Spis treści

I. Definicja i podstawowe zasady budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz publicznego planu finansowego.

1.Publiczny plan finansowy

2.Budżet jednostki samorządu terytorialnego

II. Charakterystyka budżetów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego

1.Charakterystyka budżetu gminy

a) Def. budżetu gminy

b) Budżet gminy jako jawny i szczegółowy plan finansowy.

c) Równowaga w budżecie gminy.

2. Charakterystyka budżetu powiatu

3. Charakterystyka budżetu województwa.

III. Załączniki

1. Uproszczona tabela kompetencyjna powiatów i województw

2. Przykład dochodów budżetu gminy na podstawie zestawienia za rok

1998

3. Przykład wydatków budżetu gminy na podstawie zestawienia za rok

1998

4. Struktura dochodów miasta Częstochowy na rok 2003-10-20

5. Wykresy

I. Definicja i podstawowe zasady budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz publicznego planu finansowego.

1.Publiczny plan finansowy odnosi się do przyszłości i jest przewidywaniem i kreowaniem przyszłości. Publicznym planem finansowym jest taki plan finansowy podmiotu publicznego, który jest planem podstawowym dla tego podmiotu oraz na podstawie, którego prowadzi się jego gospodarkę finansową.

Publiczny plan finansowy w państwie demokratycznym nie musi być w całości opracowany, uchwalany i wykonywany za pomocą władz i organów. Dopuszczalne jest i możliwe realizowanie uzupełniająco zasady demokracji bezpośredniej, w stopniu odpowiadającym ustrojowi państwa oraz cechom danego podmiotu publicznego – w zakresie uchwalania tego planu. W praktyce plan finansowy tworzony jest uchwalany i wykonywany przez władze i organy podmiotu publicznego, które mają ku temu odpowiednio przygotowany aparat. Plan finansowy jako plan wspólnoty państwowej lub lokalnej musi być jawny pod względem materialnym i formalnym tzn. musi być dostępny dla ogółu obywateli.

Plan finansowy zdefiniować można jako:

„nakaz powinnego zachowania, który jest wyrażony w pieniądzu i dotyczy zgromadzenia dochodów, administrowania nimi i wydatkowania w określonym, przyszłym przedziale czasowym”[1]. Dochody i wydatki znajdujące swoje odzwierciedlenie w publicznym planie finansowym muszą być ujmowane w podziale podmiotowym wykonawców planu jak i przedmiotowym zadań, na które środki mają być przeznaczone.

Tak, więc publiczny plan finansowy jest planem charakteryzującym się tym, że:

Ø   podmiotem ustalającym, uchwalającym, zatwierdzającym jest podmiot publiczny w rozumieniu ustawodawstwa danego państwa, działający w interesie wspólnego dobra,

Ø   tryb opracowania, uchwalania i wykonywania jest określony przez konstytucję i ustawodawstwo ustrojowe,

Ø   plan ma określony zakres czasowy, ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami,

Ø   plan jest szczegółowym ujęciem dwustronnym przewidywanych dochodów i wydatków, wyrażonym w pieniądzu, stanowiącym podstawę do prowadzenia gospodarki finansowej państwa lub gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego,

Ø   nakaz powinnego zachowania się wyrażony w pieniądzu, stwarza upoważnienie do dokonywania wydatków, w sposób zapewniający wybór środków służących najlepszej realizacji programu rzeczowego.

Ø    

2.Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy i stanowi on roczny plan :[2]

1.    dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki,

2.    przychodów i wydatków:

a.    zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych,

b.    funduszy celowych jednostki samorządu terytorialnego.

Uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z artykułem 110 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa może określać, oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego, również limity wydatków przeznaczone na wieloletnie programy inwestycyjne, które są ujmowane w załączniku do uchwały budżetowej.

Dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego są określone ustawą z dnia 26 listopada 1998 roku i zostaną omówione w dalszej części pracy, natomiast wydatki zgodnie z ustawą o finansach publicznych są przeznaczone w szczególności na: [3]

1.    zadania własne jednostek samorządu terytorialnego,

2.    zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,

3.    zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia,

4.    zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego,

5.    pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Różnica między dochodami a wydatkami budżetu stanowi odpowiednio nadwyżkę lub deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być pokryty przychodami pochodzącymi z[4] :

1.    sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego,

2.    kredytów zaciąganych w bankach krajowych,

3.    pożyczek,

4.    prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego,

5.    nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z ubiegłych lat.

Zgodnie z artykułem 113 ustawy o finansach publicznych łączna kwota ,która przypada w danym roku budżetowym na spłatę rat kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot, które wynikają z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i pożyczek, oraz należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających w danym roku budżetowym wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego nie może przekroczyć 15% planowanych dochodów jednostki samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy.

Natomiast łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym.

W budżecie jednostki mogą być tworzone rezerwy celowe i rezerwa ogólna, którymi dysponuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego.

Rezerwy celowe tworzone są na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej może być dokonany w okresie opracowywania budżetu. Warto wspomnieć, że suma tych rezerw nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu ( zgodnie z ustawą o finansach publicznych). Natomiast rezerwa ogólna nie może być wyższa niż 1% wydatków budżetu.

Z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych ale tylko imiennie określonym podmiotom publicznym i tylko na cele publiczne, związane z realizacją zadań określonego stopnia samorządu terytorialnego.

Projekt uchwały budżetowej przedstawia zarząd jednostki samorządu terytorialnego następującym organom:

1.    regionalnej izbie obrachunkowej – w celu zaopiniowania,

2.    organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego – najpóźniej do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala uchwałę budżetową przed rozpoczęciem roku budżetowego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego. Organ stanowiący nie może bez zgody zarządu wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa:

1.    prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według ważniejszych źródeł i działów klasyfikacji,

2.    wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków z wyodrębnieniem:

a.    wydatków bieżących, w tym w szczególności:

-       wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń,

-       dotacji,

-       wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,

-       wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,

b.    wydatków majątkowych,

3.    źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

4.    wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów,

5.    plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych,

6.    plany przychodów i wydatków funduszy celowych,

7.    upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągnięcia długu oraz do spłat zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego,

8.    zakres i kwoty dotacji przedmiotowych,

9.    dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami,

10.  dotacje,

11.  dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego, w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, której powierzono realizację tych zadań.

W terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje plan finansowy z zakresu zadań administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji przyznanych na ten cel w danym roku budżetowym.

W planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się wszystkie wydatki budżetowe nie ujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych, w tym wydatki związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego i zarządu jednostki samorządu terytorialnego. W planie tym ujmuje się również wg ustawy:[5]

1.    dotacje dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego,

2.    pozostałe dotacje i środki przekazywane na rzecz budżetów innych jednostek samorządu i związków komunalnych,

3.    wpłaty na rzecz związków jednostek samorządu terytorialnego,

4.    płatności oraz składki wpłacane na rzecz instytucji krajowych i zagranicznych.

Ogólny nadzór nad realizacją określonych dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego sprawuje zarząd. Zarząd również przedstawia organowi stanowiącemu sprawozdanie roczne z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetów jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do dnia 31 marca następnego roku, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej i przesyła regionalnej izbie obrachunkowej.

II. Charakterystyka budżetów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego

1.Charakterystyka budżetu gminy

a) Def. budżetu gminy

Budżety gminy są rocznymi planami finansowymi, uchwalanymi na okres roku kalendarzowego. Budżet powinien być uchwalony przez radę z zachowaniem zasady uprzedniości (tj. do końca roku poprzedzającego). Termin ten nie ma charakteru instrukcyjnego, lecz bezwzględnie wiążący. Jego zmiana może nastąpić tylko w drodze ustawowej. Budżet obowiązuje do końca roku kalendarzowego. Nie zrealizowane kwoty planowanych wydatków budżetowych wygasają z końcem roku budżetowego[6]. Oznacza to, że z dniem 31 grudnia ustaje prawo do dokonywania wydatków budżetowych na ten rok kalendarzowy. Jeśli zaś chodzi o dochody, to – zgodnie z art. 13 prawa budżetowego – są one pobierane na podstawie odrębnych ustaw i zarachowane na poczet budżetu (projektu budżetowego) następnego roku.

