Cybulska Renata, Dolnicki Bogdan, Glumińska-Pawlic Jadwiga, Jagoda Joanna, Martysz Czesław, Taniewska-Banacka Maria
komentarz
Zakamycze 2005
Komentarz do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.01.142.1592), [w:] B. Dolnicki (red.), J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, Cz. Martysz, M. Taniewska-Banacka, R. Cybulska. Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Zakamycze, 2005.
Stan prawny: 2005.01.01
Wykaz skrótów
EKST - Europejska Karta Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607)
k.c. - ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)
k.k. - ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.)
k.p. - ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.)
k.p.a. - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)
k.r. i o. - ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.)
NSA - Naczelny Sąd Administracyjny
OSNIC - Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna
OSNP - Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
OSP - Orzecznictwo Sądów Polskich
OSS - Orzecznictwo w sprawach samorządowych
OTK-A - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
OTK ZU - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
PKB - produkt krajowy brutto
r.i.o. - regionalna izba obrachunkowa
TK - Trybunał Konstytucyjny
u.f.p. - ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.)
u.s.g. - ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
u.s.p. - ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)
u.s.w. - ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)
u.z.p. - ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 z późn. zm.)
WSA - Wojewódzki Sąd Administracyjny
ZFŚS - Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych
Rozdział 1
1. Wprowadzenie
Pojęcie "samorządu", a w szczególności "samorządu terytorialnego" było już niejednokrotnie definiowane. Mimo to nadal nie jest rozumiane jednolicie. Wpływ na taki stan rzeczy miały z reguły konkretne warunki polityczne, w jakich tworzono poszczególne definicje. "Instytucja samorządu jako jednego ze sposobów decentralizowania administracji państwowej ma za sobą tak bogatą literaturę, iż dodanie jakichś nowych elementów do samego określenia tego, co jest samorządem, jest już chyba niemożliwe".
Instytucja współczesnego samorządu terytorialnego jest wynikiem długiej ewolucji. Jej rezultatem były dwa rozbieżne pojęcia samorządu. Po pierwsze samorząd w znaczeniu prawnym (korporacyjnym), rozumiany jako wykonywanie zadań administracji publicznej w sposób zdecydowany i na własną odpowiedzialność przez odrębne w stosunku do państwa podmioty, które nie są w zakresie wykonywania swoich zadań poddane żadnej ingerencji państwowej.
Na tym tle zrodziło się pojęcie "pośredniej administracji państwowej", która to administracja nie jest pełniona przez bezpośrednie organy państwowe, lecz przez podmioty samodzielne, zdolne do działań prawnych, administrujące zadaniami państwowymi. Administracja taka jest administracją zdecentralizowaną. Wyodrębnienie bezpośredniej i pośredniej administracji państwowej ma znaczenie praktyczne, bowiem administracja pośrednia stoi w zasadzie poza ciągiem instancyjnym (podporządkowaniem hierarchicznym) bezpośrednich organów państwowych.
Drugie ujęcie samorządu - w znaczeniu politycznym - oznacza honorowe uczestnictwo osób fizycznych w wykonywaniu określonych zadań państwowych, chodzi tu zatem jedynie o samorządność personalną.
Drogę do ujednolicenia poglądów na charakter prawny samorządu terytorialnego utorowała "Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego" uchwalona na 27 Światowym Kongresie Międzynarodowego Związku Władz Lokalnych w dniach 22-26 września 1985 r. w Rio de Janeiro. Stanowi ona, że "samorząd lokalny oznacza prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulowania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej" (art. 2 ust. 1) oraz, że zarówno zasada samorządu lokalnego, jak i podstawowe kompetencje władz lokalnych powinny zostać zapisane w konstytucji lub ustalone w drodze ustawowej (art. 1 i art. 3 ust. 3).
