Administracja publiczna.doc

ADMNISTRACJA PUBLICZNA

Administracja publiczna rozumiana jest jako zespól działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.

Definicja ta ma charakter mieszany, czyli wyraża przedmiotowo-podmiotowe ujecie administracji. Nie jest to jedyne możliwe ujęcie tematu.

Administracja publiczna może być rozumiana zarówno jako aparat wykonaw­czy państwa, czyli odpowiednie struktury powołane do realizacji zadań państwa lub jego funkcji, jak i działania mające na celu organizowanie warunków oraz zasad kształtowania stosunków społecznych, realizowanych przy zastosowaniu obowiązujących procedur prawnych. Połączenie obu wskazanych form admini­stracji publicznej daje pełny jej obraz.

Administracja publiczna - organy administracji wraz z obsługującymi je urzędami, których działalność obejmuje niemal wszystkie dziedziny życia, np. handel, rzemiosło, szkolnictwo, budownictwo mieszkaniowe, transport kolejowy i miejski, funkcjonowanie poczty, ochrona środowiska itp.

Funkcja władcza administracji publicznej polega na  wykonywaniu prawa oraz zaspakajaniu zbiorowych potrzeb społeczeństwa, z możliwością zastosowania przymusu. Jej zakres w różnych ustrojach ulega zmianom. Realizowana jest z upoważnienia prawa i działa w interesie publicznym. Dla ochrony praw jednostki przed nielegalnym działaniem administracji stworzono szereg instytucji, a zwłaszcza proces administracyjny oraz ochronę sądu administracyjnego.

Na administrację publiczną składa się system organów administracji państwowej, organy samorządu terytorialnego, zawodowego, gospodarczego. Funkcję administracji publicznej realizują też zakłady prawa publicznego, fundacje o takim charakterze,  można ją wyjątkowo powierzyć innym podmiotom ( np.: organizacjom społecznym.

We współczesnych społeczeństwach administracja publiczna ma za zadanie zapewnienie właściwego funkcjonowania ukształtowanego przez Konstytucje, i ustawy porządku prawnego. Realizacja tego zadania może wymagać m.in. sto­sowania władczych uprawnień, dających możliwość, w miarę potrzeby, uzasa­dnionego interesem publicznym jednostronnego określania praw, zadań lub obo­wiązków obywateli albo ich organizacji społecznych bądź gospodarczych.

Administracja publiczna działa w ramach prawnie ukształtowanego po­rządku, jest ona związana tym porządkiem, działając wyłącznie w ramach regu­lacji określonych Konstytucją i ustawami. Dotyczy to zarówno treści jej upraw­nień, jak i metod, środków, zasad i trybu działania oraz organizacji. W polskiej Konstytucji obowiązek ten podkreśla zwłaszcza jej art. 7 stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Do niedawna administrację publiczną utożsamiano z administracją państwo­wą. Zmiany w tym zakresie nastąpiły w 1990r.,  kiedy to ustawą z dnia 8 marca 1990 r. zapoczątkowano przywracanie samorządu terytorialnego, uprawnionego do działania w sferze lokalnych praw publicznych. Poszerzenia tych uprawnień dokonano w Konstytucji RP z 1997 r., w której jako zasadę przyjęto konieczność decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1).

Administracja publiczna* w Polsce to:

1. Administracja rządowa

2. Administracja samorządowa – występuje na szczeblu lokalnym i regionalnym (wojewódzkim), składa się z kolegialnych i jednoosobowych organów wykonawczych powoływanych przez radę gminy (powiatu). Ciałem kolegialnym jest zarząd, organem jednoosobowym natomiast wójt (w gminach wiejskich), burmistrz (w gminach z siedzibą w miastach), prezydent miasta (w miastach wojewódzkich i w gminach miejskich liczących 100 tys. mieszkańców) lub starosta (w powiatach). Na poziomie regionalnym organem wykonawczym sejmiku jest zarząd, którym kieruje marszałek wojewódzki.

Według Jana Bocia podstawowym podziałem organów administracji publicznej jest dziś, w związku z przywróceniem samorządu terytorialnego, podział na organy administracji państwowej, organy administracji rządowej i na organy administracji samorządowej.

Natomiast wg sposobu powoływania jako kryterium klasyfikacji mamy:

-organy wykreowane w drodze powołania jako decyzji administracyjnej (np. wojewoda);

              - w drodze aktu organy władzy (np. Prezes Rady Ministrów);

w drodze wyborów (np. zarząd gminy) czy wreszcie w drodze nominacji.

