1. Zagadnienia ogólne
Uwagi wstępne.
Definicja finansów wg. J. Harasimowicza: są to stosunki społeczne związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych. Przepisy prawne dotyczące finansów są tylko formą, w której realizują się stosunki finansowe. Stosunki finansowe (finanse) nie poddają się bezpośredniej obserwacji, gdyż są to zjawiska abstrakcyjne. Można je badać poprzez zjawiska pieniężne. Zjawiska finansowe z punktu widzenia jednostki to jej przychody i wydatki. W szerszej perspektywie jest to przepływ środków pieniężnych, powodujący zmianę wielkości posiadanych dotychczas zasobów pieniężnych.
Ingerencja państwa w stosunki finansowe polega na:
- stanowieniu norm prawnych regulujących stosunki finansowe
- aktywnym uczestnictwie w stosunkach finansowych
Ingerencja ta ma na celu po pierwsze zgromadzenie środków potrzebnych do sprawnego funkcjonowania państwa, po drugie stworzenie sprawnie funkcjonującego porządku finansowego. Normy regulujące finanse tworzą tzw. instytucje finansowoprawne. Są to takie zespoły norm, które realizują określoną funkcję wobec finansów, tj. wpływają na przebieg zjawisk finansowych. Całokształt instytucji występujących na danym terytorium i regulujących gospodarkę finansową określonego spektrum podmiotów tworzy ich system finansowy.
Na system finansowy państwa składają się instytucje służące:
- gromadzeniu przez państwo środków pieniężnych
- organizacji zasobów pieniężnych państwa
- wydatkowaniu środków pieniężnych przez państwo
Odpowiedni do państwowego system posiada gmina. Gromadzenie środków przez jeden podmiot zawsze odpowiada wydatkowaniu środków przez inny podmiot (np. Skarb Państwa – gmina, subwencje). „Niezależną” pod tym względem instytucją jest budżet – zespół prawnie określonych zasad planowania dochodów i wydatków państwa (województwa, powiatu, gminy), zasad postępowania ze zgromadzonymi środkami pieniężnymi i wreszcie kompetencji do podejmowania decyzji, zarówno planistycznych, jak i realizacyjnych w zakresie gospodarki budżetowej.
Finanse dzielą się na publiczne i prywatne.
1. Finanse publiczne to te, które realizują się z udziałem podmiotów publicznych. Tak więc przynajmniej jeden z podmiotów biorących w nich udział musi być wyposażony w podmioty władzy publicznej.
2. Oparte są one na zasadzie władztwa i podporządkowania, co pozwala na władcze i wiążące podporządkowanie podmiotu podporządkowanego przez podmiot nadrzędny. Nie jest to jednak zasadą (np. działania cywilnoprawne gminy).
3. Również co do zasady charakteryzują się cechą realizowania interesu publicznego (ale niektóre podmioty prywatne również – np. fundacje).
4. Finanse publiczne charakteryzuje wysoki stopień reglamentacji prawnej. Można więc powiedzieć, że zakres stosunków finansowych pokrywa się w wysokim stopniu z zakresem stosunków finansowoprawnych. Chodzi tu głównie o uregulowania z zakresu prawa administracyjnego. Finanse prywatne regulują zaś głównie przepisy prawa cywilnego, nie są również tak szeroko reglamentowane.
5. Finanse publiczne mogą mieć zarówno charakter zdecentralizowany jak i zcentralizowany. Finanse prywatne są zawsze zdecentralizowane.
Definicja finansów prywatnych w tej perspektywie jest negatywna: są to takie finanse, które nie maja charakteru publicznego.
Terminologia:
Środki pieniężne – są to pieniądze, zarówno w formie gotówkowej jak i bezgotówkowej. Procesy ich gromadzenia i wydatkowania to zjawiska finansowe.
Zasoby pieniężne – to środki pieniężne, zgromadzone przez dany podmiot ze źródeł jego przychodów i pozostające w jego dyspozycji.
Przychody – środki pieniężne uzyskiwane przez dany podmiot, tworzące jego zasoby pieniężne. Przychody pieniężne nazywane są też wpływami pieniężnymi.
Dochody – dochody sensu largo to środki pieniężne osiągane z różnych źródeł przez podmiot prawa publicznego. W takim ujęciu odpowiadają pojęciu przychodów. Dochód w znaczeniu węższym to różnica między przychodami a kosztami ich uzyskania.
