Skrypt z prawa administracyjnego – Ochendowski
DZIAŁ I – ZAGADNIENIA OGÓLNE
Pojęcie administracji publicznej
- zorganizowana działalność, trwała, celowa i planowa, zmierzająca do osiągnięcia pewnych celów.
- słowo „administracja” oznacza służenie, zarządzanie, służbę.
Administracja publiczna jest sprawowana przez organy państwowe, związki publicznoprawne i inne podmioty administracji.
Pojęcie administracji publicznej jest szersze od pojęcia administracji państwowej, ponieważ obejmuje nie tylko państwowe podmioty administracji, ale również pozostałe podmioty spełniające funkcje administracji publicznej.
Trzy ujęcia administracji:
Istnieją dwie metody określania administracji w sensie materialnym. Pierwsza – negatywna – wyjaśnia czym administracja nie jest. Administracją jest każda działalność państwowa niebędąca działalnością ustawodawczą i sądowniczą.
Działalność ustawodawcza polega na stanowieniu norm generalnych i abstrakcyjnych, na wydawaniu ustaw, administracja na ich wykonywaniu. Od władzy sądowniczej administracja różni się tym, że pracownicy nie są niezawiśli, lecz podporządkowani swoim przełożonym. Ponadto sądy rozpatrują sprawy działając na wniosek, ale ich nie kreują. Druga – pozytywna – nie daje zadowalającego wyniku ze względu na różnorodność zadań i form działania. Niektórzy uważają, że nie można zdefiniować administracji, a jedynie ją opisać.
W praktyce zakresy te zazębiają się.
Typowe cechy administracji publicznej:
- administracja jest zjawiskiem społecznym, administracja ukierunkowana jest na interes publiczny. Interes publiczny może całkowicie pokrywać się z interesami indywidualnymi albo może się im przeciwstawiać.
- Administrację cechuje aktywność, inicjatywa, działalność ukierunkowana na przyszłość. Administracja nie ogranicza się do wykonywania ustaw. Może podejmować swoją inicjatywę i działania według swoich wyobrażeń ( w przeciwieństwie do sądów)
- Administracja odejmuje konkretne środki do uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistniania określonych przedsięwzięć (w przeciwieństwie do ustawodawstwa). Administracja może podejmować zarówno sprawy dość ogólne jak i konkretne, jednostkowe, czym różni się od ustawodawstwa nakierowanego na wydawanie norm generalnych i abstrakcyjnych.
Władztwo administracyjne
- prawo użycia przymusu bezpośredniego przez organy administracyjne dla zrealizowania ich jednostronnych zarządzeń.
Administracja publiczna dysponuje więc środkiem, który nie przysługuje innym rodzajom administracji.
Aktom prawnym wydawanym przez organy państwowe przysługuje moc obowiązującą, zaś możność użycia zorganizowanego przymusu państwowego jest sankcją tej mocy. Organy same, bez ingerencji sądów mogą stosować przymus dla przeprowadzenia swoich zarządzeń.
Z tej przyczyny można stwierdzić, że organy państwa posiadają władztwo. Państwo może udzielać władztwa innym podmiotom sprawującym administrację państwową.
Administracja może działać także przy pomocy środków dostępnych osobom fizycznym tj. zawarcie stosownej umowy – czynność cywilnoprawna różna od np.: wywłaszczenie – czynność administracyjnoprawna.
Postacie administracji publicznej
1. administracja władcza – administracja wydaje jednostronne akty prawne obowiązujące adresatów, w razie potrzeby używa przymusu do ich realizacji.
2. administracja niewładcza – administracja działa przy pomocy środków dostępnych osobom fizycznym.
Organ nie zawsze ma możliwość wyborów środków. Możliwość taka istnieje tylko wtedy, gdy przepisy ją przewidują.
1. administracja władcza – administracja ogranicza wolność bądź własność obywatela, nakłada na niego jakieś obowiązki, wprowadza nakazy i zakazy.
2. administracja świadcząca – zapewnie obywatelowi określone świadczenia lub inne korzyści np. pomoc społeczna, subwencje, dotacje.
Ten sam środek może stanowić jednocześnie świadczenie i działanie władcze administracji.
Mogą się uzupełniać lub być stosowane ambiwalentnie – ten sam cel można osiągnąć przez nakazy i zakazy, ale czasami znacznie skuteczniej przez np. ulgi podatkowe.
Rzeczowy podział administracji – wyróżnia się liczne działy jak np. budownictwa, oświaty, ochrony zdrowia itp.
Pojęcie prawa administracyjnego
Gałąź prawa, która reguluje działalność organów państwowych, podejmowaną w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizatorskich wypełnianych w swoistych formach działania. Ważny jest fakt, że działalność organów administracyjnych jest regulowana nie tylko przez normy prawa administracyjnego, a także funkcje administracji wykonują nie tylko organy administracyjne.
