Zasada_konstrukcji_budzetu(1).doc

Zasada konstrukcji  budżetu lokalnego

na przykładzie Urzędu Miasta w Tomaszowie Mazowieckim

Alicja W.

Zarządzanie   i   Marketing 

Tomaszów Maz. dnia 18.01.2003r.

Spis treści:

Wstęp

Mocą Ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106,
poz. 668) został wprowadzony trójstopniowy podział terytorialny państwa.

Od 1 stycznia 1999r. jednostkami samorządu terytorialnego, stały się województwa, powiaty
i gminy. Zbiór gmin liczy 2.424 jednostek różniących się między sobą czynnikami takimi jak status, położenie geograficzne, gospodarka czy wielkość. Podstawowym celem prowadzonej przez każdą gminę polityki dochodowej jest zapewnienie sobie odpowiednio wysokich wpływów budżetowych, pochodzących z ustalanych i pobieranych na podstawie odrębnych ustaw podatków, wpłat z opłat oraz udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, zapewniających pokrycie wydatków na realizację ważnych zadań. Instrumentem realizacji polityki dochodowej gminy, ukazującym źródła pochodzenia dochodów i kierunki ich wydatkowania, jest budżet gminy. Łączy on w sobie cechy ekonomiczne: wprowadza obowiązujące „użytkowników” gminy stawki z tytułu opłat i podatków, prawne: jest przepisem lokalnym obowiązującym przez rok kalendarzowy oraz informacyjno - motywacyjne: jest dostępny dla wszystkich zainteresowanych i ukazując dane na temat sytuacji finansowej gminy informuje, z jakich źródeł zamierza ona czerpać dochody oraz cele ich wydatkowania, a przez to skłania „użytkowników” gminy do pożądanych zachowań.

Ze względu na zainteresowanie zagadnieniem tematu, pracę zawodową mającą bezpośredni związek z wykonywaniem budżetem, jak również szeroki zakres i złożoność tematu przyczyniły się do napisania tej pracy.

Celem pracy jest przedstawienie konstrukcji budżetu gminy na przykładzie budżetu gminy - miasta Tomaszów Mazowiecki, ze zwróceniem szczególnej uwagi na dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych.

Aby można było mówić o konstrukcji budżetu, należy najpierw powiedzieć, co to są finanse lokalne, po co tworzy się i z jakich elementów składa się budżet, kto go uchwala i kto odpowiada za jego realizację. Te wszystkie zagadnienia zawarte są w poszczególnych rozdziałach mojej pracy.

Praca składa się z czterech rozdziałów.

W rozdziale pierwszym w przejrzystej formie zostały przedstawione elementy finansów publicznych - finansów jednostek samorządu terytorialnego, zasady finansów oraz źródła prawa finansowego.

Rozdział drugi zawiera zasady procedury budżetowej oraz rozważania na temat tworzenia
i wykonania budżetu gminy.

Trzeci rozdział przedstawia zakres działań gminy i strukturę budżetu gminy, w szczególności źródła pochodzenia i kierunki rozdysponowania dochodów poprzez wydatki gminy.

Czwarta, ostatnia część pracy poświęcona została konstrukcji budżetu miasta Tomaszowa Mazowieckiego na rok 2003. Ukazuje ona systematykę dochodów i wydatków gminy według klasyfikacji działowej na rok 2003 ze szczególnym uwzględnieniem działu 756 - Dochody od osób prawnych i od osób fizycznych., zawierające różnego rodzaju wpływy z podatków i opłat.

W pracy wykorzystane zostały materiały dotyczące budżetu miasta Tomaszowa Mazowieckiego, dostępna literatura oraz akty prawne związane z tematem pracy.

1. Wybrane elementy finansów publicznych

Finanse są to zjawiska i procesy pieniężne. Należą do nauk społecznych a ściślej mówiąc ekonomicznych. Właśnie z ekonomicznego punktu widzenia są to zjawiska finansowe polegające na gromadzeniu i podziale środków pieniężnych.

Finanse dzielimy na finanse publiczne i finanse prywatne.