Podobne przepisy zawiera Europejska Samorządu Komunalnego uchwalona dnia 15 października 1985 r.. Zgodnie z jej brzmieniem:
- zasady samorządu komunalnego są określane w wewnętrznych przepisach prawnych i w miarę możliwości w konstytucjach,
- samorząd komunalny oznacza prawo i faktyczną możność komunalnych korporacji terytorialnych do regulowania i kształtowania w ramach ustaw znacznej części spraw publicznych na własną odpowiedzialność, dla dobra mieszkańców,
- podstawowe kompetencje komunalnych korporacji terytorialnych są określone w konstytucji lub ustawach. To postanowienie nie wyklucza jednak zlecania komunalnym korporacjom terytorialnym określonych kompetencji w ramach ustaw,
- komunalne korporacje terytorialne mają w ramach ustaw prawo do zajmowania się wszelkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji lub przekazane innym organom,
- nadzór administracyjny nad komunalnymi korporacjami terytorialnymi może być sprawowany tylko w sposób określony w konstytucji lub ustawach zwykłych i w przypadkach tam przewidzianych, celem nadzoru nad działalnością komunalną może być zasadniczo tylko zapewnienie przestrzegania ustaw i zasad konstytucji. Nadzór ten w odniesieniu do zadań, które zostały komunalnym korporacjom terytorialnym powierzone, obejmować może kontrolę celowościową,
- nadzór nad komunalnymi korporacjami terytorialnymi należy tak wykonywać, aby przestrzegana była zasada proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami nadzoru i znaczeniem chronionych przez ten nadzór interesów.
Obie przedstawione wyżej deklaracje międzynarodowe zawierają regułę, iż samorząd terytorialny poprzez uregulowanie go w konstytucjach i ustawodawstwach krajowych staje się jedną z podstawowych instytucji ustrojowo-prawnych współczesnego państwa. Zakres regulacji konstytucyjnej jest odmienny w poszczególnych państwach - od wyrażenia jedynie ogólnej zasady, po szczegółową regulację zasad organizacyjnych i funkcjonalnych. Jednakże żadne ustawodawstwo nie zawiera wyczerpującej definicji samorządu terytorialnego. Toteż trud zdefiniowania tego samorządu spada na doktrynę. Najczęściej dokonywano tego, formułując katalog cech samorządu terytorialnego na podstawie rozwiązań normatywnych.
Art. 1.
1. Podmiot samorządu tworzy społeczność lokalna zamieszkała na danym terenie, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy (art. 16 ust. 1). A zatem województwo, powiat, gmina są traktowane jako związek mieszkańców danego obszaru - korporacja terenowa.
W art. 16 Konstytucji zdefiniowano wspólnotę samorządową, którą z mocy prawa tworzy "ogół mieszkańców". Należy zatem przyjąć, iż w skład owej wspólnoty wchodzą nie tylko obywatele, ale również cudzoziemcy i bezpaństwowcy.
Związek mieszkańca z gminą (powiatem, województwem) oparty jest na stałym zamieszkaniu w gminie, rozumianym jako "koncentrowanie interesów życiowych".
2. "Upodmiotowienie" społeczności lokalnej rozumiane jest tu zatem nie socjologicznie czy politycznie, lecz przede wszystkim prawnie. Przy czym "upodmiotowienie" to dokonywane jest przez państwo w celu realizacji jego zadań. Na tym tle w doktrynie występują rozbieżności co do ujmowania kategorii interesu lokalnego.
W aspekcie prawno-ustrojowym (organizacyjnym) władza lokalna jest zawsze fragmentem ustroju państwowego. Dlatego też szczególnie istotne jest rozstrzygnięcie kwestii, czy władze lokalne uznaje się za instrument realizowania w terenie celów państwowych, czy też zakłada się istnienie celów lokalnych, odrębnych od państwowych. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii może nastąpić w drodze uznania istniejącego obiektywnie interesu lokalnego.