Normy Pr. Administracyjnego ze względu na regulowaną tematykę dzielą się na 3 grupy:
- ustrojowe prawo administracyjne – normy bezpośrednio dotyczące organizacji aparatu państwowego
- procedurę administracyjną (postępowanie administracyjne) – normy dotyczące toku działania organów administracyjnych.
- Materialne prawo administracyjne – normy dotyczące konkretnych działów administracji publicznej.
Ze względu na stosunek łączący organ administracyjny i adresata normy:
- Normy dotyczące sfery zewnętrznej – regulują stosunki między organami i innymi podmiotami administracji, a obywatelami i osobami prawnymi.
- Normy dotyczące sfery wewnętrznej – normy regulujące stosunki między organami i instytucjami wzajemnie
Rozgraniczenie między prawem administracyjnym a innymi gałęziami
§ Prawo konstytucyjne – należą do tej samej dziedziny prawa publicznego. Posługują się tymi samymi konstrukcjami, metodami, regułami. Konstytucja jest najwyższym źródłem ustroju. Prawo administracyjne jest skonkretyzowanym prawem konstytucyjnym. Normy prawa konstytucyjnego stanowią punkt wyjścia dla norm administracyjnych.
§ Prawo cywilne – pojawia się problem jak odgraniczyć prawo publiczne od prywatnego. Pojawiły się różne teorie na ten temat:
teoria interesu – Pr. Publiczne służy interesowi publicznemu, Pr. Prywatne interesom prywatnym.
Teoria podporządkowania – bierze pod uwagę charakter stosunku prawnego, gdy występuje stosunek nadrzędności, podporządkowania obywatela państwu mamy do czynienia z prawem publicznym, jeżeli pozycja stron jest równa to z prawem prywatnym.
Teoria podmiotu (teoria praw specjalnych) – do prawa publicznego zaliczamy te normy, które uprawniają lub zobowiązują do czegoś podmioty dysponujące władztwem państwowym, zaś normy, które mogą uprawniać lub zobowiązywać każdego należą do prawa prywatnego.
Żadna z tych teorii nie jest wyczerpująca. Nie ma spraw z natury rzeczy cywilnych i administracyjnych, nie istnieje nieprzekraczalna granica.
Stosunek administracyjnoprawny
Stosunek między państwem i działającymi w jego imieniu podmiotami administracji publicznej, a obywatelami i innymi podmiotami oparty na normach prawa administracyjnego. Stosunek ten różni się od stosunku cywilnoprawnego tym, iż administracja działa władczo i może jednostronnie zadecydować o treści danego stosunku. Mamy do czynienia z nierównorzędnością podmiotów. Organ ma prawo orzekania, przesądzania w sprawie, która dotyczy jego samego.
Elementy stosunku administracyjnoprawnego:
§ Przedmiot – leży zawsze w sferze prawem określonych zadań administracji publicznej
§ Podmiot – podmiotem stosunku jest zawsze organ administracji upoważniony do żądania określonego zachowania bądź świadczenia i osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna, do której skierowany jest nakaz lub zakaz albo który rząda określonego zachowania się od organu administracji.
§ Treść – uprawnienia i obowiązki polegające na działaniu, znoszeniu lub zaniechaniu. Przesądzają o nich przepisy prawa materialnego. Nie może być tu dowolności. Mają charakter osobisty i nie mogą być przenoszone na inne osoby, wygasają z chwilą śmierci. Ważnym wyjątkiem podatki i roszczenie odszkodowawcze wobec państwa.
Nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego:
Stosunki te mogą powstać na podstawie ustawowej jednak często sama ustawa nie wystarcza konieczna jest konkretyzacja w drodze aktu administracyjnego bądź przez zawarcie umowy.
Sposoby nawiązania ST.AD..:
§ Sama ustawa np. sfera podatkowa
§ Akt administracyjny np. przyznanie świadczeń pomocy społecznej
§ Umowa administracyjna np. w Niemczech, u nas pochodną ugoda administracyjna
§ Działanie faktyczne np. dopuszczenie do korzyst. z gminnego urządzenia publ.
Przykład: na mocy ustawy o systemie oświaty obowiązek szkolny rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko ukończyło lat 7, ale na podstawie aktu administracyjnego termin ten może zostać przesunięty.
W naszym systemie nie przewiduje się umowy administracyjnej zamiast wydania aktu administracyjnego. Strony o spornych interesach mogą jednak zawrzeć ugodę administracyjną.
