Praca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.plPraca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.pl
ADMINISTRACJA PUBLICZNA
Zagadnienia:
1. Wprowadzenie do nauki administracji publicznej.
2. Administracja publiczna- przegląd stanowisk teoretycznych.
3. Rodowód i ewolucja administracji.
4. Kształtowanie się narodowych modeli administracji publicznej.
5. Struktury organizacyjne administracji.
6. Ewolucja funkcji i zadań administracji publicznej.
7. System kontroli nad administracją.
8. Kadry administracji.
9. Patologie administracji.
10. Ustrój administracji publicznej.
Literatura przedmiotowa:
1. E. Zieliński „Administracja rządowa w Polsce”, Warszawa 2001.
2. E. Radziszewski „Zadania i kompetencje organów administracji publicznej po reformie ustrojowej państwa”, Warszawa 2002.
3. E. i E. Ura „Prawo administracyjne”, Warszawa 2001.
Administracja publiczna budzi szerokie zainteresowanie w różnych kręgach. Często jednak zauważa się złą administrację, jej błędy. W podobny sposób jest to postrzegane przez media.
Problematyka administracji przedstawiana jest również przez pryzmat wypowiedzi osób, które pełnią w tej administracji jakieś funkcje.
Również środowisko naukowe dość długo zajmuje się tymi zagadnieniami. Jest wiele książek, artykułów, publikacji dotyczących administracji. Pojawia się coraz częściej w programach studiów.
Przyczyny zainteresowania administracją:
1. Zmiany cywilizacyjne w których uczestniczymy. Wzrost tempa zmian cywilizacyjnych powoduje wzrost znaczenia systemów zorganizowanych jakim jest administracja.
2. Silne uzależnienie indywidualnej i zbiorowej aktywności od woli i działań podejmowanych przez struktury administracyjne. Administracja jest wszechobecna, bez niej praktycznie nie da się funkcjonować. Zwiększają się potrzeby, zmienia się sposób ich zaspokajania.
3. Istotny wzrost liczby pracowników sektora publicznego zatrudnionych w administracji.
4. W mechanizmach funkcjonowania współczesnych systemów politycznych występuje tendencja do wzrostu znaczenia władzy wykonawczej. Automatycznie powoduje to wzrost administracji.
5. Względna autonomizacja administracji. Administracja staje się bardziej samodzielna.
6. Rzeczywistość zbyt szybko się zmienia i między stanem rzeczywistym a pożądanym istnieje rozdźwięk. Administracja nie jest w stanie zmieniać się tak szybko, ale stale się zmienia, charakteryzuje się dynamiką.
W chwili obecnej dominują 4 grupy podejść do administracji:
a) ujecie prawnicze
b) ujecie socjologiczne
c) ujęcie związane z naukami o zarządzaniu
d) ujecie politologiczne
Ad. a Ujęcie prawnicze: administracja cechuje się podejściem normatywno- instytucjonalno- proceduralnym. Prawnicy opisują administrację przez pryzmat obowiązujących norm pranych. Jedną z gałęzi jest prawo administracyjne. Dzielimy je na:
- prawo ustrojowe: organy administracji, kompetencje, zadania.
- prawo proceduralne: procedury postępowania administracyjnego.
- prawo materialne: reguluje sferę w której administracja jest aktywna.
Ujęcie prawnicze jest najstarsze.
Ad. b Ujęcie socjologiczne: administracja publiczna to pewien produkt wytworzony przez ludzi, przez zbiorowość, społeczeństwo. Socjologia administracji- Tening, Weber, który stworzył koncepcję biurokracji. Socjolog interesuje się funkcjonalnością i dysfunkcjonalnością administracji.
Ad. c Ujecie związane z naukami o zarządzaniu: administracją trzeba kierować, zarządzać. Pochodnym problemem jest jak zrobić, aby dana struktura administracyjna była efektywna. Jaki musi być klimat by urzędnicy pracowali efektywniej, profesjonalniej.
Ad. d Ujęcie politologiczne: nacisk na kompleks polityczny, interdyscyplinarność, równoległe patrzenie na administrację publiczną. Politolodzy takie organizacje jak kościół także zaliczają do administracji. Traktują ją jako przedłużenie władzy, nie ma administracji bez polityki. Administracja jest dopełnieniem systemu politycznego.