Przeważająca część doktryny jest zgodna, iż kategoria interesu lokalnego ma charakter obiektywny. Interes lokalny jest często inny niż interes społeczności ogólnopaństwowych, ale nie może to oznaczać, że z reguły interes społeczności lokalnej jest mniej ważny. Rozróżnienie obu kategorii interesów - ogólnopaństwowego i lokalnego - wiąże się bardzo ściśle z problematyką decentralizacji administracji państwowej. Decentralizacja polega - najogólniej rzecz biorąc - na prawnym zabezpieczeniu organom niższych stopni w strukturze organizacyjnej względnej samodzielności w stosunku do organów wyższego szczebla. Dokonuje się tego poprzez wyraźne określenie możliwości i sposobów ingerowania organów wyżej usytuowanych w działalność organów niżej stojących w strukturze organizacyjnej. Z zastosowania zasady decentralizacji w strukturze organów administracji państwowej i samorządu wynika ponadto reguła, iż nadzór nad organami zdecentralizowanymi odbywa się przy użyciu środków wyraźnie przez ustawę określonych i dozwolonych w danej, konkretnej sytuacji.
Strukturę zdecentralizowaną można przedstawić również w następujący sposób:
1) każdy szczebel struktury ma dokładnie określony zakres spraw o znaczeniu w skali całej struktury - lokalny (odcinkowy) oraz funkcję celu, za realizację której w obrębie tych spraw odpowiada,
2) ma ponadto ustalony zakres samodzielności w osiąganiu tych celów, przy czym samodzielność ta objęta jest ochroną prawną,
3) nadzór - w miejsce działającego ex ante nadzoru "dyrektywnego" - przybiera postać działającego ex post nadzoru "weryfikacyjnego",
4) działa system instrumentów informujących, jakim nadrzędnym celom służą cele szczebli niższych oraz jakie są warunki gospodarowania,
5) działa wreszcie system bodźców nakierowujących działanie szczebli niższych na cele, za osiągnięcie których odpowiadają.
Uznanie samorządu terytorialnego za element struktury zdecentralizowanej oznacza, iż jednostka tego samorządu - powiat, został wydzielony z całości administracji państwowej. Wydzielenie to dokonuje się poprzez uznanie odrębności prawnej interesu lokalnego, a co za tym idzie, przyznanie swobody realizacji i ochrony tego interesu. Oczywiście proces ten odbywa się na podstawie konkretnej normy prawnej i właśnie owa norma stanowi granicę samodzielności działania jednostki samorządowej. Samodzielność ta nie jest zatem bezwzględna, bezwzględna jest jedynie w ramach prawa i do granic tym prawem określonych.
3. Literatura przedmiotu, mówiąc o podmiocie samorządu, posługuje się pojęciem "terytorialnej korporacji komunalnej". Oznacza ono, iż samorząd to sprawowanie administracji przez zbiorowość zainteresowanych osób. W przypadku samorządu terytorialnego chodzi o osoby zamieszkałe na danym terenie.
Przynależność do społeczności samorządowej nie zależy od aktu przystąpienia. Powstaje ona z mocy samego prawa, na skutek nabycia przez osobę fizyczną określonej cechy, np. zamieszkiwania na obszarze powiatu.
Nie można natomiast uznać za trafne określenie więzi między członkami a społecznością samorządową jako przynależności przymusowej. Skoro bowiem przystąpienie do społeczności nie jest aktem woli, zainteresowana osoba nie może praktycznie odmówić przystąpienia.
Nie ma więc konieczności stosowania jakichkolwiek środków mających na celu wymuszenie przynależności. Jeżeli nawet członek społeczności samorządowej zachowuje się całkowicie biernie, nie ma to żadnego wpływu na jego powiązania prawne ze społecznością.
A zatem, elementami definiującymi powiat są wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium. Wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy powiatu, przy czym ich przynależność do wspólnoty wynika z samego faktu zamieszkiwania na danym terenie. Ustawodawstwo nie przewiduje w tym zakresie jakichkolwiek obowiązków przejawiania aktów woli (przystąpienia do wspólnoty bądź zgody organów powiatu).
