieprzekraczalna granica między prawem cywilnym a administracyjnym, a o każdorazowej kwalifikacji konkretnego stosunku prawnego powinna decydować analiza jego treści i przyjętej przez ustawodawcę metody rozwiązania na jego tle konfliktów. Nie ma zatem spraw z natury rzeczy cywilnych ani administracyjnych. Trzeba więc odrzucić przekonanie, że stosunek prawny zawsze musi być albo prywatno- albo publicznoprawny, nie może być natomiast nigdy publiczno - i prywatnoprawny łącznie.
Stosunek administracyjno prawny – gdy podmiot administracji występuje wobec innego podmiotu np. obywatela, wówczas nawiązuje się z tym podmiotem stosunek prawy. Stosunki miedzy państwem, a obywatelami i innymi podmiotami oparte są na normach prawa administracyjnego i dlatego te stosunki nazywa się stosunkami administracyjno prawnymi.
Elementy składowe stosunku administracyjnego:
1. Podmioty stosunku – podmiotami stosunku są zawsze z jednej strony organ (podmiot) administracji upoważniony do żądania określonego zachowania się labo świadczenia i podmiot (osoba fizyczna, prawna, jednostka organizacyjna), do którego skierowany jest nakaz, zakaz lub który żąda określonego zachowania się organu administracji. Mówiąc inaczej podmiotami stosunku administracyjno – prawnego są dwie kategorie: podmiotów administracji oraz podmiotu administrowanego.
2. Przedmiot stosunku – leży zawsze w sferze prawem określonych zachowań administracji publicznej. Jest on objęty kompetencją jednego z podmiotów administracji. Można również powiedzieć że przedmiotem stosunku są rzeczy lub zachowania ludzi.
3. Treść stosunku administracyjno – prawnego – są wyznaczone prawem administracyjnym obowiązki i uprawnienia – które, będące treścią stosunku administracyjno prawnego, mogą polegać na działaniu, znoszeniu lub zaniechaniu. O tym jakie obowiązki mogą być nałożone i jakie uprawnienia mogą być przyznane, przesądzają przepisy prawa materialnego. Występuje tu klauzula, której treścią jest to że nie może być tu dowolności. Treścią można również nazwać obowiązki lub możliwości określonego działania, znoszenia określonych stanów lub zaniechania wynikające bezpośrednio z powinności lub uprawnień uczestników stosunku administracyjno – prawnego.
4. Układ prawnej zależności między podmiotami stosunku administracyjno – prawnego – w odróżnieniu od stosunków cywilnoprawnych, w których występuje równość wszystkich stron stosunku, w stosunkach administracyjno – prawnych ta równość jest zatarta. Ponieważ jeden z podmiotów reprezentuje władztwo państwowe. Ta nie równoważność podmiotów stosunków administracyjno prawnych wynika stąd, że prawo przyznaje jednemu z uczestników tego stosunku (organowi administracyjnemu) prawo orzekania, przesądzania o sprawie w sposób wiążący innych uczestników stosunku. W ten sposób organ administracyjny w pewnej mierze decyduje (orzeka) w swoje sprawie [wbrew zasady nemo iudex indonues in propria causa – nikt nie jest właściwym sędzią we własnej sprawie].
Stosunek administracyjnoprawny może być nawiązany z mocy samej ustawy, w drodze aktu administracyjnego bądź umowy administracyjnej oraz wyniku działań faktycznych. Z mocy samej ustawy powstają prawa i obowiązki w sferze podatkowej, obowiązku szkolnego, uczestników ruchu drogowego, itp. Często stosunek administracyjno prawny powstaje w wyniku konkretyzacji uprawnień i obowiązków w drodze aktu administracyjnego; np. wydanie decyzji na mocy której można odroczyć obowiązek szkolny, czy też wyrażenie zgody na wcześniejsze przyjęcie dziecka do szkoły.
Niektóre systemy prawa, jak np.: niemiecki, przewiduje, że organ administracyjny zamiast wydania aktu administracyjnego może zawrzeć umowę publicznoprawną z osobą, w stosunku do której w innym przypadku musimy wydać akt administracyjny. W naszym systemie nie przewiduje się takiej umowy. Jednakże kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że strony o spornych interesach mogą zawrzeć ugodę administracyjną, która – po jej zatwierdzeniu przez organ administracyjny – wywiera takie same skutki jak decyzja administracyjna. Za równo umowa publiczno prawa, jak i ugoda administracyjna powodują nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego.
Stosunek administracyjnoprawny może zostać nawiązany na skutek działania faktycznego, np.: gdy przez sam fakt dopuszczenia do korzystania z gminnego urządzenia publicznego powstaje stosunek prawny z uprawnieniami i obowiązkami gminy oraz osoby korzystającej.
Powyższe rozważania dotyczą w zasadzie stosunku administracyjnoprawnego wywołującego skutki na podstawie norm prawa materialnego.
Wyróżnia się jeszcze stosunki administracyjnoprawne związane z postępowaniem administracyjnym i postępowaniem przed sądem administracyjnym.
Proceduralny stosunek administracyjnoprawny, który ma charakter stosunku czasowego, przejściowego. Stosunek ten nawiązywany jest z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego, a wygasa z momentem wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto istnieje jeszcze proceduralny stosunek spornoadministracyjny. Podstawą prawną takiego stosunku są przepisy prawa dopuszczające zaskarżenie aktów administracyjnych do sądu administracyjnego. Stosunek ten trwa od chwili zaskarżenia aktu administracyjnego do czasu wydania orzeczenia (wyroku, postanowienia) przez sąd. Charakterystyczne jest zrównanie pozycji podmiotów stosunku administracyjnoprawnego, który umownie nazwijmy stosunkiem zwykłym, w postępowaniu przed sądem. Organ administracyjny i podmiot wnoszący skargę zajmują przed sadem taką sam...
gosicka