Działalność finansowa – ogół czynności uczestników stosunków finansowych, gdzie treścią czynności jest gromadzenie środków pieniężnych. W szerszym ujęciu d.f. obejmuje także planowanie i organizację posiadanych zasobów pieniężnych.
Organizacja zasobów pieniężnych – jest to tworzenie rozmaitych funduszy wewnętrznych, wprowadzających samoograniczenia w działalności finansowej danego podmiotu, zasady przechowywania i ewidencji pieniądza gotówkowego, wykorzystanie rachunków bankowych dla pobierania i wydatkowania środków itd.
Gospodarka finansowa – zwykle oznacza działalność finansową podmiotów innych niż osoby fizyczne. W aktach normatywnych dotyczy działalności finansowej określonej kategorii uczestników stosunków finansowoprawnych. Nie jest wiązane z działalnością finansową obywateli.
Budżet – w jednym znaczeniu jest to instytucja finansowoprawna (tj. zespół norm prawnych) służąca planowej organizacji zasobów pieniężnych podmiotu publicznoprawnego. W drugim znaczeniu jest to plan finansowy związku publicznoprawnego (państwa, gminy), ujmujący jego dochody i wydatki w pewnym odcinku czasowym (w zasadzie chodzi o plan budżetowy). Budżet łączy w sobie dochody z różnych źródeł i pozwala na wydatkowanie na różne cele bez bezpośredniego związku między nimi. Zasoby zgromadzone w budżecie mają więc charakter jednorodny.
Fundusz celowy – to instytucja finansowoprawna służąca planowej organizacji zasobów pieniężnych związku publicznoprawnego. Łączy w sobie dochody z niewielu źródeł i pozwala je wydatkować na określone, wąsko sprecyzowane cele. Wydajność źródła i zasobność funduszu stanowią nieprzekraczalną granicę wydatków na te cele.
Instytucja finansowa – jest to jednostka organizacyjna, której podstawową funkcją jest operowanie zasobami pieniężnymi. Są to np. banki, zakłady ubezpieczeniowe, towarzystwa funduszy itp. Mogą mieć charakter zarówno komercyjny jak i niekomercyjny.
Funkcje finansów publicznych – efekty działania systemu finansowego oczekiwane w przyszłości lub występujące w rzeczywistości. Efektem jest zaspokojenie zbiorowych (kolektywnych) potrzeb społecznych. Odbywa się to w głównej mierze przez redystrybucję (przenoszenie wartości ze sfery produkcyjnej (podatki) do nieprodukcyjnej (obrona, porządek wewnętrzny)), jest to funkcja podstawowa. Wtórną funkcją jest kontrola gospodarki państwa. Dobierając odpowiednio środki redystrybucyjne państwo stymuluje rozwój swojej gospodarki (ulgi, zwolnienia, progi podatkowe, akcyza).
Regulacja prawna finansów publicznych.
W znaczeniu wąskim – są to normy prawne dotyczące działalności finansowej państwa oraz samorządu terytorialnego. W jego skład wchodzą normy prawne regulujące dochody, wydatki oraz formy organizacji zasobów pieniężnych.
W znaczeniu szerokim – są to, obok elementów wyżej wymienionych, także pozostałe regulacje prawne dotyczące stosunków finansowych, z wyłączeniem tych, które dotyczą zasad wewnętrznej gospodarki finansowej podmiotów gospodarczych.
Prawo finansowe o charakterze proceduralnym jest silnie związane z prawem administracyjnym – przepisy je regulujące znajdują się głównie w k.p.a. Prawo ustrojowe finansów publicznych to również w głównej mierze prawo administracyjne.
Źródła prawa finansów publicznych – patrz art. 87 Konstytucji. Jednak podstawowym źródłem są akty normatywne prawa wewnętrznego. Umowy międzynarodowe odgrywają większą rolę w prawie podatkowym i celnym. Również cecha prawa podatkowego jest to, że akty je normujące maja w szerokiej mierze charakter ustawowy (bo nakłada obowiązki na obywateli). Inaczej jest np. w prawie budżetowym, gdzie podstawowym środkiem są akty wykonawcze.