4. O tym, kto jest mieszkańcem powiatu rozstrzyga art. 25 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, mieszkańcem powiatu jest osoba fizyczna przebywająca na terytorium powiatu z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z orzecznictwem NSA, stałego zamieszkania danej osoby w określonym miejscu nie ocenia się wyłącznie według jej zameldowania na pobyt stały, lecz na podstawie faktów świadczących o jej stałym przebywaniu w tej miejscowości (wyr. z dnia 11 października 1991 r., SA/Lu 630/91, OSS 1993, nr 5, poz. 9; wyr. z dnia 22 sierpnia 1996 r., SA/Gd 1956/95, OSP 1997, z. 1, poz. 17).
"Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej" (wyr. NSA z dnia 29 czerwca 1995 r. SA/Po 518/95; OSS 1996/2/43). Teza ta zachowuje swą aktualność również w odniesieniu do mieszkańców powiatu.
Oznacza to, że zameldowanie na pobyt stały powinno być traktowane jedynie jako jeden z dowodów wskazujących na przebywanie danej osoby na terenie powiatu z zamiarem stałego pobytu.
5. Kolejną kwestią decydującą o istocie podmiotu samorządu jest jego organizacja. Terytorialny związek samorządowy, będąc strukturą o charakterze korporacyjnym, nie jest w stanie realizować swoich zadań in pleno.
Z tego też powodu członkowie związku powołują w drodze wyborów organy (zwykle kolegialne), które w sposób bezpośredni wykonują zadania nałożone na związek. I właśnie powoływanie organów komunalnych w drodze wyborów uznawane jest za cechę konstytutywną samorządu terytorialnego.
"Treść ustępu drugiego została sformułowana nietrafnie, ponieważ ilekroć w ustawie jest mowa o powiecie, chodzi zazwyczaj o któryś z organów powiatu a nie wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium".
Art. 2.
Niezmiernie istotnym elementem składającym się na pojęcie podmiotu samorządu jest przyznawana terytorialnym związkom samorządowym przez prawo podmiotowość prawna. Pomijając teorie filozoficzne oraz historyczny rozwój tej instytucji, należy stwierdzić, że obecnie zarówno w literaturze, jak i w ustawodawstwie samorządowym powszechnie uznawane jest znaczenie tej podmiotowości. Przy czym podmiotowość tę dzieli się na publiczną i prywatną (cywilnoprawną).
"Prawna podmiotowość powiatu oznacza, że powiat rozumiany jako lokalna wspólnota samorządowa oznaczonego prawnie terytorium ma własne, jemu tylko przypisane prawa i obowiązki w sferze prawa prywatnego i prawa publicznego.
Mówiąc inaczej: przez posiadanie jemu tylko przyznanych praw i obowiązków powiat jest podmiotem prawa odrębnym od innych podmiotów prawa".
1. Podmiotowość (osobowość) publicznoprawna daje jednostkom samorządowym możliwość nawiązywania stosunków prawnych z organami państwa.
Skoro powiat wykonuje zadania publiczne, to poza sporem pozostaje, że może on korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, w tym ze środków prawnych o charakterze władczym. Możliwość stosowania władztwa administracyjnego należy do istoty samorządu i określa jego podmiotowość publicznoprawną.
Samorząd tworzony jest w celu sprawowania - w wyznaczonym zakresie - administracji publicznej. Toteż właśnie wykonywanie administracji publicznej należy uznać za przedmiot samorządu.
2. To, że samorząd terytorialny wykonuje zadania o charakterze publicznym, nie budzi we współczesnej literaturze przedmiotu wątpliwości. Akceptowane jest również posługiwanie się przy tym instrumentami prawnymi typowymi dla władzy państwowej. Sporna natomiast jest kwestia zasady podziału kompetencji pomiędzy państwo a samorząd. Jeżeli za zasadę prawną o randze konstytucyjnej zostało uznane istnienie samorządu terytorialnego wyposażonego we własny, samodzielnie realizowany zakres zadań i obowiązków, to podział zadań nie może być dokonany w sposób optymalny wyłącznie pomiędzy odrębne organy państwowe (jest to tzw. poziomy podział władzy). Podział ten powinien być dokonany w sposób "pionowy", tj. poprzez dopuszczenie do sprawowania funkcji państwowych również innych podmiotów o niepaństwowym charakterze, w tym głównie samorządu terytorialnego.