Ujęcia te uzupełniają się, bo administracja jest nauką interdyscyplinarną.
Definicje i konteksty znaczeniowe administracji publicznej
Definicja etymologiczna: administracja pochodzi z łac. administro, ministrare. Administro znaczy kierować, zarządzać, zawiadywać, służyć. Ministrare to usługiwanie, posługiwanie, służenie. Administracja to szeroka działalność polegająca służeniu m.in. ludziom, ale i władzy. W Rzymie administracja oznaczała m.in. wprowadzenie w życie decyzji władczych, służyła władzy.
Publiczny z łac. publicus oznacza zbiorowy, społeczny, dotyczący ogółu, służący ogółowi, nie prywatny.
Przykładowe definicje:
1. Hilarowicz 1917r.- administracja publiczna to wszystkie czynności ustroju publicznego.
2. Wasiutyński 1936r.- administracja publiczna to planowa i stała działalność służąca zaspakajaniu potrzeb.
3. Peretiatkiewicz- trwała działalność państwa i innych związków publiczno- prawnych służąca zaspakajaniu potrzeb.
Definicje te nie satysfakcjonowały wszystkich. Pojawiły się definicje negatywne mówiące co nie jest administracją:
1. Kasznica- administracja publiczna to zakres działania tych organów publicznych, które nie są organami ustawodawczymi ani sadowymi.
2. Tadeusz Bigo 1948r.- przez administrację publiczną rozumiemy planową działalność państwa lub innych podmiotów publicznych służącą zaspakajaniu potrzeb zbiorowych, publicznych nie będące ustawodawstwem ani sądownictwem.
Definicje współczesnej literatury:
- Dawidowicz
- Zbigniew Leoński
- Łędowski
Administracji nie da się w sposób jednoznaczny zdefiniować. Najczęściej pojawia się definicja Bocia: administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy samorządu terytorialnego zaspokajanie indywidualnych i zbiorowych potrzeb obywateli wynikających ze współżycia ludzi w zbiorowościach.
Nie ma jednak powszechnie obowiązujących pojęć administracji publicznej, bo obejmuje ona tak wiele różnorodnych podmiotów. W takim przypadku tworzy się opis danego zjawiska zwracając uwagę na charakterystyczne cechy.
Prof. Antoszewski wyjaśnia:
1. administracja publiczna to ogół organów i instytucji organizujący proces zaspokajania potrzeb zbiorowych.
2. administracja to ogół działań i czynności nakierowanych na zaspokajanie potrzeb zbiorowych.
Pkt. 1 wskazuje kto tworzy administrację- podmiotowe ujęcie, a pkt. 2 czym się zajmuje administracja- przedmiotowe ujęcie.
Administracja publiczna w ujęciu przedmiotowym:
1. Działania administracji zmierzają do realizacji interesu publicznego tzn. zaspokajania zbiorowych i indywidualnych potrzeb wynikających ze współżycia ludzi w zbiorowościach. Potrzeb, których zaspokojenie zostało przejęte przez państwo i inne związki publiczno- prawne.
2. Działania administracji podejmowane są na podstawie i w granicach prawa. Administracja musi działać legalnie. Jest pewien margines swobody działania administracyjnego.
3. Działania administracji prowadzone są w imieniu i na rachunek państwa lub innego związku publiczno- prawnego. Administracja nie działa na własny rachunek.
4. Działania administracji mają charakter polityczny. Sfera aktywności administracji publicznej jest uwarunkowana układem politycznym.
5. Działania administracji mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw. Nie zawsze jest to pasywne i bierne wykonywanie ustaw.
6. Działania administracji są niezarobkowe.
7. Działania administracji mają charakter planowy, stały, stabilny i ciągły.
8. Działania administracji podejmowane są w różnorodnych formach.
Administracja publiczna w ujęciu podmiotowym
Cechy podmiotów:
1. Podmioty administracyjne tworzą system zwany aparatem.
2. Trzonem administracji publicznej są organy. Organ to najważniejszy składnik systemu administracji publicznej. W ujęciu prawniczym organ to jednostka określonej struktury prawnej zdolnej do wyrażania woli w jej imieniu. W ujęciu socjologicznym organ to osoba lub zespół osób uprawnionych do działania w imieniu tejże grupy. Organem jest np.: minister, wojewoda.