Art. 84 Konst. – Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Poza tym rozdział X „Finanse publiczne” – m.in. art. 217 rozszerzający art. 84 -> podatki itp. tylko w drodze ustawy.
Art. 217 Zasada ustawowej regulacji publicznej gospodarki finansowej: środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Podobnie takiej formy wymagają działania wymienione w art. 216 ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 218, art. 219 ust. 1, ust. 2, ust. 3. Granice długu publicznego określa art. 216 ust. 5: są to 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Konstytucja określa również wyłączność inicjatywy ustawodawczej RM w kwestii projektu ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium, o zmianie ustawy budżetowej, o zaciąganiu długu publicznego, o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo (art. 221). Art. 220 – 226 zawierają postanowienia dotyczące procedury budżetowej. Art. 227 postanawia, że centralnym bankiem państwowym jest NBP i określa jego podstawowe cechy, kompetencje itp.
2. Regulacja prawna podstaw finansów publicznych
Podstawowe znaczenie ma ustawa z 30.06.2005 o finansach publicznych (u.f.p.). Finanse publiczne to przede wszystkim finanse podmiotów prawa publicznego. W działalności finansowej rozumianej jako uzyskiwanie dochodów i dokonywanie wydatków są one reprezentowane przez rozmaite organy władzy publicznej, jednostki organizacyjne im podległe oraz szczególne formy organizacji działalności finansowej. Tworzą one tzw. sektor finansów publicznych (art. 4 u.f.p.). Dzieli się on na trzy podsektory: rządowy, samorządowy oraz ubezpieczeń społecznych.
Podsektor rządowy obejmuje: organy władzy publicznej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, organy administracji rządowej, PAN i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, jednostki dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest organ administracji rządowej albo inna jednostka zaliczana do podsektora rządowego.
Podsektor samorządowy obejmuje: jednostki samorządu terytorialnego, ich organy oraz związki i jednostki organizacyjne, dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest jednostka samorządu terytorialnego.
Podsektor ubezpieczeń społecznych obejmuje: ZUS, KRUS i zarządzane przez nie fundusze.
Środki publiczne to zasoby będące w dyspozycji sektora finansów publicznych.
Wyodrębnienie wydatków oraz rozchodów następuje na podstawie kryterium ekonomicznego. Wydatki są związane z realizacją redystrybucji definitywnej, natomiast rozchody wiążą się z czasowym transferem środków – są wyrazem realizacji zobowiązań wcześniej zaciągniętych przez podmiot sektora finansów publicznych (np. spłata pożyczki) bądź jako wykonanie obowiązków umownych polegających na udostępnieniu zasobów finansowych innym podmiotom.
Nadwyżką sektora finansów publicznych jest dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla okresu rozliczeniowego; jeżeli jest ujemna to stanowi deficyt. Dochody publiczne i wydatki publiczne oraz nadwyżkę lub deficyt sektora finansów publicznych ustala się po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy jednostkami tego sektora.
Państwowy dług publiczny wyraża wartość nominalna zadłużenia jednostek sektora finansów publicznych, ustalona po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań pomiędzy jednostkami tego sektora. Natomiast dług Skarbu Państwa rozumiany jest jako wartość nominalna zadłużenia Skarbu Państwa.
Zasady finansów publicznych:
1. Zasada równowagi finansów publicznych
W najbardziej ogólnym ujęciu sprowadza się do wymagania, by tempo gromadzenia środków pieniężnych odpowiadało tempu dokonywania wydatków. Naruszenie równowagi jest niekorzystne. Jeżeli np. osiągane dochody przekraczają wydatki, oznacza to, że poziom obciążeń podatkowych jest nadmierny i niepotrzebnie ograniczają one możliwości rozwojowe sektora przedsiębiorstw. Jeżeli zaś wydatki przekraczają dochody, niezbędne staje się sięganie do źródeł przychodów zwrotnych (pożyczki, kredyty, obligacje). Współcześnie w aspekcie równowagi rozpatruje się nie tylko finanse budżetowe ale także fundusze celowe. Poza tym wymogiem równowagi objęte są również przychody (pożyczki i kredyty zaciągnięte, zwrot pożyczek udzielonych) i rozchody publiczne (pożyczki udzielone, zwrot pożyczek zaciągniętych. Utrzymaniu równowagi finansów publicznych służą przepisy prawne, dotyczące między innymi pokrywania deficytu budżetowego, długu publicznego i jego granic, techniki dokonywania wydatków publicznych, nadzoru nad gospodarką finansową itp.
