Administracja publiczna
Ustrój administracji publicznej w RP na szczeblu centralnym
Organy centralne
Zgodnie z art. 10 Konstytucji ustrój RP opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej (Sejm, Senat), wykonawczej (Prezydent, Rada Ministrów) i sądowniczej (sądy i trybunały).
Zasada trójpodziału władz odnosi się do najważniejszych organów państwa. Dotyczy to zwłaszcza władzy wykonawczej, gdzie wskazuje się jedynie Prezydenta RP i Radę Ministrów, a tymczasem krąg organów, które można zaliczyć do władzy wykonawczej jest szerszy.
Rodzaje organów centralnych
Tradycyjnie w ramach organów centralnych wyróżnia się dwa ich rodzaje, są to:
Organy naczelne
Pozostałe organy centralne, określane najczęściej zbiorczą nazwą „urzędy centralne”
Organy centralne swym zakresem działania obejmują terytorium całego państwa. Wśród organów centralnych wyróżnia się naczelne organy administracji. Kryterium odróżniającym te organy od innych centralnych organów jest pozycja i znaczenie tych organów. Są to organy bezpośrednio włączone do składu Rady Minist.
Prezydent RP
Prezydent RP jest, obok Rady Ministrów, podmiotem sprawującym władzę wykonawczą. Wybierany przez naród, pełni funkcję głowy państwa, będąc najwyższym przedstawicielem RP i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Kompetencje Prezydenta są bardzo zróżnicowane. Dotyczą większości dziedzin działalności państwa i oddziałują zarówno na funkcjonowanie władzy wykonawczej, jak również ustawodawczej oraz sądowniczej. Generalnie, kompetencje Prezydenta RP obejmują:
Prezydent RP - kompetencje
sprawy zagraniczne — w tym zakresie Prezydent m.in. reprezentuje państwo w stosunkach zewnętrznych, ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, mianuje i odwołuje pełnomocnych przedstawicieli RP w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych,
sprawy ochrony zewnętrznego bezpieczeństwa państwa — w tym zakresie Prezydent m.in. pełni funkcję najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych, mianuje naczelnego dowódcę Sił Zbrojnych, mianuje i zwalnia szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów sił zbrojnych,
sprawy wewnętrznego bezpieczeństwa państwa — w tym zakresie Prezydent może wprowadzać stan wojenny i stan wyjątkowy,
sprawy w sferze prawodawstwa — w tym zakresie Prezydent m.in. dysponuje inicjatywą ustawodawczą, ma prawo weta ustawodawczego, ratyfikowanie umów międzynarodowych, może wydawać rozporządzenia z mocą ustawy (tylko w czasie stanu wojennego) oraz rozporządzenia wykonawcze, może także zwracać się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów prawa z Konstytucją,
sprawy związane z Radą Ministrów — w tym zakresie Prezydent m.in. desygnuje Prezesa Rady Ministrów, powołuje Radę Ministrów, dokonuje (na wniosek Prezesa Rady Ministrów) zmian w składzie Rady Ministrów, zwołuje Radę Gabinetową
sprawy obsadzania najważniejszych stanowisk w państwie — w tym zakresie Prezydent m.in. powołuje: sędziów, pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, prezesów Sądu Najwyższego, Prezesa i wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezesa i wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,
inne sprawy indywidualne — w tym zakresie Prezydent m.in. nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego, stosuje prawo łaski, nadaje ordery i odznaczenia oraz nadaje tytuł naukowy profesora.
Aparatem pomocniczym Prezydenta RP jest Kancelaria Prezydenta RP, którą kieruje jej szef powoływany i odwoływany przez Prezydenta. Kancelaria działa na podstawie statutu nadanego jej przez Prezydenta.
Rada Ministrów
Rada Ministrów jest naczelnym, kolegialnym organem administracji publicznej, stanowiąc drugi — obok Prezydenta RP — podmiot władzy wykonawczej. Podstawowe regulacje prawne dotyczące organizacji, funkcjonowania i kompetencji Rady Ministrów zawarte są w Konstytucji RP oraz w Ustawie z dnia 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów.
Pozycję ustrojową RM można określić za pomocą następujących cech:
Obok funkcji z zakresu prowadzenia polityki państwa Radzie Ministrów powierzono funkcję kierowania administracją rządową, dzięki czemu zyskała ona możliwość wpływania na funkcjonowanie wszystkich organów tej administracji. Przyznanie tej funkcji przesądziło jednocześnie o oparciu podsystemu administracji rządowej na zasadzie centralizacji.
Rada Ministrów - skład
W skład Rady Ministrów wchodzi kilka kategorii podmiotów. Przede wszystkim Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów. Podmioty te w świetle Konstytucji obligatoryjnie wchodzą w skład tego organu.