Rodzaje stosunków administracyjnych
§ Proceduralny stosunek administracyjnoprawny – ma charakter stosunku czasowego, przejściowego, podstawą prawną tego stosunku są normy proceduralne. Stosunek ten zostaje nawiązany z chwilą wszczęcia postępowania i wygasa z momentem wydania ostatecznej decyzji administracyjnej.
§ Proceduralny stosunek spornoadministracyjny/sądowo-procesowy – podstawą prawną są przepisy dopuszczające zaskarżenie aktów ad. do sądu administracyjnego. Stosunek ten trwa od chwili zaskarżenia aktu do chwili wydania orzeczenia przez sąd. Cechą charakterystyczną jest zrównanie podmiotów.
Stosunki administracyjne możemy podzielić także na stosunki trwałe, mające większe znaczenie, a związane z prawami osobistymi np. obowiązek szkolny, obowiązek służby wojskowej, z prawami majątkowymi np. obowiązek podatkowy. Drugą grupę stanowią stosunki ad hoc odnoszące się do jednorazowego działania np. okazanie dokumentu.
W Europie zachodniej:
- W państwie absolutnym administracja nie była związana normami prawnymi z wyjątkiem normy ogólnej, która mówiła, że administracja ma działać w interesie powszechnym. Aparat administracyjny podległy był władcy i oparty na ścisłej hierarchii. Najwyższy organ – monarcha jest jednocześnie organem ustawodawczym. Organy są związane instrukcjami władz wyższych i ponoszą odpow. dyscyplinarną. Obywatel nie miał żadnych praw wobec władzy, istniały normy jednostronnie wiążące.
Rozwinęła się jednak teoria fiskusa – jednostka mogła domagać się odszkodowania za naruszenie przez władcę i jego organy „praw dobrze nabytych”. Powództwo do sądu. Fiskusem nazywano samodzielną osobę prawną prawa prywatnego. Reperkusje tej teorii znajdujemy współcześnie w instytucji wywłaszczenia.
- W liberalnym państwie parlamentarnym w miejsce nieograniczonej władzy wprowadzono podział władz. Panujący przestał być władzą ustawodawczą. Administracja, zatem co prawda nadal realizuje dobro publiczne, ale w granicach, które stwarzają ustawy. W tych dziedzinach, których nie regulują przepisy ustawy administracja jest działalnością swobodną.
- W czasem nastąpiło przejście w fazę państwa praworządnego, które charakteryzuje się tym, że administracja podporządkowana została wyłącznie ustawom. Normy już przestały być jednostronnie wiążące, ale nakładały prawa i obowiązki zarówno na obywatela, jak i na władzę. Obywatele posiadają pełnię praw podmiotowych materialnych – możliwość uzyskania pewnych korzyści i formalnych – możliwość dochodzenia swych praw. Administracja może wkraczać w sferę praw i obowiązków tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. Kolejną cechą jest rozbudowany system kontroli, powstanie sądów administracyjnych (najważniejszej gwarancji systemu państwa prawnego).
- Państwo prawne należy więc określić jako typ państwa w którym admin. jest podporządkowana ustawom zawierającym normy prawne dwustronnie obowiązujące i w którym obywatelowi służą formalne prawa do obrony jego prawa materialnego na drodze uporządkowanego postępowania admin., z możliwością poddania aktu admin. orzecznictwu sądów admin. badających legalność aktów admin.
W Polsce:
Początek samodzielnego aparatu administracji w Polsce sięga XVIIIw. I związany jest z kształtowaniem się krajowego rynku i gospodarki towarowo-pieniężnej. Pierwsze przepisy (prawo drogowe, żeglugowe, celne) prawa rozwijała Rada Nieustająca – kolegium rządowe, któremu przewodniczył król. Polskie prawo narastało stopniowo, nie ma żadnej przełomowej daty. Odmienność wynika także z rozwoju historycznego. Nie było w Polsce okresu państwa policyjnego. Interes państwa nie był określany przez króla, który związany był, co więcej prawem, ale przez sejm. Król stanowił jeden z trzech stanów.
Najważniejsze akty prawne dla administracji:
- Konstytucja z 1764 o powołaniu komisji skarbowych (ich działania: zarząd skarbowy, wprowadzenie jednolitego systemu miar i wag, opłat celnych)
- Reskrypt 1765 o powołaniu komicji dobrego porządku
- Konstytucja z 1773 o powołaniu Komisji Edukacji Narodowej – drugie w Europie ministerstwo oświaty, administracyjna władza oświatowa
- Konstytucja z 1775 o powołaniu Komisji nad Szpitalami – terenowe organy służby zdrowia.