2. Zasada jawności finansów publicznych
Ustanawia ją art. 12 ust. 1 u.f.p. Wyjątkiem jest gospodarowanie środkami, których pochodzenie lub przeznaczenie uznane zostało za niejawne. Środkami realizacji tej zasady jest m.in. jawność debaty budżetowej jednostek samorządu terytorialnego oraz w Sejmie i Senacie, jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu, jawny charakter głosowania nad uchwałami dotyczącymi gospodarowania środkami publicznymi. Do publicznej wiadomości podaje się kwoty dotacji udzielanych z budżetów publicznych i funduszy celowych oraz zbiorcze dane dotyczące finansów publicznych i informacje o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne. Ponadto do informacji księgowych, inwentaryzacyjnych oraz kontrolnych jednostek samorządu terytorialnego mają dostęp radni. Ujawniane są dane dotyczące jednostek spoza sektora finansów publicznych, którym zostały udzielone dotacje (dofinansowania, umorzenia), w granicach wykorzystania tych dotacji. Obowiązek realizacji jawności finansów publicznych w sferze rządowej spoczywa głównie na Ministrze Finansów, natomiast w sferze samorządowej na zarządzie danej jednostki. Istotne jest, między innymi, ogłoszenie kwoty i relacji do PKB: państwowego długu publicznego, kwoty długu Skarbu Państwa oraz kwoty niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostki sektora finansów publicznych.
3. Zasada przejrzystości publicznej gospodarki finansowej
W aspekcie techniczno-organizacyjnym oznacza klasyfikację, tj. grupowanie dochodów i wydatków według możliwie jednorodnych i zrozumiałych reguł. Takie grupowanie nosi nazwę klasyfikacji finansowej. Polityczny aspekt zasady przejrzystości wyraża się w potrzebie prezentacji zjawisk finansowych w sposób umożliwiający ocenę działalności władzy przez opinię publiczną i parlament. Klasyfikowanie finansów służy nie tylko planowaniu, ale także sprawozdawczości. Podlegają mu przede wszystkim dochody i wydatki publiczne a w pewnych zakresie również przychody i inne środki. Podziały klasyfikacyjne to 1) działy i rozdziały – określają rodzaj działalności oraz 2) paragrafy – określające rodzaj dochodu, przychodu lub wydatku (oraz środków). Wydatki publiczne klasyfikuje się również według dodatkowej klasyfikacji dotyczącej obszarów, kategorii i podkategorii wydatków strukturalnych. Szczegółową klasyfikację określa M.F. w rozporządzeniu. Największe znaczenie ma klasyfikacja dochodów i wydatków budżetowych.
4. Zasada planowania publicznej działalności finansowej
Planowanie finansowe to określanie źródeł i wielkości czerpanych z nich zasobów pieniężnych, a także kierunków i zakresu finansowania rozmaitych zadań publicznych. Dyrektywny charakter planowania finansowego oznacza, iż budżety, obok aspektu prognostycznego, mają też aspekt prawny, wyrażający się w obowiązku osiągnięcia przewidzianych w budżecie dochodów oraz dokonania wydatków na przewidziane w nim cele. Wykonanie budżetu podlega ocenie oraz odpowiedzialności prawnej i politycznej. Planowanie obejmuje nie tylko ogół dochodów i wydatków państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, ale również jednostek organizacyjnych państwa i samorządu. Dochody umieszczone w budżetach stanowią jedynie prognozę, nie pociągają za sobą konsekwencji prawnych. Natomiast przekroczenie limitu wydatków stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jednostki będącymi państwowymi osobami prawnymi, zaliczane do sektora finansów publicznych, sporządzają plany finansowe zgodnie z zasadami przyjętymi m.in. w u.f.p. Wyodrębniają w nich dochody własne, dotacje z budżetu państwa (samorządów), wydatki na wynagrodzenia oraz wydatki majątkowe. Takie plany, po ich uchwaleniu (zatwierdzeniu) są wysyłane w ciągu 14 dni do M.F.