Pod pojęciem finansów publicznych rozumie się publiczne zasoby pieniężne, operacje tymi zasobami oraz normy prawne je regulujące. Przedmiotem finansów publicznych są zjawiska
i procesy związane z  tworzeniem i rozdysponowaniem funduszy publicznych (budżetu państwa,  budżetu gminy, funduszy ubezpieczeń społecznych i innych funduszy). Zasadniczą przyczyną warunkującą gromadzenie funduszów publicznych jest konieczność sfinansowania przez państwo potrzeb publicznych społeczeństwa, takich jak potrzeby w zakresie obrony narodowej, bezpieczeństwa publicznego, administracji, ochrony środowiska czy też w zakresie ochrony zdrowia oraz edukacji społeczeństwa[1].

Przyjmuje się, że finanse spełniają trzy zadania: redystrybucyjne, alokacyjne, stabilizacyjne.
W zakresie redystrybucji budżetowej podstawowym zadaniem jest korygowanie w ramach społeczeństwa podziału dochodów ustalonego pierwotnie w wyniku gry rynkowej, zgodnie
z poczuciem sprawiedliwości dominującej części społeczeństwa. Realizacja tego zadania może przybierać formy ingerencji bezpośredniej bądź pośredniej. Bezpośrednie korygowanie dochodów pierwotnych dokonuje się poprzez podatki oraz transfery, pośrednie zaś - za pomocą bezpłatnego lub częściowo opłatnego zaspokojenia określonych potrzeb.

Zadania alokacyjne polegają na kształtowaniu podziału czynników produkcji i dóbr materialnych między sektory prywatny i publiczny oraz ich dalszej alokacji wewnątrz tych sektorów. Dokonywane jest to za pomocą zespołu narzędzi gromadzenia dochodów budżetowych i wydatków budżetowych. Poprzez podatki, cła, opłaty i pożyczki władze państwowe bądź samorządy lokalne przejmują część bieżących dochodów różnych podmiotów gospodarujących (przedsiębiorstw, gospodarstw domowych) i drogą wydatków budżetowych kierują je na utrzymanie całej sfery publicznej, zabezpieczenie socjalne czy inwestycje publiczne. Środki pieniężne pobierane przez władze publiczne od podmiotów prywatnych zmieniają więc przeznaczenie, zmienia się zatem struktura wydatków ostatecznych, a także struktura nakładów inwestycyjnych (ze względu na inny charakter inwestycji publicznych).

Stabilizacyjne zadania finansów publicznych polegają na wykorzystaniu instrumentów budżetowych do oddziaływania na procesy gospodarcze w celu zapewnienia stabilnego
i wysokiego wzrostu gospodarczego przy: stabilności poziomu cen, wysokim stanie zatrudnienia, zachowaniu równowagi zewnętrznej (bilansu płatniczego kraju)[2].

System finansów publicznych obejmuje swoim zakresem system finansów  rządowych, a także system finansów samorządowych. Obydwa elementy składowe mają bardzo zróżnicowaną strukturę wewnętrzną. Zróżnicowanie systemu finansów samorządowych jest wynikiem przede wszystkim ustrojowej struktury samorządu terytorialnego, trójczłonowej konstrukcji tej struktury, zwanej potocznie „szczeblami” samorządu terytorialnego. Przyjmuje się, że gminy oraz powiaty stanowią samorząd lokalny, natomiast województwa samorzadowe tworzą regionalny szczebel samorządu terytorialnego.

Obecnie w Polsce funkcjonują 2424 gminy, 373 powiaty (w tym: 308 powiatów ziemskich,
65 powiatów grodzkich) i 16 województw samorządowych[3]. Samorządy gminne prowadzą gospodarkę finansową zwaną finansami lokalnymi. Bardzo ważnym elementem finansów gmin jest gospodarka budżetowa oraz zjawiska związane z jej funkcjonowaniem, polegające przede wszystkim na opracowywaniu, uchwalaniu i wykonywaniu budżetu, ewidencji, sprawozdawczości i kontroli dochodów, przychodów, wydatków i rozchodów budżetowych oraz gospodarce finansowej innych jednostek działających na terenie gminy jako jednostki organizacyjne samorządu gminnego.

