Postępowanie administracyjne, w dwóch ujęciach:
· szerokie – zespół przepisów regulujących wszelkie postępowania przed organami administracji,
· węższe – ciąg czynności proceduralnych podejmowanych w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez podmioty administracji oraz ciąg czynności proceduralnych podejmowanych w celu weryfikacji tych rozstrzygnięć.
Powstanie postępowania.
Prawo administracyjne rozwinęło się na przełomie XVII i XVIII w. (pod koniec państwa absolutnego).
Administracja ma działać w interesie publicznym, w interesie monarchy. Normy proceduralne to instrukcje dla urzędników, za ich naruszenie w stosunku do obywatela nie ponosili żadnej odpowiedzialności. Brak instytucji odwołania, brak kontroli zewnętrznej administracji.
W XIX w. pod wpływem ideologii rewolucyjnej pojawiła się teoria liberalnego państwa prawnego. Źródłem prawa nie była już wola monarchy tylko przechodziła na parlament, powstawały ustawy parlamentarne, normy prawne stały się dwustronnie obowiązujące (zarówno obywateli jak i ustawodawcę). Pierwsze ustawy miały charakter ogólny, wyznaczały ogólne normy prawne, a administracja miała je rozszerzać. Zaczęto określać kompetencje organów, czym wolno danemu organowi się zająć. Zaczęły powstawać normy proceduralne w toku działania organów administracji, początkowo o charakterze ogólnym. Była różnorodność procedur działania administracji dotycząca pojedynczych spraw. Zaczęto tę mnogość krytykować, nie można było jej opanować.
Ujednolicenie nastąpiło w II połowie XIX w. – przeprowadzono 2 kodyfikacje:
· ustawa badeńska w 1884 r. – dotyczyła Badenii (Niemcy),
· kodyfikacja hiszpańska w 1889 r. – przepisy ogólne umożliwiały wydawanie postanowień wykonawczych, nie przyniosła przełomu.
Kodyfikacja austriacka – 1925 r. – przełomowa, oddziaływała na całe prawo europejskie, w
ślad za nią powstały kodyfikacje w Czechach, Polsce i Jugosławii. Dokonała podziału prawa proceduralnego na 3 części:
· ogólne postępowanie administracyjne,
· postępowanie egzekucyjne,
· postępowanie karno – administracyjne.
Bazowała na orzecznictwie.
W XIX w. zewnętrzna kontrola administracji, krok w kierunku kontroli administracji przez sądy.
Francuska Rada Stanu, pierwowzór sądu administracyjnego, jednak nie miała uprawnień władczych (powołana przez Napoleona), w 1863 r. stała się sądem administracyjnym.
W Badenii w 1863 r. powstał I Sąd Administracyjny (Trybunał Administracyjny).
Pod koniec XIX w. pojawiło się sądownictwo administracyjne w większości krajów europejskich.
W Polsce procedura administracyjna pojawiła się po I wojnie światowej. Na rozwój polskiego prawa administracyjnego miały wpływ procedury obowiązujące w państwach zaborców – w Austrii – najbardziej rozwinięty system prawny i w Prusach.
Konstytucja marcowa z 1921 r.:
· zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
· zapowiedziano utworzenie sądownictwa administracyjnego odrębnego od sądów powszechnych.
W 1922 r. powołano Najwyższy Trybunał Administracyjny, podlegały pod niego praktycznie wszystkie sprawy administracyjne.
Przepisy proceduralne, pierwsze próby unifikacji (ujednolicenia) nastąpiły w 1923 r., np. kwestie odwoławcze.
Kodyfikacja postępowania administracyjnego nastąpiła w 1928 r., przyjęto 3 ustawy, tak jak w kodyfikacji austriackiej:
Przetrwały stosunkowo długo, problemy z nimi po II wojnie światowej, zniesiono sądownictwo administracyjne, nie reaktywowano Najwyższego Trybunału Administracyjnego. W 1950 r. formalne problemy, wprowadzono Instytucję Skarg, która całkowicie obaliła podstawowe zasady procedury administracyjnej. Powodowały możliwość naruszenia, zmian każdej decyzji ostatecznej, naruszenie zasady trwałości decyzji. Każdy, w każdej chwili mógł złożyć skargę. Po 10–ciu latach pojawił się Kodeks Postępowania Administracyjnego – KPA- ustawa z 14.06.1960 r., obowiązuje do dziś.