5. Zasada ewidencjonowania operacji finansowych
Celem ewidencjonowania operacji jest możność kontrolowania ich zgodności z planem. Ewidencjonowanie jest prowadzone według zasad rachunkowości właściwej dla finansów publicznych. Zasady te oraz plany kont dla jednostek określa rozporządzenie M.F.
6. Zasada sprawozdawczości finansowej
Sprawozdawczość finansowa jest podstawą kontroli finansów publicznych. Przede wszystkim obejmuje wykonanie budżetu (państwa i jednostek samorządu terytorialnego).
7. Zasada kontroli finansów publicznych
Kontrola polega na porównaniu zaistniałego stanu rzeczy (osiągniętych rezultatów) z wyznaczeniami, tj. z planem, z prawem (kontrola legalności) czy założeniami polityki finansowej (celowość). Kontrola publicznej gospodarki finansowej ma charakter bądź polityczny bądź fachowy. Kontrola polityczna wyraża się w udzieleniu (lub nie) absolutorium przez organ stanowiący, zaś kontrola fachowa jest prowadzona przez NIK lub regionalne izby obrachunkowe.
Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych
U.f.p. wprowadza wymóg ustawowej specyfikacji formy. W tej ustawie wymienione są jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych oraz tzw. szczególne formy gospodarowania środkami publicznymi (fundusze celowe). Środki publiczne nie mogą być wykorzystywane dla tworzenia fundacji.
1. Jednostka budżetowa
Są to jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa lub jednostki samorządowej. Zwykle charakteryzują się dużą przewagą wydatków nad dochodami. Jednostka budżetowa nie ma prawa wykorzystywania zgromadzonych dochodów na wydatki. Planowane dochody i wydatki jednostki są w pełnych kwotach ujęte w budżecie – metoda ta jest nazywana budżetowaniem brutto. Ustawa przewiduje kilkanaście wyjątków od tej zasady, ujętych w dwie grupy: dochodów własnych jednostki oraz funduszy motywacyjnych. Plany finansowe jednostek budżetowych odzwierciedlają odpowiedni fragment budżetu. Posiadają one specjalne rachunki bankowe, na które są przekazywane środki z budżetu, oraz rachunki, służące jedynie pobieraniu dochodów przez te jednostki. Ich gospodarka charakteryzuje się małą elastycznością oraz małą skłonnością do oszczędności wydatkowanych środków i podejmowania starań o zwiększenie dochodu. Państwowe jednostki budżetowe tworzą, łączą, przekształcają i likwidują ministrowie, kierownicy urzędów centralnych oraz wojewodowie (samorządowe – jednostki stanowiące samorządów). Taki organ nadaje statut jednostce oraz określa mienie przekazywane jej w zarząd.
Jednostki mogą gromadzić, na wydzielonym rachunku, dochody własne, pochodzące np. z: tytułu spadków, zapisów, darowizn; odszkodowania; dochody uzyskiwane z działalności wykraczającej poza działalność podstawową określoną w statucie; opłat egzaminacyjnych, za wydawanie świadectw i certyfikatów; wpisów i opłat z tytułu prowadzenia postępowań odwoławczych itp. Źródła dochodów własnych jednostek budżetowych samorządowych określa uchwała organu uchwałodawczego danej jednostki. O założeniu konta dochodów własnych decyduje kierownik jednostki. Dochody własne wraz z odsetkami nie mogą być przeznaczane na finansowanie wynagrodzeń osobowych (z wyj. policjantów oraz urzędników skarbowych).
Fundusze motywacyjne są również gromadzone na osobnych rachunkach bankowych. Pochodzą z dochodów uzyskanych z tytułu przepadku rzeczy oraz korzyści majątkowej pochodzących z ujawnienia przestępstw i wykroczeń przeciwko mieniu oraz przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych. Są przeznaczone na nagrody dla pracowników, żołnierzy i funkcjonariuszy, którzy bezpośrednio przyczynili się do uzyskania dochodów budżetu państwa z w/w tytułów. Nie są to fundusze celowe a „środki specjalne”.