Tak więc z dniem 31 grudnia ustaje prawo do zarachowania dochodów gmin na poczet roku budżetowego, który się skończył, niezależnie od tego, czy tytuł prawny do jego poboru powstał w ubiegłym roku, czy jeszcze dawniej (np. zaległości podatkowe).

W ten sposób zdefiniowana została zarówno treść ( materia budżetowa ), jak cechy konstytutywne budżetu gminy, którymi są:

- samodzielność finansowa gminy w prowadzeniu gospodarki finansowej,

- podstawowy charakter budżetu gminy dla prowadzenia tej gospodarki ( jego jedność i powszechność ),

- jawność gospodarki finansowej ( jawność szczegółowość budżetu gminy ),

- to, że strona dochodowa budżetu gminy obejmuje wszystkie wpływy, jakie gminie przypaść powinny w danym roku ze źródeł dochodów ustawowo jej przypadających, tzn. zarówno takich, które odrębne ustawy określają jako dochody gmin, jak i takich, co do których odrębne ustawy zawierają upoważnienie dla organów gmin do ich wprowadzenia w drodze przepisów gminnych,

- to, że strona wydatkowa budżetu gminy zawiera wydatki kreujące w granicach ustaw jej zadania własne oraz odzwierciedlające finansowanie zadań zleconych gminom,

- to, że wpływy zwrotne mogą pokrywać planowany niedobór budżetowy w sposób i do granic ustawowo określonych.

Wydatki gminy bowiem z jednej strony odzwierciedlają ustawowo-ustrojowy podział zadań pomiędzy państwo a samorząd terytorialny, z drugiej zaś w kreowaniu owych wydatków samodzielność ta znajduje najpełniejsze odzwierciedlenie. Dlatego właśnie w art. 7 ust. 1 prawa budżetowego mowa jest o „wydatkach zadań własnych”, a nie o wydatkach na finansowanie zadań własnych. Wydatki na finansowanie zadań własnych charakteryzują się tym, że:

- służą finansowaniu istotnej części zadań publicznych nie zastrzeżonych ustawowo do kompetencji administracji rządowej,

- służą zaspokojeniu zbiorowych, a nie indywidualnych potrzeb mieszkańców wspólnoty,

- zadania te, a co za tym idzie i wydatki, wykonywane są przez gminę (tj. jej organy) w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, co nie wyklucz przekazywanie środków na te cele innym, niż organy i jednostki organizacyjne gminy, podmiotom (fundacje, stowarzyszenia, szkoły wyższe), jednakże przy zagwarantowaniu, że przekazane środki będą przeznaczone na realizację określonego przez gminę celu, mającego znamię zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców,

- przekazanie nowych zadań własnych (poprzez ustawy) powoduje powstanie po stronie gminy prawa podmiotowego do zapewnienia koniecznych środków finansowych w postaci zwiększenia dochodów własnych lub subwencji na ich realizację,

- dochody przypadające ustawowo gminie są w całości przeznaczone na finansowanie zadań własnych, a dopiero potem na finansowanie zadań zleconych oraz z zastrzeżeniem ustawowych wyjątków finansowania celowego wewnątrz budżetu gminy,

- rada gminy na podstawie budżetu samodzielnie „kreuje” zadania własne za pomocą wydatków, z uwzględnieniem wszakże powyższych zastrzeżeń i ograniczeń, a także dokonuje ich hierarchizacji, to znaczy oceny stopnia ważności w procesie zaspokajania potrzeb mieszkańców i realizacji zadań publicznych o znaczeniu lokalnym. Zadania własne o znaczeniu obligatoryjnym, to znaczy takie, których gmina ani zrzec się, ani ograniczyć ich wykonywania nie może, mają pierwszeństwo przed innymi zadaniami własnymi. Nie oznacza to, że automatycznie wydatki na te zadania powinny stanowić najważniejszą część wydatków budżetu gminy, lecz to, iż bez zapewnienia nieprzerwalnego wykonywania tych zadań nie można przejść do kreowania innych wydatków zadań własnych. Dokonując wydatków na finansowanie zadań własnych gmina działa przez swe organy samodzielnie w granicach ustaw, a nie na ich podstawie.