Zarówno doktryna, jak i Wspólnota Europejska, przy rozstrzyganiu problemu podziału władz posługuje się "zasadą subsydiarności". Zasada ta wywodzi się bezpośrednio z doktryny socjalnej Kościoła, między innymi z encyklik papieskich: Rerum novarum Leona XIII z 1891 r. i Quadrogesimo Anno Piusa XI z 1931 r.
Subsydiarność to podział władzy zodnie z zasadą od dołu do góry. "Postuluje ona, że nigdy nie należy powierzać jednostce większej tego, co może zrobić, równie wydajnie, jednostka mniejsza. Oznacza to, iż jednostki większe działają wyłącznie w dziedzinach, w których ich wielkość daje im przewagę nad jednostkami mniejszymi w postaci efektywności tego działania". Nie ma jednak żadnego obiektywnego, merytorycznego kryterium, pozwalającego stwierdzić, kiedy możliwości mniejszej jednostki są wyczerpane. Ponadto otwarta pozostaje kwestia, kto miałby rozstrzygać o tym, czy i kiedy taka sytuacja zaistnieje.
Można zatem stwierdzić, iż istotą zasady subsydiarności jest dążenie do jak najbardziej racjonalnego podziału władzy pomiędzy poszczególne szczeble jej struktury, w oparciu o kryterium efektywności.
Definicja subsydiarności zawarta została w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, której art. 4 ust. 3 stanowi: "Obowiązek wykonywania zadań publicznych powinien przede wszystkim spoczywać na organach (władzach) najbliższych obywatelom. Przekazywanie zadań innym organom musi odpowiadać zasięgowi i naturze tych zadań oraz wymogom efektywności i oszczędności".
Można zatem powiedzieć, iż zasada subsydiarności urosła do rangi zasady prawnej (na razie prawa międzynarodowego) i powinna zostać uwzględniona we wszystkich nowoczesnych ustawodawstwach. Stanowi ona wyraz rozsądnego kompromisu pomiędzy koniecznością zachowania jednolitego charakteru działań państwowych a potrzebą podziału uprawnień decydujących pomiędzy różne samodzielne podmioty prawa publicznego.
Niejako naturalnym przeciwieństwem subsydiarności jest decentralizacja. Zakłada ona bowiem podział kompetencji przez jednostkę wyższą w strukturze kraju pomiędzy jednostki niższe. Jest to jednakże przeciwieństwo tylko metodologiczne i funkcjonalne, bowiem efekt materialny, w postaci podziału władzy, przynoszą oba typy działań.
3. Zgodnie z art. 163 Konstytucji "Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych".
Przepis ten wyraża zasadę udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy. Zasada ta znajduje dodatkowe oparcie w art. 62 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym obywatelom polskim prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego oraz w art. 169 ust. 2 stwierdzającym, iż "Wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym".
Omówione przepisy są wyrazem realizacji, określonej w art. 2 Konstytucji, zasady demokratycznego państwa prawnego w odniesieniu do samorządu terytorialnego. Również Trybunał Konstytucyjny, podejmując problematykę konstytucyjności aktów prawnych określających pozycję samorządu terytorialnego, traktuje tę zasadę jako podstawową dyrektywę przy wykładni przepisów Konstytucji.
Analizując problem demokratycznej legitymacji samorządu terytorialnego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż sprawowanie władzy przez naczelne organy państwa jest podstawową formą realizacji zasady suwerenności narodu. Organy samorządu terytorialnego mają natomiast inny charakter i pełnią odmienne funkcje. Zródłem istnienia i odrębności samorządu terytorialnego jest jego pozytywne unormowanie prawne. Sprawia to, że wola mieszkańców danej jednostki samorządowej nie jest jedynym źródłem władzy organów stanowiących samorządu. Władza ta ma również swoją podstawę w ustawie, wyrażającej wolę całego narodu i powierzającej jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie zadań administracji publicznej w określonym zakresie. Powyższa teza jest wyrazem kontynuacji dotychczasowej linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który konsekwentnie odmawia uznania samorządu terytorialnego za instytucję autonomiczną dysponującą władzą suwerenną. Wyłącznym źródłem władzy publicznej samorządu terytorialnego jest prawo stanowione przez państwo.