3. Organy obdarzone są kompetencjami, mają prowadzić określone działania. Trzeba prawem przydzielić im zakres kompetencji. Kompetencje to uprawnienia, właściwości. Trzy wymiary kompetencji: terytorialna, rzeczowa i instancyjna.
Kompetencja terytorialna- wyznaczenie obszaru, który podlega danemu organowi, zasięg jego oddziaływania.
Kompetencja rzeczowa- przedmiot działania, zakres spraw.
Kompetencja instancyjna- etap postępowania na który wkracza dany organ.
Każdy organ musi działać w zakresie swoich kompetencji.
4. Organy są zawisłe- administracja jest zależna od ośrodków politycznych, jest przedłużeniem władzy politycznej.
5. Organy są zhierarchizowane, powiązane pionowo i poziomo, niższe i wyższe szczeble administracji.
6. Organy są bezosobowe, osoby pracujące w administracji nie działają w imieniu własnej osoby tylko w imieniu struktury, którą tworzy administracja. Zmiana personalna nie powinna wpływać na działanie administracji i nie unieważnia decyzji administracyjnych. Urzędnik podejmując decyzje nie czuje się za nie wewnętrznie odpowiedzialny.
7. Organy mają charakter zawodowy, administracja oparta jest na zawodowstwie, musi opierać się na profesjonalizmie.
8. Sposób kreowania organów administracji publicznej nie jest jednolity. Skład organów jest oparty na kryterium politycznym lub fachowym.
Klasyfikacja i typologia organów administracji publicznej
Rozróżnienie na organy rządowe i samorządowe:
Organy administracji rządowej- wszystkie organy, które podlegają radzie ministrów.
Organy administracji samorządowej- poszczególne gminy, powiaty i województwa. Na czele organów samorządowych stoi 16 marszałków.
Państwo wykonuje swoje funkcje za pomocą organów rządowych- zasada domniemanej kompetencji.
Podział na organy centralne i terenowe.
Kryterium rozróżniającym jest zasięg kompetencji terytorialnych. Organy centralne obejmują oddziaływaniem cały obszar państwa.
Organy terenowe- kompetencja miejscowa, która oznacza ściśle określoną część państwa. Są organy terenowe wojewódzkie, powiatowe czy gminne.
C
N
N- organy naczelne
C- organy centralne
Organy naczelne państwa- organy konstytucyjne, które odpowiadają za wykonywanie najważniejszych zadań np.: Rada Ministrów, prezydent, Krajowa Rada Sadownictwa, Trybunał konstytucyjny, Sąd najwyższy. W organach administracji nie ma organów naczelnych.
Te które biorą bezpośredni udział w posiedzeniach Rady Ministrów są naczelnymi organami administracji: premier, wicepremierzy, prezydent.
Rozróżnienie na organy monokratyczne i kolegialne czyli jedno i wieloosobowe.
Istotą organów jednoosobowych jest związane przepisami prawa kompetencji organu z działaniami osoby fizycznej.
W przypadku organu kolegialnego jest wspólna działalność, razem wykonuje się zakres kompetencji. Posiada je cały organ a nie poszczególni członkowie.
Specyficznym organem jest Rada Ministrów, jest to organ kolegialny i jednocześnie monokratyczny (szef resortu).
Zalety organu monokratycznego: szybkość podejmowania decyzji, odpowiedzialność pojedynczej osoby, jest tańszy.
Wadą jest to, że jedną osobę jest łatwiej skorumpować.
Kryterium charakteru kompetencji.
Organy stanowiące, opiniodawczo- doradcze, kontrolne, orzecznicze.
Organy stanowiące to organy, które mają prawnie zagwarantowaną możliwość rozwiązywania pewnej kategorii spraw w formie aktów indywidualnych bądź generalnych. Czasami decyduje się o indywidualnych sprawach- decyzje administracyjne. Akty generalne- zarządzenia, uchwały.