- Konstytucja 3 Maja 1791
- Prawo z 1789 o komisjach porządkowych cywilno-wojskowych – porządkowanie spraw aparatu wykonawczego
- Prawo o samorządzie miejskim
- Uniwersał Połaniecki 1794 zapowiadający nowy podział administracyjny państwa na dozory, dozór stanowiłby gminę wiejską
Okres przed rozbiorami:
- Hieronim Stroynowski „ Nauka prawa przyrodzonego i politycznego, ekonomii politycznej i prawa narodów” – przegląd całości wiedzy o funkcjonowaniu aparatu państwowego
- Hugon Kołłątaj „O poprawie Rzeczypospolitej” i „Prawo polityczne Narodu Polskiego” – podstawy polityczne przeprowadzanych wówczas reform i podstawy filozoficzne dalszych przekształceń
- Stanisław Staszic – „Przestrogi dla Polski”
Okres zaborów:
- Fryderyk Skarbek – „Gospodarstwo narodowe zastosowane czyli nauka administracji”
- Antoni Okolski – profesor prawa i administracji w Warszawskiej Szkole Głównej, doktoryzował się w Petersburgu na podstawie rozprawy „O stosunku państwa do oświaty publicznej”, inne prace „O sporach administracyjnych”, „Wykład prawa administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowiązującego w Królestwie Polskim”.
- Józef Bohdan Oczapowski – doktor Uniwersytetu w Heidelbergu, do jego prac należą „Władza i układ państwa”,
- Franciszek Kasparek
- A. Rembowski – „O gminie, jej organizacji i stosunku do państwa”
- Józef Buzek – „Administracja gospodarstwa społecznego”, „Podstawy organizacji angielskiego samorządu”
- K. W. Kumaniecki – profesor prawa administracyjnego UJ, wydał monografię „Akt administracyjny”
Polscy uczeni propagowali koncepcję państwa interweniującego w sprawy społeczno-gospodarcze w interesie ogólnospołecznym, a więc koncepcję admin. świadczącej bezpośrednio usługi na rzecz obywateli.
Okres dwudziestolecia:
Odzyskanie niepodległości stworzyło podatny grunt pod rozwój polskiej nauki prawa administracyjnego. Jej dorobek większy niż w innych państwach. Epoka ta nie stworzyła jednak ogólnej teorii prawa admin.
- Feliks Ochimowski – autor podręcznika „Prawo administracyjne” opartego na prawie w b. zaborze rosyjskim.
- Wł. Leopold Jaworski – „Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne.
- K. W. Komaniecki – „Ustrój państwowy władz administracyjnych na ziemiach polskich”, „Ustrój władz samorządowych na ziemiach Polski w zarysie”
- Bohdan Wasiutyński – profesor prawa administracyjnego na Uniwersytecie w Poznaniu poźniej w Warszawie, autor pracy „Ustrój władz administracyjnych rządowych i samorządowych”
- Jerzy Panejka – „Geneza i podstawy samorządu europejskiego” dzieło zachowało swoją wartość do czasów obecnych, gdyż stanowi świetne źródło wiadomości o koncepcjach i organizacji samorządu.
- Tadeusz Bigo – profesor Uniwersytetu Wrocławskiego „Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego”
-
Okres II wojny światowej:
Mimo zakazu i śmiertelnego niebezpieczeństwa przez cały okres okupacji starano się prowadzić zajęcia uniwersyteckie, rozwijać naukę.
- Stanisław Karsznic profesor uniwersytetu poznańskiego wydał książkę „Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze.”
- Jerzy Stefan Langrod profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego wydał dzieło „Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej”
Źródła prawa
Źródłem prawa jest akt normatywny, w którym zawarte są normy prawne. W każdym państwie istnieje więcej niż jeden rodzaj źródeł prawa, dlatego pojawia się problem ich hierarchizacji.
System źródeł jest to całokształt źródeł w danym państwie w ich wzajemnym powiązaniu, ujmowanym z punktu widzenia tego, co jest im wspólne i co je różnicuje.
Źródła poznania to organy publikacyjne, w których ogłaszane są akty normatywne przede wszystkim Dziennik Ustaw i Monitor Polski oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe.
Podział źródeł prawa administracyjnego
Kryterium: pozycja organu stanowiącego prawo:
Z innego punktu widzenia źródła można podzielić na:
Źródła prawa stanowione przez organy centralne
KONSTYTUCJA
Ustawa zasadnicza, zawierająca ogół norm regulujących ustrój danego państwa. Dla prawa administracyjnego istotne znaczenie mają przepisy zawarte w rozdziale „Rzeczpospolita” poświęcone podstawowym zasadom ustroju państwa, rozdział „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, „Źródła prawa”, „Rada Ministrów i administracja rządowa”, „Samorząd terytorialny”.
Najważniejsze zasady:
- trójpodział władz,...
macyss