Ze względu na skład osobowy wyróżniamy

- organy jednoosobowe,

- ko­legialne.

Z uwagi na terytorialny zakres działania dzielimy organy na

-                                  or­gany naczelne,

-                                  centralne,

-                                  terenowe.

Natomiast w zakresie podziału organów pełniących całościowe funkcje w państwie wyróżnia się w konstytucji:

              -  cen­tralne organy państwowe,

              - centralne konstytucyjne organy państwa,

-  or­gany naczelne.

Na podstawie sposobu podporządkowania wyróżnić można organy:

- zde­centralizowane,

- podległe hierarchicznie.

Według zakresu uprawnień do samodzielnych decyzji organy dzielimy na:

- decydujące

- pomocnicze.

W sferze procesowej na podstawie zdolności do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych klasyfikacja obejmuje:

- organy I instancji,

- organy II instancji,

a w sytuacjach braku odwołania:

- organy decydujące,

-                                  organy stopnia wyższego.

Klasyfikacja organów administracji publicznej

Klasyfikacja jest sprawą umowną. Dlatego można tworzyć różne podzia­ły organów administracji publicznej, w zależności od przyjętego kryterium podziału. Przy tworzeniu każdego podziału należy stosować jednolite kryte­rium. Poniżej podaję kilka podziałów organów administracji publicznej ( wg E. Ochendowskiego ):

a) Organy naczelne i inne organy administracji

Podział ten miał pełne uzasadnienie w postanowieniach Konstytucji z 1952 r. Rozdział 5 tej Konstytucji nosił tytuł; „Naczelne organy administracji państwowej". W marcu 1990 roku ustawą konstytucyjną nadano temu rozdzia­łowi tytuł: „Rząd i administracja". Konstytucja z 1997 r. zawiera natomiast rozdział VI zatytułowany: „Rada Ministrów i administracja rządowa".

Przepisy konstytucyjne nie wyróżniają obecnie naczelnych organów ad­ministracji rządowej, ale ustawy zwykle nazywają niektóre organy naczelnymi organami administracji rządowej. Np.: Komitet Badań Naukowych, utwo­rzony ustawą z 12 stycznia 1991 r. jest naczelnym organem administracji rządowej do spraw polityki naukowej i naukowo-technicznej państwa. Zaś takie organy jak Prezes Urzędu Ochrony Konku­rencji i Konsumentów czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast są okre­ślane w ustawach o ich utworzeniu jako centralne organy administracji rządowej.

Ustawa 7 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, póz. 368 z późn. zm.) stanowi, że „organami administracji publicznej w rozumieniu niniejszej ustawy są naczelne i centralne organy administracji państwowej..." (art. 20 ust. 2). W tej sytuacji nie można nie wyjaśnić, jakie organy są organami naczelnymi administracji rządowej (państwowej).

W  świetle postanowień Konstytucji dotyczących Rady Ministrów, jej składu oraz ministrów, jak i uregulowań zawartych w ustawach zwykłych, do naczelnych organów administracji rządowej zaliczyć należy samą Rade Mini­strów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów oraz osoby powołane do składu Rządu w trybie art. 147 ust. 4 Konstytucji, gdyż do nich - według art. 149 ust. 2 Konstytucji - stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej. Do ostatnio wymienionych osób należy Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych, który wchodzi w skład Rady Ministrów na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o utwo­rzeniu Komitetu Badań Naukowych. Należy dodać, że w myśl art. 18 ust. 2 ustawy o działaniach administracji rządowej przewodniczącym Komitetu Ba­dań Naukowych jest minister właściwy do spraw nauki, a więc minister kie­rujący działem administracji rządowej. Zaś ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o Ko­mitecie Integracji Europejskiej (Dz.U. Nr 106, póz. 494 i z 2001 r. Nr 154, póz, 1800) stanowi, że Przewodniczący tego Komitetu jest członkiem Rady Mini­strów (art. 4 ust. 2).

Tak więc, Konstytucja nie wyróżnia naczelnych organów administracji rządowej, zaś ustawodawstwo zwykle stopniowo odchodzi od wyróżniania takiej grupy organów.