Źródłami prawa finansowego samorządu gminnego są:

Ø      Ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591; z 2002r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz.984, Nr 153, poz. 1271)

Ø      Ustawa z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014,
z 1999r. Nr 38 poz. 360, Nr 49, poz. 485, Nr 70, poz. 778, Nr 110, poz. 1255,
z 2000r. Nr 6 poz. 69, Nr 12, poz. 136, Nr 48, poz. 550, Nr 95, poz. 1041, Nr 119, poz. 1251, Nr 122, poz.1315, z 2001r. Nr 45, poz. 497, Nr 46, poz. 499, Nr 88, poz.961,
Nr 98, poz. 1070,Nr 100, poz. 1082, Nr 102, poz. 1116, Nr 125, poz. 1368, Nr 145,
poz. 1623 oraz 2002r. Nr 41, poz. 363, Nr 41, poz. 365, Nr 74, poz. 676, Nr 113,
poz. 984, Nr 156, poz. 1300)

Ø      Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2000r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. z 2000r.
Nr 59 poz. 688, z 2001r. Nr 47, poz. 501, z 2002r. Nr 46, poz. 426, Nr 93, poz. 836,
Nr 156, poz. 1300)

Ø      Uchwała Nr 449/2000 Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 6 września 2000r. w sprawie: procedury opracowywania i uchwalania oraz szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu miasta.

Ø      Ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 (Dz. U. z 1998r. Nr 150, poz. 983 z późn zm.)

Ø      Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity
Dz. U. z 2002r. Nr 9, poz. 84, Nr 200, poz. 1683)

Ø      Ustawa z dnia 30 października 2002r. o podatku leśnym (tekst jednolity  Dz. U. Nr 200, poz. 1682)

Ø      Ustawa z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 1993r. Nr 94, poz. 431,
z 1994r. Nr 1, poz. 3, z 1996r. Nr 91, poz. 409, z 1997r. Nr 43, poz. 272, Nr 137,
poz. 926, z 1998r. Nr 108, poz. 681, z 2001r. Nr 81, poz. 875, z 2002r. Nr 200, poz.1680)

Ø      Ustawa z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (Dz. U. z 1994r. Nr 121, poz. 591
z późn. zm.)

Ø      Ustawa z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U.
Nr 85, poz. 428 z późn. zm.)

Każda jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana prowadzić gospodarkę finansową według zasad określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa[4].

Źródłem przepisów dotyczących gospodarki finansowej gmin są uchwały rad gmin: uchwały budżetowe, uchwały w sprawach podatków i opłat, uchwały w sprawie sprawozdań
z działalności finansowej - wykonania budżetów gmin.

2. Budżet gminy
 

Podstawową formą działalności samorządów lokalnych stanowi gospodarka budżetowa. Dochody i wydatki publiczne ujmowane są w budżecie gminy (miasta).

Budżet gminy to opracowywany, uchwalany i wykonywany w sposób prawem przewidziany plan finansowy gminy, obejmujący jej wydatki nie przekraczające dochodów wraz z wpływami zwrotnymi na czas roku kalendarzowego, na podstawie którego prowadzi ona w sposób jawny
i samodzielny swą gospodarkę finansową[5].

Zasady procedury budżetowej mają istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki finansowej gminy. Przepisy prawne regulujące gospodarkę budżetową gminy są zawarte w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz w ustawie z dnia
26 listopada 1998r. o finansach publicznych i w przepisach wykonawczych do tej ustawy:
w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2000r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. z 2000r. Nr 59
poz. 688 z późn zm.). Są tu zawarte sposoby postępowania różnych podmiotów, terminy wykonywania poszczególnych czynności oraz zakres i charakter opracowywania materiałów. Przestrzeganie lub łamanie tych zasad ma bezpośredni wpływ na kształt budżetu gminy. Na podstawie Art. 53 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) procedurę uchwalania budżetu oraz rodzaje
i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi określa rada gminy. Zgodnie z tym artykułem powstała Uchwała Nr 449/2000 Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 6 września 2000 roku w sprawie: procedury opracowywania i uchwalania oraz szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu miasta. Uchwała ta określa między innymi zasady oraz tryb tworzenia budżetu miasta, zadania poszczególnych komórek organizacyjnych urzędu i podmiotów przy tworzeniu budżetu miasta oraz elementy, jakie powinna zawierać uchwała budżetowa. Akt uchwalenia budżetu gminy przez radę przybiera formę uchwały budżetowej. Oprócz tej uchwały rada gminy uchwala również inne akty z zakresu spraw budżetowych dotyczące zmian budżetu czy przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu[6].