Sądownictwo administracyjne zostało przywrócone na podstawie ustawy w 1980 r.
W 1990 r. nowelizacja związana z reformą administracji, podstawowy zarys KPA jest stały.
Zakres obowiązywania KPA.
Kodeks reguluje postępowanie administracyjne ogólne, przyjęto klauzulę właściwości generalnej. Kodeks normuje 4 typy postępowania:
· postępowanie jurysdykcyjne – tj. postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej,
· postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń – w sprawach indywidualnych w drodze zaświadczeń,
· postępowanie w sprawie skarg i wniosków,
· postępowanie dotyczące rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej jak też administracją a sądami.
Postępowanie jurysdykcyjne toczy się przed organami administracji publicznej.
Przez organy administracji publicznej rozumiemy:
· ministrów – całe grono organów (monokratycznych – jednoosobowych)
Art. 5 § 2 pkt. 4 KPA:
ü Prezes Rady Ministrów,
ü Vice Prezes Rady Ministrów,
ü ministrowie kierujący działem administracji rządowej,
ü przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów,
ü kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów.
· centralne organy administracji rządowej, inne niż w/w:
ü wojewodowie,
ü terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) z wojewodą,
ü organy jednostek samorządu terytorialnego:
§ organy gminy: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta),
§ organy powiatu: rada powiatu, zarząd powiatu, z ustaw
§ organy województwa: sejmik województwa, zarząd województwa ustrojowych
§ starosta,
§ marszałek województwa,
§ kierownicy służb inspekcji i straży działający w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta), starosty, marszałka,
§ Samorządowe Kolegia Odwoławcze.
Postępowanie jurysdykcyjne ponadto toczy się przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji (organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym), np. samorządy zawodowe, wszystkie przyjęcia do szkół są decyzjami administracyjnymi (do szkół gimnazjalnych, ponadgimnazjalnych).
Przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego jest indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej.
Decyzja administracyjna – to każda forma indywidualnego, zewnętrznego aktu
administracyjnego, który stanowi jednostronne władcze działanie organu wydającego
akt. Istotą takiej decyzji jest wywołanie określonych skutków prawnych, np. powstanie uprawnienia, obowiązku, potwierdzenie, że obowiązek wynika z mocy prawa.
Nazwa aktu, w którym są ustalone prawa jest nieistotna, nie ma znaczenia nazwa tylko charakter, jeśli spełnione są wymogi, że ustalony jest stosunek prawny to mamy doczynienia z decyzją.
Dotyczy organów administracyjnych, które mogą wydawać zaświadczenia, czy dany organ prowadzi dokumentację umożliwiającą wydanie takiego zaświadczenia.
Zaświadczenie – urzędowe potwierdzenie jakiegoś faktu, jakiegoś prawa na podstawie
posiadanej dokumentacji
Najszerzej uregulowane w KPA, dotyczy organów państwowych, wszystkich organów państwowych, nie tylko administracyjnych (organów ustawodawczych i sądowniczych). Również stosowane:
· przed organami organizacji społecznych (organizacje zawodowe, spółdzielnie, samorządowe),
· przed polskimi przedstawicielstwami dyplomatycznymi i urzędami konsularnymi,
· w sprawach karno – skarbowych,
· w sprawach podatkowych,
· w sferze podległości służbowej pracowników (hierarchia, przełożenia)
Postępowanie dotyczące rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej jak też administracją a sądami.
Dotyczy rozstrzygania sporów wewnątrz administracji, między organem a sądem.
Spory pozytywne – wielu chętnych do rozstrzygnięcia sprawy.
Spory negatywne – nikt, żaden organ nie chce podjąć się rozstrzygnięcia sprawy.