Finansowanie zadań zleconych wyróżnia się następującymi cechami:

- są one następstwem prawnym zadań nakładanych na gminę w drodze ustawowej lub w drodze porozumienia administracyjnego organami administracji rządowej;

- gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania tych zadań, w szczególności dotacje na zadania zlecone;

- niezrealizowanie zadania pociąga za sobą obowiązek zwrotu do budżetu państwa dotacji w części odpowiedniej do stopnia niezrealizowania zadania;

- zarówno realizacja zadania zleconego, jak i jego finansowanie podlega badaniu nadzorczemu (odpowiednio: wojewody i regionalnej izby obrachunkowej) nie tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem, lecz także celowości, rzetelności i gospodarności;

Samodzielność finansowa gminy w zakresie realizacji zadań zleconych wyraża się w prawie wyboru sposobów wykonania zadań, które by przy istniejących środkach pozawalało najlepiej je realizować lub wykonać przy minimalizacji nakładów tak, aby mieć prawo do pozostawienia nadwyżki środków z tego tytułu na zwiększenie wydatków zadań własnych.

Są to jednak rozważania czysto teoretyczne, gdyż środki państwa przeznaczone na zadania zlecone z zasady nie wystarczają na ich wykonanie i są uzupełniane dochodami własnymi. Gminy bowiem są często zainteresowane umiejscowieniem i realizacją zadań publicznych państwa na ich terenie (lepsze zaspokajanie potrzeb mieszkańców, wzrost miejsc pracy). Pozostają także pod wpływem presji politycznej mieszkańców w tym zakresie.

W wypadku budżetu gminy mamy do czynienia formalnie z jednym aktem budżetowym, mimo że składają się nań dwie odrębne ustrojowo części:

- budżet zadań własnych;

- plan finansowania zadań z zakresu administracji rządowej zlecanych gminom.

Z tego stwierdzenia, że akt budżetowy jest jeden, choć – jak wiadomo – plan finansowania zadań zleconych wyróżnia się wieloma odrębnymi cechami, wynikają bardzo istotne skutki dla gospodarki finansowej gmin.

Jeśli chodzi i zadania zlecone gminom, to mamy do czynienia ze zleceniem zadań w trybie ustawowym (kiedy ustawa nakłada na gminę obowiązek wykonania zadania z zakresu administracji rządowej). Mała Konstytucja nakłada na organy państwa obowiązek wyposażenia gmin w odpowiednie środki finansowe na te zadania. Obecnie Konstytucja RP z 1997 r. w art. 166 ust. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 nieco inaczej ujmuje te kwestie. W Konstytucji RP mowa jest o „innych zadaniach publicznych” , więc nie tylko z zakresu administracji rządowej.

Wynika stąd, że plan finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ma wiele odróżniających cech, a mianowicie:

1)   wyodrębnienie organizacyjne w ramach budżetu gminy,

2)   odrębne źródła dochodów,

3)   odrębne wyszczególnienie zadań ustawowo zlecanych i poruczanych, któremu towarzyszy wskazanie poszczególnych źródeł dochodów oraz zasad kalkulacji,

4)   odrębny tryb nadzoru i kontroli wykonywania tej części budżetu, a więc nie tylko z punktu widzenia legalności, lecz także celowości, rzetelności i gospodarności dokonywania wydatków.