W 2002r. akt budżetowy, będący podstawą dla prowadzenia gospodarki finansowej skierowany był przede wszystkim do zarządu gminy, który zgodnie z art. 60, pkt.1. Ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), odpowiadał za jego wykonanie  i  prawidłową  gospodarkę  finansowa  oraz  do  innych  podmiotów  prawa,  które

wykonują budżet w imieniu gminy lub korzystają z dotacji budżetowych. Zgodnie z art. 99 Ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984), nastąpiła zmiana mówiąca o tym, że ilekroć w przepisach dotychczasowych jest mowa o zadaniach i kompetencjach zarządu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym zarządu gminy lub o zadaniach i kompetencjach zarządu gminy, stają się one zadaniami i kompetencjami wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o zadaniach i kompetencjach przewodniczącego zarządu gminy, należy przez to rozumieć wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z Art. 102 w/w ustawy, zmiany te wchodzą w życie w dniu wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w związku z zakończeniem kadencji tych organów wybranych w dniu 11 października 1998 r.

Przygotowanie projektu budżetu na 2002r. było obowiązkiem zarządu gminy, natomiast przygotowanie projektu budżetu na rok 2003 jest obowiązkiem prezydenta, który uwzględnia przy tym zasady prawa budżetowego i wskazówki rady gminy.

Projekt budżetu miasta Tomaszowa Mazowieckiego na 2003 rok opracowano na podstawie:

1. Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

2. Ustawy o finansach publicznych.

3. Informacji Ministra Finansów o wysokości subwencji ogólnej, subwencji oświatowej
i subwencji drogowej, planowanej kwoty dochodów tytułem udziału we wpływach
z podatku dochodowego od osób fizycznych.

4. Informacji Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi.

5. Informacji Urzędu Skarbowego.

6. Propozycji jednostek i zakładów budżetowych.

7. Uchwały Rady Miejskiej w Tomaszowie Maz. Nr 449 z dnia 6 września 2000r. w sprawie procedury opracowywania i uchwalania oraz szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu.

8. Uchwały Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim Nr 314 z dnia 29 grudnia 1999 r.
(z późn. zm.) sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji z budżetu miasta, sposobu jej rozliczania oraz kontroli wykonywania zleconego zadania.

9. Zarządzenia Nr 14 z dnia 12 września 2002r. w sprawie projektu budżetu miasta na 2003r.

10. Kontraktu wojewódzkiego

11. Wniosków Komisji Rady Miejskiej[7].

Budżet gminy jest rocznym planem finansowym, uchwalanym na okres jednego roku kalendarzowego.  Powinien być uchwalony przez radę gminy zgodnie z zasadą  uprzedniości, tj. do końca roku poprzedzającego rok budżetowy, co łączy się z obowiązkiem przedkładania przez prezydenta miasta (gminy) projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami i informacją o stanie mienia komunalnego, najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.

Budżet gminy obejmuje dochody gminy w postaci podatków, udziałów w podatkach, opłat, subwencji, dotacji celowych, wpływów z majątku komunalnego i innych dochodów oraz wydatki na realizację zadań własnych i zleconych. Na wydatki budżetu gminnego składają się wydatki urzędu gminy i innych jednostek budżetowych, dotacje dla zakładów budżetowych
i przedsiębiorstw komunalnych oraz na rzecz innych jednostek organizacyjnych i organizacji.

Bardzo istotne znaczenie dla jawności aktu budżetowego ma jego szczegółowość, dlatego dochody i wydatki budżetu gminy klasyfikuje się według działów, odpowiadających podstawowym dziedzinom działalności gminnej, rozdziałów, odpowiadających określonym jednostkom organizacyjnym lub ich grupom oraz paragrafów, odpowiadających określonym źródłom dochodów oraz rodzajom wydatków budżetowych[8].

Plan finansowy dla zadań zleconych opracowuje się zbiorczo w podziale na działy, rozdziały
i paragrafy dochodów i wydatków. Dochody powinny być planowane w podziale według ważniejszych źródeł i rodzajów dochodów i skalkulowane na podstawie ustawowych stawek oraz na podstawie przewidywanego wykonania z lat ubiegłych.

...