Wśród konstytucyjnych zasad ustroju Polski wyodrębnić można zasadę decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1) oraz zasadę wykonywania przez samorząd terytorialny istotnej części zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2).
To, że samorząd terytorialny wykonuje zadania o charakterze publicznym, nie może budzić wątpliwości. Pozostaje jednak problem zasad podziału kompetencji między państwo a samorząd oraz pomiędzy poszczególne szczeble samorządu.
4. Klasyczna teoria samorządu dzieli jego zadania na własne i zlecone. Terenowe związki samorządowe otrzymały prawo do samodzielnego organizowania swoich spraw i zarządzania nimi - jest to wyraz władztwa samorządowego.
Istotą tych spraw jest wykonywanie zadań publicznych, z których jedne wynikają bezpośrednio ze wspólnot terenowych, inne zaś zostały powierzone przez państwo. Stąd też wywodzi się podział zadań na własne i powierzone.
Zadania własne mają być wykonywane samodzielnie, tzn. bez możliwości nieograniczonej (merytorycznej) ingerencji organów państwowych; ingerencja taka jest dopuszczalna jedynie w formie nadzoru określonego normatywnie, polegającego na korygowaniu działań niezgodnych z prawem.
Zadania zlecone mogą podlegać takiej merytorycznej ingerencji za pośrednictwem wytycznych.
Również Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi, iż "Komunalne korporacje terytorialne mają w ramach ustaw prawo zajmowania się wszystkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji lub przekazane innym organom" (art. 4 ust. 2). Aby zabezpieczyć to pierwszeństwo samorządu i uniknąć sporów kompetencyjnych pomiędzy państwem a gminami, stanowi się dalej, iż "podstawowe kompetencje komunalnych korporacji terytorialnych są określone w konstytucji lub ustawach" (art. 4 ust. 1 zd. 1).
Pod pojęciem owych "podstawowych kompetencji" rozumiane są zadania własne samorządu. Bowiem w zdaniu drugim art. 4 "Europejska Karta" zawiera określenie zadań zleconych samorządu. Występuje tu jasny, zgodny z zasadą subsydiarności podział zadań pomiędzy państwo a gminy, przy czym zadania państwowe poprzez akt zlecenia stają się zadaniami samorządowymi. Różnica pomiędzy tymi obydwoma zakresami zadań, tj. "pierwotnymi" zadaniami samorządowymi (zadaniami własnymi) a poruczonymi zadaniami o charakterze państwowym, sprowadza się do różnic w sile kontroli i oddziaływania poprzez nadzór państwowy.
Tworzenie instytucji samorządowych wraz z określeniem ich własnego zakresu zadań oraz powierzeniem im zadań państwowych zmusza do zastanowienia się nad odpowiedzią na pytanie: czy i w jakim zakresie państwo powinno zastrzec dla siebie prawną możliwość podejmowania określonych działań wobec instytucji samorządowej w celu stworzenia gwarancji, że działania samorządu mieścić się będą w ramach państwowego porządku prawnego.
Cel ten może być osiągnięty w drodze nadzoru państwowego nad działalnością samorządową. Dlatego nadzór nazywany jest zwykle "korelatem samorządu", bez którego trudno wyobrazić sobie instytucje samorządu terytorialnego, jako elementu państwa. Oczywiście zarówno zakres zadań samorządu, jak i intensywność sprawowania nad nim nadzoru państwowego zależą od konkretnych rozwiązań ustawowych. Konieczne zatem jest określenie w tych przepisach według jakich kryteriów oceniane będą przez organy nadzorcze działania podmiotów samorządowych, a także jakie konsekwencje pociągnie za sobą nieprzestrzeganie ustalonych kryteriów przez organ samorządowy oraz przez organ nadzorczy.