Pozostałe kategorie członków Rady Ministrów mają charakter fakultatywny w tym sensie, że ich obecność w Radzie zależy od ustawodawcy bądź od Prezesa Rady Ministrów (a formalnie od Prezydenta). W pierwszym przypadku chodzi o przewodniczących określonych w ustawach komitetów, którzy wchodzą w skład Rady Ministrów. Komitetem takim był Komitet Integracji Europejskiej działający na podstawie Ustawy z dnia 8 czerwca 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej.
Drugą kategorią fakultatywnych członków Rady Ministrów są wiceprezesi Rady Ministrów. Ich udział w Radzie Ministrów nie jest przez Konstytucję wymagany, a o tym, czy i ilu wiceprezesów będzie w składzie Rady Ministrów decyduje Prezes Rady Ministrów, wnioskując do Prezydenta RP o ich powołanie.
Procedura powoływania Rady Ministrów
W pierwszej kolejności (1) Prezydent desygnuje Prezesa Rady Ministrów, a następnie (w terminie 14 dni od pierwszego posiedzenia Sejmu lub przyjęcia dymisji poprzedniej Rady Ministrów) na jego wniosek powołuje Radę Ministrów. Powołany Prezes Rady Ministrów w ciągu 14 dni od powołania Rady przedstawia Sejmowi program jej działania z wnioskiem o wotum zaufania, które udzielane jest bezwzględną większością głosów. (2) Niepowołanie Rady Ministrów lub nieudzielanie jej wotum zaufania sprawia, że Prezes Rady Ministrów oraz jej członkowie wybierani są przez Sejm (bezwzględną większością głosów), a następnie powoływani przez Prezydenta RP. (3) Z kolei niewybranie Rady Ministrów w ten sposób powoduje, że inicjatywa w tym zakresie powraca do Prezydenta, który powołuje Prezesa Rady Ministrów i proponowany przez niego skład Rady. Udzielenie przez Sejm wotum zaufania tak powołanej Rady wymaga zwykłej większości głosów. W razie jego nieudzielania Prezydent skraca kadencję Sejmu i zarządza wybory.
Dymisja Rady Ministrów
Funkcjonowanie RM w zasadzie powiązane jest z kadencją parlamentu. Ukonstytuowanie się nowo wybranego Sejmu powoduje konieczność złożenia dymisji przez dotychczasową RM i powołanie nowej RM, która może funkcjonować do wyboru nowego parlamentu, chyba że pojawią się okoliczności powodujące potrzebę wcześniejszych zmian. Prezes RM składa dymisję w przypadkach:
Ukonstytuowania się nowo wybranego Sejmu
Nieudzielenia przez Sejm wotum zaufania Radzie Ministrów
Uchwalenia przez Sejm wotum nieufności wobec RM
Rezygnacji przez Prezesa RM z dalszego pełnienia funkcji
Odpowiedzialność Rady Ministrów
Rada Ministrów ponosi polityczną odpowiedzialność przed parlamentem. Odpowiedzialność Rady Ministrów i jej członków przed parlamentem materializuje się w instytucji wotum nieufności, które Sejm może wyrazić zarówno Radzie Ministrów, jak i poszczególnym ministrom, co prowadzi odpowiednio do złożenia dymisji Rady albo odwołania ministra, a w konsekwencji do zmiany Rady albo zmiany na stanowisku ministra.
Konsekwencją politycznego charakteru Rady Ministrów są nie tylko jej zadania, sposób powoływania czy instytucja odpowiedzialności politycznej, ale również fakt, że przepisy nie formułują żadnych wymogów wobec kandydatów na stanowisko Prezesa Rady Ministrów oraz pozostałych jej członków.
Zadania Rady Ministrów
Podstawowe zadania Rady Ministrów to:
prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej RP
kierowanie administracją rządową.
Pozostałe konstytucyjnie określone zadania i kompetencje Rady Ministrów to:
zapewnianie wykonania ustaw, które — generalnie rzecz ujmując — polegać powinno na takim oddziaływaniu na podmioty kierowane czy nadzorowane przez Radę Ministrów, aby ich działalność była zgodna z prawem,
wydawanie rozporządzeń, które — jako samoistna kompetencja Rady Ministrów — wiąże się również z wyżej wymienionym zadaniem zapewniania wykonania ustaw,
koordynowanie i kontrolowanie pracy organów administracji rządowej, które wiąże się i mieści zarazem w formule kierowania administracją rządową,
ochrona interesów Skarbu Państwa,
uchwalanie projektu budżetu państwa oraz kierowanie jego wykonaniem,
zapewnianie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz porządku publicznego,
zapewnianie bezpieczeństwa zewnętrznego państwa oraz sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronności,
wykonywanie określonych zadań z dziedziny polityki zagranicznej.