2. Zakład budżetowy
Są to takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania, pokrywając koszty swojej działalności – w zasadzie – z przychodów własnych. Do tych przychodów nie zalicza się dochodów z najmu i dzierżawy oraz innych umów o podobnych charakterze dotyczących składników majątkowych odpowiednio Skarbu Państwa lub samorządu. Zakład budżetowy może otrzymywać z budżetu dotacje przedmiotowe, tj. środki przeznaczone na konkretne cele, wskazane przez podmiot dotujący wydatki. Może także otrzymywać dotacje podmiotową lub dotację celową na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. Nowotworzonemu zakładowi budżetowemu może być przyznana jednorazowa dotacja z budżetu na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Dotacje dla zakładu budżetowego nie mogą przekroczyć 50% kosztów jego działalności. Nie dotyczy to dotacji inwestycyjnych w związku z realizacja projektu lub zadania współfinansowanego ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności UE. Tworzenie zakładów budżetowych przebiega podobnie jak jednostek budżetowych, z tym że organ określa: 1) nazwę i siedzibę, 2) przedmiot działalności, 3) właściwą część budżetu, z którą zakład będzie się rozliczał, 4) źródła przychodów własnych, 5) stan wyposażenia w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane w użytkowanie zakładowi.
3. Gospodarstwo pomocnicze
Jest to wyodrębniona z jednostki budżetowej, pod względem organizacyjnym i finansowym, część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Wyodrębnienie wyraża się w wyodrębnieniu majątkowym, posiadaniu odrębnej struktury organizacyjnej oraz zorganizowanego zespołu pracowniczego. Wyodrębnienie finansowe wyraża się w posiadaniu przez gospodarstwo pomocnicze własnego planu finansowego oraz rachunku bankowego. Jednak przy sprzedaży usług na rzecz macierzystej jednostki organizacyjnej dokonuje stosując ceny odpowiadające kosztom własnym usługi. Pokrywa co do zasady koszty działalności z przychodów własnych. Przysługują dotacje przedmiotowe oraz na pierwsze wyposażenie
4. Fundusz celowy
Jest to fundusz powołany ustawowo, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a wydatki są przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań. Może działać jako osoba prawna, może też być jedynie formą organizacyjną działalności finansowej, nie tworzącą odrębnej struktury podmiotowej (wtedy zarządzać funduszem musi wskazany w ustawie organ państwowy. Podstawą jego gospodarki jest roczny plan finansowy. Wydatki mogą być dokonywana tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu państwa (samorządu) i pozostałych środków z okresów poprzednich. Na rzecz funduszu mogą być zaciągane kredyty i pożyczki, o ile ustawa tak stanowi.
3. Budżet państwa i prawo budżetowe
Budżet jest to podstawowy plan finansowy państwa lub jednostki samorządy terytorialnego, mające charakter dyrektywny i obejmujący dochody oraz wydatki o charakterze – zasadniczo – bezzwrotnym, uchwalany przez parlament na okres przyszły, zwykle roczny.
Obejmuje swym zakresem zasadniczy zakres dochodów i wydatków, które mają decydujące znaczenie dla funkcjonowania aparatu państwowego.
Dyrektywny charakter budżety wyraża się w tym, że stanowi wiążące polecenie parlamentu, skierowane do rządu oraz poszczególnych ministrów z osobna, którego treścią jest zgromadzenie wskazanych w budżecie dochodów oraz wydatkowanie środków na określone w budżecie cele. Nie muszą one być ściśle wykonane, ale stanowią „plan minimum”. Dyrektywność budżetu zawiera w sobie imperatyw działania gospodarnego.
Rodzaje budżetów:
- państwowy / lokalny / federalny
- zwyczajny / nadzwyczajny
- wydatków bieżący / majątkowy (inwestycyjny)
- jednostkowy / zbiorczy (ustrój socjalistyczny)
Zasady budżetowe
Nie mają charakteru normatywnego, są postulatami doktrynalnymi. Ich katalog może być różny w zależności od przekonań politycznych, ich treść może zmieniać się w czasie. Są postulatami o charakterze kierunkowym.
1. Zasada zupełności budżetu
Budżet powinien obejmować wszystkie dochody i wydatki państwa. U podstaw zasady leży potrzeba parlamentarnego wpływu na całość gospodarki państwa. Wyjątkami są formy gospodarki pozabudżetowej, np. zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, fundusze celowe (budżetowanie netto – powiązanie z budżetem o charakterze co najwyżej wynikowym, wpłaty nadwyżek oraz dotacje z budżetu w razie niedoboru)
2. Zasada jedności budżetu
Postulat ujęcia całości dochodów i wydatków w jednym dokumencie budżetowym. Pozwala na całościowa ocenę zamierzeń rządu w dziedzinie finansów.