Mimo tak daleko posuniętej odrębności, nie można mówić o zerwaniu z zasadą jedności budżetu gminy. Przeciwnie, łącznie uchwalanie obydwu części w jednym akcie budżetowym oznacza, że jest to łączny akt budżetowy, ustanawiający odpowiedzialność polityczną, administracyjnoprawną organów gminy za dokonywanie zarówno wydatków na zadania własne, jak i zlecone. Odpowiedzialność tą ponoszą organy – odpowiednio do swych kompetencji – także przed mieszkańcami gminy. Z zasady jedności aktu budżetowego gminy wynika także, iż po zrealizowaniu zadań zleconych dotacje mogą być przeznaczone na zadania własne.

Z zasadą jedności aktu budżetowego gminy łączy się jeszcze jedno zagadnienie – mianowicie pozycji ustrojowo-budżetowej pomocniczych jednostek samorządowych. Zgodnie z art. 51 ust. 3, sołectwa, dzielnice, osiedla nie tworzą własnych budżetów, gdyż nie są jednostkami samorządu terytorialnego, lecz tylko jednostkami pomocniczymi.

Zgodnie z art. 51 ust.3, statut gminy określa uprawnienia pomocniczych jednostek samorządowych do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Tenże statut gminy powinien określać zasady przekazywania składników mienia oraz zasady przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Oznacza to, że zachowana zostaje wyłączność rady gminy do uchwalania budżetu, a zarządu do opracowania projektu budżetu i wykonywania uchwalonego budżetu. Niemniej jednak akty z zakresu spraw budżetowych muszą uwzględniać i respektować wynikające ze statutu gminy „uprawnienia” jednostek pomocniczych do prowadzenia gospodarki finansowej oraz zasad przekazywania im środków budżetowych i być z nimi zgodne.

„Uprawnienia” pomocniczych jednostek samorządowych dotyczą przekazanych „środków budżetowych”, a więc strony wydatkowej, nie zaś dochodowej budżetu gminy.

Ze względu na podstawowy charakter budżetu gminy jako aktu zarządzania, jego uchwalenie należy do wyłącznej kompetencji rady gminy[7], co należy rozumieć w ten sposób, że także uchwalanie wszelkich zamian tego budżetu lub zmian w budżecie należy z mocy prawa do rady gminy. Zmiany budżetu nie mogą prowadzić do przekształcenia całego budżetu w ten sposób, jakby chodziło o powtórne jego uchwalenie. Uchwalenie całego budżetu jest bowiem aktem jednorazowym

b) Budżet gminy jako jawny i szczegółowy plan finansowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u. o s. t., gospodarka finansowa gminy jest jawna. Jest to obowiązek bardzo szeroki, nałożony na organy gminy. Nie odnosi się on jedynie do uchwał budżetowych, sprawozdań z wykonania budżetu, lecz także uchwał w przedmiocie zmian budżetowych itp. z tym zastrzeżeniem, że stosownie do charakteru aktu z zakresu spraw budżetowych obowiązek jawności może być różnorodnie spełniany. Budżet i sprawozdanie z jego wykonania są ogłaszane w trybie przewidzianym dla przepisów gminy. Założenia projektu oraz wykorzystanie środków budżetowych – to przedmiot obowiązkowych informacji, jakie zarząd gminy przedstawia mieszkańcom.

Jawność wymaga środków materialnoprawnych, procesowych i materialnotechnicznych. Jawność budżetu lokalnego realizowana jest nie tylko poprzez jego publikację, podanie do wiadomości mieszkańców itp., lecz także poprzez odpowiedni zakres przedmiotowy aktu budżetowego, zapewniający mu podstawowy charakter z punktu widzenia gospodarki finansowej gminy, jawność formalną i materialną tegoż aktu, obowiązek ujawnienia w nim wszystkich dochodów i wydatków gminy oraz ich zróżnicowanie.

Bardzo istotne znaczenie dla jawności aktu budżetowego ma jego szczegółowość. Zgodnie z art. 9 prawa budżetowego, dochody i wydatki gminy klasyfikuje się według:

...