Tryb działania Rady Ministrów
Rada Ministrów określa również tryb i organizację własnej pracy. Sprawy te są przedmiotem regulacji zawartych w akcie prawa wewnętrznego, jakim jest Uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów.
Działanie Rady Ministrów oparte jest na zasadzie kolegialności. Podstawową formułą rozpatrywania spraw i podejmowania rozstrzygnięć są posiedzenia odbywane zasadniczo pod przewodnictwem Prezesa Rady Ministrów. Posiedzenia przygotowywane są i obsługiwane przez Sekretarza Rady Ministrów. Alternatywną formułą rozstrzygania określonych spraw jest korespondencyjne uzgodnienie stanowisk przez członków Rady (tryb obiegowy), które może zarządzić Prezes Rady Ministrów. Kolegialny charakter działania Rady ma zagwarantować z jednej strony obowiązek współkreowania przez jej członków polityki rządu oraz zakaz publicznego kontestowania i krytykowania przez nich tej polityki, z drugiej zaś regulacje z zakresu podejmowania rozstrzygnięć, które oparte zostały na zasadzie, że rozstrzygnięcia Rady Ministrów zapadają w drodze uzgodnienia, a dopiero w sytuacji, gdy osiągnięcie uzgodnienia nie jest możliwe, projekt rozstrzygnięcia może być poddany głosowaniu.
Organy wewnętrzne Rady Ministrów
W celu zapewnienia merytorycznie właściwej ich realizacji ustawodawca przewidział możliwość funkcjonowania różnego rodzaju ciał i struktur mających formalny status organów wewnętrznych Rady Ministrów.
Pierwszą kategorię organów wewnętrznych Rady Ministrów stanowią różnego rodzaju komisje i komitety, których powołanie zależy od woli Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów. Do grupy tej należą, tworzone przez Prezesa Rady Ministrów w drodze zarządzeń, organy pomocnicze Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów, w szczególności:
stały komitet lub komitety Rady Ministrów, tworzone w celu inicjowania, przygotowania i uzgadniania rozstrzygnięć albo stanowisk Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów w sprawach należących do zadań i kompetencji tych organów (np. Komitet Europejski Rady Ministrów, Komitet Rady Ministrów do Spraw Informatyzacji i Łączności),
komitety do rozpatrywania określonych kategorii spraw lub określonej sprawy,
rady i zespoły opiniodawcze lub doradcze w sprawach należących do zadań i kompetencji Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów (np. Zespół do Spraw Polonii i Polaków za Granicą, Zespół do Spraw Polityki Bezpieczeństwa Energetycznego czy też Międzyresortowy Zespół do Spraw Polityki Morskiej Rzeczypospolitej Polskiej).
Drugą kategorię organów wewnętrznych Rady Ministrów tworzą jednostki obligatoryjnie działające przy Radzie Ministrów i jej Prezesie:
Rada Legislacyjna - działa przy Prezesie Rady Ministrów i pełni funkcje organu opiniodawczego i doradczego w zakresie projektów ustaw przygotowywanych przez rząd oraz projektów aktów wykonawczych wydawanych przez Radę Ministrów.
Rządowe Centrum Legislacji zapewnia obsługę prawną Rady Ministrów, w szczególności opracowując stanowiska prawno-legislacyjne do rządowych projektów aktów prawnych, koordynując przebieg uzgodnień rządowych projektów aktów prawnych, opracowując pod względem legislacyjnym rządowe projekty aktów prawnych skierowane do rozpatrzenia przez Radę Ministrów, kontrolując wydawanie przez organy administracji rządowej przepisów wykonawczych do ustaw czy też opracowując rządowe projekty aktów prawnych w zakresie ustalonym przez Prezesa Rady Ministrów. Rządowe Centrum Legislacji redaguje również Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”.
Prezes Rady Ministrów
W świetle przepisów Konstytucji PRM jest z jednej strony przewodniczącym kolegialnego naczelnego organu administracji, jakim jest Rada Ministrów, z drugiej zaś samodzielnym, monokratycznym, naczelnym organem administracji posiadającym własne zadania i kompetencje określone w Konstytucji i uszczegółowione w ustawach. Dodać do tego należy, że Prezes Rady Ministrów może również pełnić funkcję ministra kierującego działem administracji rządowej. Pełna charakterystyka tego organu wymaga zatem odniesienia się do obu z wyróżnionych aspektów jego statusu.