3. Zasada szczegółowości budżetu
Budżet powinien być uchwalany nie tylko w globalnych kwotach dochodów i wydatków. Dochody i wydatki powinny być także ukazywane w układzie analitycznym, pozwalającym na ustalenie poszczególnych źródeł dochodów oraz kierunków i proporcji wydatków. Im większa szczegółowość budżetu, tym silniejszy wpływ legislatywy na politykę rządu. Jednak zbyt duża szczegółowość prowadzi to zmniejszenia przejrzystości budżetu. Dlatego bardziej szczegółowe ujęcie wprowadza się dopiero w planach finansowych ministerstw.
4. Zasada jawności budżetu
Postulat o charakterze społeczno-politycznym. Wyraża się w jawności obrad parlamentu nad projektem budżetu, publikowaniu ustawy budżetowej oraz popularyzowaniu jej treści w mediach. Służy społecznej kontroli działalności finansowej państwa.
5. Zasada jasności budżetu
Chodzi o to, by uchwalony budżet dawał obraz podstawowych kierunków gospodarki finansowej państwa. Umożliwia to należyte planowanie finansowe oraz polityczną ocenę budżetu.
6. Zasada równowagi budżetowej
Postulat zachowania odpowiednich relacji między ogólną kwotą dochodów i wydatków. Dochody więc powinny być co najmniej równe wydatkom. Uchwalenie budżetu niezrównoważonego powoduje niemożność zrealizowania niektórych wydatków lub konieczność kreowania dodatkowych źródeł dochodów (podatki, kredyty, emisja pieniądza bez pokrycia), co zwykle prowadzi do inflacji.
Najpopularniejszym horyzontem czasowym planowania budżetowego jest okres roczny. Jednak w wielu aspektach potrzebne jest dodatkowe planowanie długoterminowe:
1. Planowanie kroczące – dwuletnie – polega na corocznym uchwalaniu budżetu na przyszły rok oraz planu ramowego na rok następny. Budżet jest uchwalany w oparciu o uchwalony wcześniej plan ramowy.
2. Planowanie wieloletnie – na okresy pięcioletnie – powstaje plan ramowy na dłuższy okres czasu, po czym poszczególne budżety stopniowo go realizują.
Źródła prawa budżetowego to przede wszystkim Konstytucja w art. 220 – 226 oraz u.f.p.
Instytucje materialnego prawa budżetowego.
Przepisy ustawy budżetowej mają szczególny charakter: są adresowane do określonych podmiotów oraz mogą być wykonane tylko jeden raz. Wg. W. Brzezińskiego budżet ma szczególny charakter tzw. norm planowych. Przeważa pogląd, że budżet jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Kwestie mocy wiążącej ustawy budżetowej określa art. 32 u.f.p.: zamieszczenie w tej ustawie dochodów z określonych źródeł oraz wydatków na określone cele nie stanowi podstaw do wysuwania roszczeń o ich zrealizowanie ani zobowiązań do ich uiszczenia. Wyjątkiem są subwencje, których samorządy mogą się domagać na drodze prawnej.
Klasyfikacja budżetowa to prawnie określone zasady grupowania dochodów i wydatków budżetowych. Jest ściśle związana z realizacją zasad szczegółowości i jasności budżetu. Może opierać się na kryteriach podmiotowych, przedmiotowych, funkcjonalnych bądź mieszanych. Zastosowanie klasyfikacji tworzy przedziałki klasyfikacji budżetowej. W polskiej praktyce używa się różnych kryteriów, ale w sposób zhierarchizowany.
Budżet państwa składa się z części odpowiadających zasadniczo organom władzy publicznej, kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów oraz administracji rządowej, przy czym dla poszczególnych działów administracji rządowej oraz dla urzędów nadzorowanych przez Prezesa RM ustalane są odrębne części budżetowe. W odrębnych częściach ujmuje się również subwencje ogólne dla jednostek samorządu, rezerwę ogólną, rezerwy celowe, wydatki na obsługę długu SP, środki własne UE, przychody i rozchody związane z pożyczkami oraz prefinansowaniem. Dysponentami części budżetowych są kier...
gosicka