Pewne postępowania są wyłączone spod stosowania KPA, KPA nie stosujemy:
· do spraw karno – skarbowych,
· do spraw podatkowych,
· przed polskimi przedstawicielstwami dyplomatycznymi i urzędami konsularnymi (zajmują się sprawami nie tylko obywateli polskich), z wyjątkiem przepisów dotyczących skarg i wniosków,
· sfera wewnętrzna działania administracji, czyli sprawy nadrzędności i podległości organizacyjnej, podległości służbowej z wyjątkiem przepisów o skargach i wnioskach.
Postępowanie w sprawach celnych jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego nie stosuje się KPA, podobnie postępowanie egzekucyjne.
Zasady ogólne postępowania administracyjnego.
Każde postępowanie toczy się według pewnych reguł. Zasady te określone są bezpośrednio w KPA. Stanowią przez ulokowanie w KPA normy prawne obowiązujące.
Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w orzecznictwie często podkreśla, że zasady stanowią integralną część prawa, stanowią prawnie wiążące wytyczne dla organów prowadzących postępowanie. Zasady mają istotne znaczenie ze względu na wykładnię prawa.
· Zasada praworządności (Art. 6, 7 KPA)
Konstytucyjna zasada działania organów władzy publicznej, podstawowa zasada prawa administracyjnego. Organy muszą działać na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Szerzej rozumiana, organy stoją na straży praworządności w toku całego działania postępowania administracyjnego.
· Zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (Art. 7 KPA)
Regułą działania administracji jest uwzględnianie interesu publicznego, organy mają patrzeć z dwóch stron: interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.
Organ administracji rozstrzyga czy interes obywatela jest słuszny czy nie, czy w interesie indywidualnym jest interes prawny, czy słuszność interesu obywatela uwzględnia interes społeczny.
W porównaniu z zasadą praworządności pojawia się dylemat co jest ważniejsze: praworządność czy celowość działania. Celowość nigdy nie może przesłaniać praworządności, najpierw praworządność dopiero potem interes publiczny.
· Zasada prawdy obiektywnej (Art. 7 KPA)
Organ administracji żeby załatwić sprawę musi dokładnie wyjaśnić stan faktyczny.
W postępowaniu cywilnym strony muszą przedstawić dowody, sąd nie miesza się, to strony dowodzą z subiektywnego punktu widzenia.
W postępowaniu administracyjnym to nie strony mają dochodzić prawdy tylko organ, zadaniem organu z urzędu jest dojście do stanu faktycznego, jak było naprawdę.
Pomocą może być instytucja wyłączenia pracownika, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu.
· Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (Art. 8 KPA)
Najbardziej ogólna zasada, stanowi postulat pod adresem aparatu administracyjnego, składa się z dwóch części:
ü pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa,
ü obowiązek współdziałania z obywatelami, jawność działania organów, unikanie sytuacji, z których wynika manipulowanie dla osiągnięcia własnych korzyści.
Czym organy działają szybciej i sprawniej, tym nasze zaufanie do nich jest większe. Mowa o pogłębianiu świadomości kultury obywateli, organy mają obowiązek postępować tak aby podnieść tę świadomość.
· Zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (Art. 9 KPA)
Wyróżnia się 2 zakresy:
ü dotyczący stron – informacje o okolicznościach faktycznych i informacjach prawnych,
ü dotyczący wszystkich uczestników postępowania – tylko informacje prawne.
W postępowaniu administracyjnym zasada „nieznajomość prawa szkodzi” ma inny wymiar, to organy administracji mają obowiązek udzielania nam wyjaśnień i wskazówek żeby w wyniku nieznajomości prawa nie ponieść szkody, organy mają spełniać funkcje doradcze, np. pouczenia na decyzjach, wnioskach, pouczenie w decyzji o trybie odwołania, zaskarżenia do NSA.
· Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (Art. 10 § 1)
Umacnia pozycję strony umożliwiając jej czuwanie nad swoimi sprawami. Strona ma prawo:
ü wglądu do akt sprawy,
ü zgłaszania wszelkich środków dowodowych,
ü wypowiadania do przeprowadzania dowodów,
ü udziału w rozprawie administracyjnej.