Według art. 10 ust. 2 Konstytucji Prezydent RP sprawuje władzę wyko­nawczą; jest więc organem władzy wykonawczej obok Rady Ministrów. Prze­pisy Konstytucji przyznają Prezydentowi liczne kompetencje z zakresu admi­nistracji. Chociaż Prezydent jest organem o podstawowym znaczeniu dla państwa, a nie tylko dla administracji, to jednak można go zaliczyć do na­czelnych organów administracji ze względu na sprawowanie władzy wyko­nawczej oraz zakres jego kompetencji ze sfery administracji.

Innych organów administracji centralnej i terenowej - rządowej i samorządowej - nie zalicza się do kategorii na­czelnych organów administracji.

b) Organy centralne i terenowe (lokalne)

W przypadku tego podziału kryterium stanowi terytorialny zasięg dzia­łania organu. Organem centralnym jest organ, którego zasięg działania roz­ciąga się na obszar całego państwa, a organem terenowym - organ, który realizuje swoje kompetencje tylko na określonej części terytorium państwa, np. w województwie, powiecie, gminie czy okręgu. Ten podział organów zakła­da, iż terytorium państwowe podzielone jest na mniejsze jednostki terytorialne, przy zastosowaniu zasadniczego bądź specjalnego podziału terytorialnego.

Obecnie w Polsce wszystkie organy naczelne są jednocześnie organami centralnymi, ponieważ realizują swoje kompetencje na terytorium całego pań­stwa. Nie zawsze tak być musi. Np. po drugiej wojnie światowej Minister Ziem Odzyskanych, a więc naczelny organ administracji państwowej, realizował swoje kompetencje tylko na części terytorium państwa, a mianowicie na odzyska­nych Ziemiach Zachodnich i Północnych.

c) Organy decydujące i pomocnicze

Tu kryterium podziału stanowi możność decydującego rozstrzygania spraw w drodze czynności prawnych organu (np. przez wydanie aktu admi­nistracyjnego).

Organy decydujące to organy, które mogą rozstrzygać sprawy w drodze czynności prawnych, a organy pomocnicze - to takie organy, które mogą tylko występować z inicjatywą czy też opiniować przedstawione im sprawy przez organy decydujące bądź też wykonywać jedynie czynności kontrolne.

Przykładowo organami pomocniczymi są Rada Legislacyjna przy Preze­sie Rady Ministrów czy kolegium przy wojewodzie.

d) Organy jednoosobowe ( monokratyczne ) i kolegialne

Tutaj kryterium podziału stanowi struktura organu, a wiec liczba osób tworzących organ, czy jest to jedna osoba (organ monokratyczny), czy wiele osób (organ kolegialny).

Kolegialność organu powoduje, że wolę organu wyraża uchwala zespo­łu osób. Brak poszczególnych osób w zespole powołanym do rozstrzygania spraw może powodować różne konsekwencje prawne, ustalone bądź przepisa­mi o powołaniu danego organu, bądź też przepisami proceduralnymi.

Z reguły w systemie administracji publicznej występują zarówno organy jednoosobowe, jak i organy kolegialne. Organy jednoosobowe    są powoływane do załatwienia spraw konkretnych, licznych, wymagających szybkiego rozstrzy­gnięcia, gdy niezbędna jest wiedza fachowa i gdy chodzi o jasno określoną odpowiedzialność. Organy kolegialne tworzy się do tego, aby ustalały ogólne kierunki działania, cele strategiczne, założenia polityki w poszczególnych dzie­dzinach działalności państwa.

Zaletą organów kolegialnych   jest udział w nich wielu osób, dzięki cze­mu możliwe jest rozważenie argumentów za i przeciw określonym rozwiąza­niom czy rozstrzygnięciom, co sprzyja z reguły trafności tych rozstrzygnięć.

Do wad kolegialności należy powolność działania, duże koszty, mniej­sze poczucie odpowiedzialności za podjęte rozstrzygnięcia i trudność bądź w ogóle niemożność ustalenia osób odpowiedzialnych za treść podjętych uchwał (np. gdy rozstrzygnięcie podjęto w głosowaniu tajnym).

Do zalet organu jednoosobowego należą duża operatywność, szybkość podejmowanych decyzji, niższe koszty i wyraźnie określona odpowiedzialność.

e) Organy zawodowe i społeczne

Organ zawodowy składa się lub jest obsadzany przez osoby, które z tego tytułu otrzymują wynagrodzenie, będące źródłem utrzymania. Chodzi o oso­by, które są zatrudnione w danym organie, a więc o urzędników służby cywil­nej, pracowników państwowych czy samorządowych.