Klasycznymi kryteriami, według których wykonywany jest nadzór państwowy nad samorządami są legalność i celowość. Z uwagi na te kryteria przyjmuje się podział nadzoru na prawny i celowościowy (fachowy), choć nie w każdym ustawodawstwie różnice występują wyraźnie.
Konstytucja RP w art. 171 ust. 1 stanowi: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Tak kategoryczny przepis, nieprzewidujący żadnych wyjątków, rodzi wniosek, iż obecnie jedynym dozwolonym nadzorem jest nadzór prawny. A zatem z polskiego ustawodawstwa samorządowego powinien zniknąć nadzór celowościowy nad wykonywaniem zadań zleconych z zakresu administracji rządowej sprawowany na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności.
Z podziału zadań publicznych powiatu na własne i zlecone nie wynika przeciwstawienie powiatu i państwa, bowiem z prawnego punktu widzenia powiat również we własnym zakresie sprawuje administrację publiczną. W obydwu zakresach powiat realizuje zadania określone ustawami. Ustawowo określony publiczny charakter zadań powiatów wskazuje na ich miejsce w realizacji wewnętrznej funkcji państwa.
5. Wykonywane przez powiat zadania publiczne mają charakter ponadgminny. W ustawie o samorządzie powiatowym przyjęto koncepcję wyczerpującego wyliczenia zadań powiatu (art. 4), bowiem zastosowanie klauzuli generalnej nie było możliwe. Wyliczenie to ma charakter przedmiotowy, gdyż konkretne kompetencje organów powiatu wynikają z przepisów administracyjnego prawa materialnego, głównie z tzw. ustaw kompetencyjnych. Zakres zadań i funkcje powiatu mają charakter uzupełniający i wyrównawczy w stosunku do funkcji gminy. Należy jednak podkreślić, że powiat nie ma żadnych uprawnień kierowniczych lub nadzorczych w stosunku do gminy. Są to dwa niezależnie od siebie działające szczeble samorządu terytorialnego. Ta zasada ustrojowa wynika z normy art. 4 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącej, że zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin.
Przepisy ustawy nie przewidują również możliwości przejmowania przez powiat zadań gmin ani w drodze ustawowej, ani w drodze porozumień między gminą a powiatem.
6. Zadaniami własnymi są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji).
Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych (art. 166 ust. 2). Przepis ten powinien rodzić wniosek, iż przejście z kategorii zadań własnych do zleconych będzie wymagać spełnienia kryterium "uzasadnionych potrzeb państwa". W ustawach tworzących kategorię zadań zleconych powinno znaleźć się uzasadnienie potrzeby zlecania samorządowi oraz zdefiniowania owych "uzasadnionych potrzeb państwa" w odniesieniu do każdej, indywidualnej kategorii zadań. "Konstytucja utrzymując podział na zadania własne i zlecone daje możliwość zlecania zadań na rzecz jednostek samorządu terytorialnego i nie przewiduje możliwości odwrotnej. Oznacza to, że można uszczuplić zadania i kompetencje administracji rządowej, nie można zaś ich odejmować administracji samorządowej".