Kompetencje Prezesa Rady Ministrów wynikające z przewodniczenia Radzie określone zostały zarówno w Konstytucji, Ustawie o Radzie Ministrów, jak i regulaminie pracy Rady. Z aktów tych wynika, że Prezes Rady Ministrów:
reprezentuje Radę Ministrów,
kieruje pracami Rady, a w tym zakresie m.in. określa terminy posiedzeń i zwołuje posiedzenia Rady, zatwierdza porządek obrad, przewodniczy obradom, zarządza korespondencyjne uzgadnianie stanowisk,
koordynuje i kontroluje pracę członków Rady,
zapewnia wykonywanie polityki Rady i określa sposoby jej wykonywania.
Uprawnienia Prezesa Rady Ministrów
Prezes Rady Ministrów dysponuje szeregiem uprawnień w stosunku do członków Rady. Należą do nich w szczególności:
wyznaczanie ministrowi zakresu spraw, w których minister ten działa z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów,
prawo żądania informacji, dokumentów i sprawozdań okresowych lub dotyczących poszczególnej sprawy albo rodzaju spraw od ministra, kierownika urzędu centralnego lub wojewody oraz od pracowników urzędów organów administracji,
zwoływanie, branie udziału i przewodniczenie posiedzeniom organów pomocniczych Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów, bez względu na ich skład i zakres działania,
zwoływanie posiedzeń z udziałem właściwych ministrów, kierowników urzędów centralnych lub wojewodów i przewodniczenie tym posiedzeniom,
przekazywanie, z urzędu lub na wniosek właściwego organu albo na wniosek strony, sprawy należącej do właściwości więcej niż jednego ministra lub kierownika centralnego urzędu do załatwienia wskazanemu przez siebie ministrowi,
rozstrzyganie o zakresie działania ministrów w razie sporu kompetencyjnego między ministrami.
Do zadań i kompetencji Prezesa Rady Ministrów, jako samodzielnego organu administracji, zalicza się:
wydawanie rozporządzeń i zarządzeń (udział Prezesa Rady Ministrów w dziedzinie legislacji dopełnia ponadto wydawanie przez niego Dziennika Ustaw i „Monitora Polskiego”),
sprawowanie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego,
sprawowanie funkcji zwierzchnika służbowego wobec pracowników administracji rządowej,
sprawowanie nadzoru nad działalnością administracji rządowej nieobjętej zakresem działów administracji rządowej (chodzi tu o takie podmioty, jak: Urząd Zamówień Publicznych, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Agencję Wywiadu),
kierowanie działalnością wojewodów.
Wiceprezes Rady Ministrów
W razie nieobecności Prezesa Rady Ministrów lub w innym przypadku czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków w Radzie Ministrów, pracami Rady kieruje wiceprezes Rady Ministrów wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów lub jeden z ministrów, jeżeli wiceprezes Rady Ministrów nie został powołany.
Wiceprezes Rady Ministrów wykonuje, w imieniu Prezesa Rady Ministrów, zadania i kompetencje w zakresie powierzonym przez Prezesa Rady Ministrów. Należy przy tym podkreślić, że w przeciwieństwie do Prezesa Rady Ministrów, wiceprezes Rady nie ma żadnych własnych kompetencji, poza wskazanym zastępowaniem Prezesa Rady Ministrów w kierowaniu Radą oraz realizowaniem innych zadań i kompetencji w jego imieniu, co jest przejawem dekoncentracji kompetencji Prezesa Rady Ministrów.
Kancelaria Prezesa RM
Jednostką organizacyjną obsługującą Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz większość organów wewnętrznych Rady jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, którą kieruje Szef Kancelarii powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów. Mając na względzie zakres zadań, które realizuje Kancelaria, stwierdzić można, że obsługa ta dotyczy zarówno politycznej, merytorycznej, jak i administracyjnej płaszczyzny działań obsługiwanych organów, zwłaszcza Prezesa Rady Ministrów. Zadania te, realizowane z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, obejmują bowiem m.in.:
kontrolę realizacji zadań wskazanych przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów oraz przedstawianie wniosków z przeprowadzonych kontroli i przedkładanie propozycji doskonalenia metod kontroli,
dokonywanie ocen skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych projektowanych regulacji oraz sporządzanie ocen tych skutków,
opracowywanie ocen międzynarodowych uwarunkowań sytuacji kraju oraz długofalowych koncepcji polityki zagranicznej,
opracowywanie ocen funkcjonalności struktur państwa i sprawności ich działania,
przygotowywanie innych analiz, prognoz, koncepcji, programów i ocen zleconych przez Prezesa Rady Ministrów,
wydawanie Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”,
koordynację realizacji polityki kadrowej w administracji rządowej w zakresie określonym w odrębnych przepisach,
obsługę spraw kadrowych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w administracji rządowej,
koordynację działalności kontrolnej Prezesa Rady Ministrów wobec organów administracji rządowej.
kasialeg