Za organ społeczny uważa się taki organ, w skład którego wchodzą osoby traktujące swą pracę (działalność) w organie honorowo. Nie otrzymują one z tego tytułu stałego wynagrodzenia będącego podstawą ich utrzymania. Mogą natomiast otrzymać diety czy ekwiwalent za utracony zarobek, ale nie jest to równoznaczne z otrzymywaniem wynagrodzenia za pracę.

Administracja rządowa - zespół organów administracyjnych, kierowanych przez Radę Ministrów.

Administracja rządowa ma strukturę trzystopniową:

1. Szczebel centralny (Rada Ministrów, premier i ministrowie),

2. Wojewoda (przedstawiciel rządu w terenie),

3. Naczelnik powiatu.

Organami administracji rządowej w Polsce są: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów (premier) i jej wiceprezesi, ministrowie oraz obecnie także przewodniczący Komitetu Badań Naukowych i Komitetu Integracji Europejskiej, a ponadto centralne organy administracji rządowej podległe premierowi i Radzie Ministrów.

Na szczeblu terenowym administracja rządowa tworzą organy administracji ogólnej (wojewoda, starosta) i organy specjalne (spraw finansowych, dróg publicznych, archiwów państwowych, urzędów górniczych, spraw wojskowych itp.).

Organ administracji rządowej:

- stanowi wyodrębnioną część aparatu administracji rządowej,

- działa w imieniu i na rachunek państwa,

- uprawniony jest do korzystania ze środków władczych,

- działa w zakresie przyznanych mu kompetencji.

Organ posiada określoną przez prawo formę organizacyjną, która czyni z niego pewną organizacyjną jedność. Np.: organem powiatu jest rada powiatu , a nie poszczególni radni, organem powiatu jest zarząd powiatu, a nie poszczególni członkowie tego organu. Organem administracji rządowej jest minister kierujący określonym działem tej administracji, a takim organem nie jest sekretarz stanu i podsekretarz stanu. Osoba będąca organem jednoosobowym może wchodzić w skład innego organu, oczywiście kolegialnego ( np.: minister wchodzi w skład Rady Ministrów).

Organ administracji rządowej działa w imieniu i na rachunek państwa, a organy innych podmiotów administracji – w imieniu i na rachunek tychże podmiotów.

Istotnym elementem pojęcia  jest uprawnienie do korzystania ze środków władczych.

Przejawia się to w uprawnieniu do stanowienia aktów posiadających moc obowiązującą., zagwarantowaną możliwością zastosowania środków przymusu państwowego w celu doprowadzenia do ich wykonania.

Organy samorządu terytorialnego:

- są wyodrębnione organizacyjnie,

- działają w imieniu i na rachunek danej jednostki samorządu

- korzystają ze środków władczych

- działają w zakresie przysługujących im kompetencji.

Pojęcie organu administracji publicznej

Organ administracji publicznej jest zasadniczą jednostką składową ad­ministracji w sensie podmiotowym.

M. Jaroszyński (1956) traktuje organ jako wyodrębnioną część aparatu państwowego (jednostkę organizacyjną), która wyposażona przez przepisy prawa w określony zakres kompetencji wykonuje zwierzchnią władzę państwa w formach administracji, przy czym organizowanie bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa musi stanowić wyłączne lub główne zadanie tego organu.

Wg K. Sobczaka (1961) organ administracyjny to organ państwowy, którego działalność polega na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa.

W. Brzeziński (1968) określa organ administracji jako „taki organ państwo­wy, który działa w zakresie administracji wyłącznie lub w przeważającej mierze w swoistych dla administracji formach działania".

J.Starościak (1969) definiuje organ administracyjny jako wyodrębnioną jednostkę organizacji państwowej, posiadającą ustalony prawem zakres działania (które może być zaliczone na rzecz państwa w zakresie organizowania stosunków społecz­nych) oraz podejmującą to działanie za pośrednictwem określonych prawem osób i w swoistych dla niej formach prawnych.

J. Dawidowicz (1970) konstruuje pojęcie organu z innego punktu widzenia, według niego „organ administracji państwowej jest to organ państwowy wyposażony w prawnie określoną możliwość jednostronnego i wiążącego wyznaczania zachowania się określonych podmiotów".

Wszystkie te definicje są w  mniejszym  lub większym stopniu porównywalne do siebie, na ich podstawie można zbudować następującą definicję:

Organ administracji publicznej to człowiek (lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego):

- znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego,

- powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu,

- działający w granicach przyznanych mu przez prawo kom­petencji.

8