Trybunał Konstytucyjny uznał, iż "wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych". I dalej podnosił, że wykonywane przez samorząd terytorialny zadania "mają charakter funkcji państwa rozumianego jako powszechna organizacja władzy publicznej i dlatego powinny podlegać rygorom przewidzianym przez Konstytucję dla wykonywania funkcji państwowych. Muszą w szczególności pozostawać w zgodności z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego, co oznacza, że realizując swoje zadania, działać powinny nie tylko w ramach ustaw, lecz ponadto - zgodnie z elementarną zasadą legalizmu uzupełniającą i konkretyzującą zasadę demokratycznego państwa prawnego - na podstawie przepisów prawa, przestrzeganie zaś praw Rzeczypospolitej Polskiej jest ich podstawowym obowiązkiem tak samo, jak każdego organu państwa. Nie do przyjęcia byłby pogląd przeciwny, że w demokratycznym państwie prawnym zadania publiczne, stanowiące realizację władztwa państwowego, a zarazem odnoszące się do stosunków między instytucjami władzy i obywatelami, podlegają w różnym stopniu rygorom praworządności i legalności. W zależności od charakteru prawnego podmiotu mającego kompetencje do ich wykonywania". Poglądy te zachowały swą pełną aktualność również pod rządami Konstytucji RP z 1997 roku.
7. W ramach konstytucyjnego podziału zadań samorządu na własne i zlecone powstanie obecnie problem rozdziału zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne szczeble samorządu. Istnieją bowiem zadania o wymiarze lokalnym, to jest takie, których bezpośrednim adresatem jest obywatel - mieszkaniec określonej wspólnoty samorządowej. Polegają one w szczególności na świadczeniu usług o charakterze powszechnym, jak np. szkolnictwo do średniego włącznie, ochrona zdrowia (lecznictwo otwarte i zamknięte o podstawowym profilu), pomocy społecznej (pomoc doraźna i domy pomocy), kultury (lokalne biblioteki, domy kultury, teatry), a także usług polegających na udostępnianiu urządzeń infrastruktury technicznej - dróg lokalnych, lokalnej komunikacji zbiorowej, dostawy mediów (wody, ogrzewania, gazu, energii elektrycznej) itp. W naszym ustawodawstwie są one wskazane w ustawie o samorządzie gminnym oraz o samorządzie powiatowym, i mają charakter albo materialny (tzw. administracja świadcząca), albo czysto decyzyjny (tzw. administracja orzecznicza), której przykładami są kwestie geodezji i gospodarki nieruchomościami, prawa budowlanego czy czynności wykonywane w urzędzie stanu cywilnego.
Zadania te wykonywane są na dwóch poziomach: gminnym i powiatowym (dotychczas był to poziom rejonu administracji rządowej ogólnej i specjalnej).
8. Odpowiedzialność powiatu. Użyte w komentowanym przepisie sformułowanie, iż "Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność" oznacza, że powiat w swej działalności jest samodzielny i ponosi odpowiedzialność za skutki czynności lub bezczynności swych organów. Konkretna postać odpowiedzialności powiatu, jego organów czy funkcjonariuszy określana jest w przepisach szczegółowych. A zatem, omawiany przepis nie może być uznany za samodzielną podstawę do odpowiedzialności administracyjnej i odszkodowawczej czy też konstytucyjnej i politycznej. Jest to raczej generalna deklaracja ustawodawcy i zasada porządku prawnego, że powiat nie jest biernym przekaźnikiem rozstrzygnięć podejmowanych przez inne organy publiczne. Jest samodzielnym decydentem i z tego powodu musi liczyć się z poniesieniem odpowiedzialności za podjęte rozstrzygnięcia.
9. Podmiotowość prawna samorządu to nie tylko sprawa kompetencji administracyjnych, ale również majątkowych, cywilnoprawnych. Przyznanie takich kompetencji pociąga za sobą konieczność uzyskania przez samorząd swobody w dysponowaniu mieniem we własnym imieniu. Temu celowi ma służyć nadanie jednostkom samorządu terytorialnego osobowości cywilnoprawnej.
Mogą one być zatem takimi samymi uczestnikami obrotu gospodarczego jak inne podmioty gospodarcze. Mogą posiadać własny majątek, samodzielnie nim zarządzać, zaciągać zobowiązania itp.. Osobowość prawna jest rękojmią ich samorządności. Powiaty mogą wchodzić z organami państwa w stosunki prawne charakterystyczne dla dwóch równorzędnych podmiotów. Choć podlegają nadzorowi organów państwowych, to mogą wieść z nimi spór.
Wprawdzie osobowo...
magara2