Uniemożliwienie stronie udziału (uczestnictwa) w postępowaniu to kwalifikowana wada postępowania, jeśli strona bez własnej winy nie będzie brała udziału w postępowaniu to przysługuje jej prawo wznowienia postępowania.
Od tej zasady mamy wyjątek – Art. 10 § 2 KPA – ze względu na niecierpiące zwłoki: niebezpieczeństwo utraty zdrowia, życia lub szkodę materialną – w nadzwyczajnych, wyjątkowych sytuacjach. Stan zagrożenia musi istnieć realnie, np. szerzenie się choroby zakaźnej – decyzje wydawane są natychmiast obowiązujące.
Te wszystkie w/w wyjątki mogą być stosowane tylko wtedy gdy nie ma innego wyjścia. Wszelkie odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu muszą być odnotowane i uzasadnione w aktach sprawy.
· Zasada przekonywania (Art. 11 KPA)
Pierwszeństwo przekonywania nad środkami przymusu, organy mają tak prowadzić postępowanie aby przekonać strony, że działają w jedyny możliwy, najbardziej racjonalny sposób, przekonać strony, że organ nie mógł inaczej postąpić aby strona dobrowolnie wykonała decyzję. Chodzi o wyeliminowanie stwierdzenia, że organ skrzywdził stronę, wytłumaczyć stronie wszystkie motywy postępowania.
· Zasada szybkości, prostoty oraz wnikliwości (Art. 12 KPA)
Wyróżniamy 3 elementy:
ü szybkość działania – urzeczywistnianie praworządności, terminy załatwiania spraw – granice szybkości,
ü prostota – zastosowanie jak najprostszych środków do osiągnięcia celu, np. nie musimy sporządzać protokołu gdy wystarczy adnotacja, gdy mamy dokumenty nie potrzeba wzywać świadków,
ü wnikliwość – prawda obiektywna, rozpatrzenie wszystkiego co jest możliwe do ustalenia stanu faktycznego.
· Zasada ugodowego załatwiania sprawy (Art. 13 KPA)
Dotyczy postępowania, w którym mamy strony o sprzecznych interesach, organ powinien skłaniać do ugody, organ działa jednostronnie i władczo, prościej jest zrealizować ugodę niż decyzję wydaną przez organ. Ugoda musi być zgodna z prawem, istnieje obowiązek zatwierdzenia jej przez organ. Tylko zatwierdzona ugoda wywiera takie skutki prawne jak decyzja.
· Zasada pisemności (Art. 14 § 1 KPA)
Sprawę należy załatwiać w formie pisemnej. Wszystkie czynności postępowania powinny być utrwalane na piśmie, np.: wezwanie, podanie, przesłuchanie stron i świadków.
Pisemność – istotny element ochrony interesów strony i interesu publicznego.
Od tej zasady mamy wyjątek – Art. 14 § 2 KPA – niektóre sprawy można załatwiać ustnie – przesłanki:
ü interes strony – stronie ze względu na szybkość zależy aby sprawę załatwić ustnie,
ü nie stoi temu na przeszkodzie przepis prawa.
Wyjątek częściowy – treść i motywy ustnego załatwienia sprawy winny być utrwalone w formie protokołu lub adnotacji. Na piśmie może nie być decyzji, ale musi być protokół bądź adnotacja o załatwieniu sprawy podpisana przez strony.
· Zasada dwuinstancyjności postępowania (Art. 15 KPA)
Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Decyzję wydaną w I instancji można zaskarżyć do II instancji. Zasada ta gwarantuje kontrolę wewnętrzną administracji.
Wyjątki: gdy decyzję wyda w I instancji minister lub SKO, możemy złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie do tego samego organu.
· Zasada trwałości decyzji ostatecznej (Art. 16 § 1 KPA)
Decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz uzasadnienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W pewnych przypadkach możemy naruszyć decyzję ostateczną gdy np. strona nie z własnej winy nie brała udziału w sprawie.
· Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnej (Art. 16 § 2 KPA)
Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem , na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.
NSA jest sądem konstytucyjnym –nie wydaje decyzji uznaje zasadność decyzji.
15.12.2002
...
gg83