Organy opiniodawczo- doradcze mają charakter pomocniczy w stosunku do organów stanowiących. Jest ich bardzo dużo np.: przy ministrze zdrowia działa Komisja do spraw Uzależnień Alkoholowych. Są to organy kolegialne, ale zazwyczaj działają przy organach monokratycznych.
Organy kontrolne- możliwość porównania stanu faktycznego z pożądanym. Nie są to organy stanowiące, nie mogą działać. Przykładem jest NIK.
Organy nadzorcze- mogą ingerować, podejmować działania.
Organy orzecznicze- orzekają mimo, że nie jest to wyrok np.: samorządowe kolegium odwoławcze, regionalne izby obrachunkowe.
Podział na organu ogólne i specjalne.
Są organy o kompetencji ogólnej, generalnej oraz organy o kompetencji szczególnej, wyspecjalizowanej.
Organy o kompetencji ogólnej podejmują odpowiedzialność za funkcje innych organów.
Organy o kompetencji specjalnej tworzone są na podstawie rzeczowego podziału zadań w obrębie całej administracji.
Organy administracji ogólnej są na każdym szczeblu: wojewoda, starosta, wójt, burmistrz, prezydent miasta.
Podział na organy zespolone i nie zespolone.
Organy zespolone- połączone, scalone. Dotyczy to relacji między organem ogólnym a specjalnym. Jedne organy są zespolone z organem ogólnym, a inne nie.
Zespolenie może być: personalne, kompetencyjne, finansowe, organizacyjne.
Rodzaj organów ze względu na sposób ich kreacji.
Są organy: z wyboru, z powołania, z nominacji, z umowy, z mocy prawa, z losowania, z urodzenia, z rewolucji i z zamachu stanu.
Organ z wyboru- na podstawie wyborów. W czynnym prawie wyborczym dopuszczalny jest cenzus wieku, obywatelstwa , ale nie cenzus wykształcenia czy majątku.
Mechanizm powołania- stosuje się go do najważniejszych organów w państwie. Występuje wtedy, gdy jeden lub więcej organów powołują inny organ. Czas trwania powołania jest ograniczony. Stosunek powołania jest nie wiążący. Powoływany jest premier i ministrowie przez prezydenta i za zgodą sejmu. Są to stanowiska bardzo dobrze opłacane, mają charakter polityczny.
Mechanizm z mocy prawa- mocą określonej regulacji prawnej jeden podmiot pełni funkcję jednego organu. Wybrany jednak do jednego organu pełni wiele funkcji z mocy prawa.
Mechanizm nominacji- zazwyczaj mianowanie jest przez organ rządowy czy samorządowy, nie dotyczy obsady stanowisk szeregowych. Im więcej stanowisk pochodzi z mianowania tym bardziej stabilny jest system.
Cechy mianowania:
- dobrowolność stosunku mianowania, za zgodą stron
- trwałość stosunku mianowania, zakończenie może nastąpić w warunkach ściśle określonych w ustawie, np.: w razie śmierci, prawomocnego skazania, kary dyscyplinarnej
- znaczne podporządkowanie organom zwierzchnim organizacyjnie lub funkcjonalnie
- korzyści i przywileje związane z pełnieniem funkcji pracowniczej, dodatki, uposażenia, nagroda, czasami krótszy czas pracy, dłuższy urlop
- szczególna odpowiedzialność prawna, odpowiedzialność prawno- karna dużo większa.
Przykłady: nauczyciele mianowani, pewna grupa pracowników administracji państwowej, pracownicy służby cywilnej, funkcjonariusze mundurowi: policjanci, straż graniczna, pracownicy administracji celnej, prokuratorzy, grupa pracowników samorządowych, pracownicy NIK, pracownicy PAN, komornicy, pracownicy szkół wyższych.
Mechanizm na zasadzie umowy- umowa może przybierać różną postać. Pracownik chroniony jest tylko przepisami prawa pracy. Minimalną formą powinna być umowa o pracę a nie o działo czy zlecenie.
Losowanie- również w Polsce jest ta metoda stosowana. Dotyczy ona np.: ławników w sądach, sędziów zawodowych, członków komisji wyborczych, w sytuacjach awaryjnych dotyczy również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Dotyczy to również radnych.
Powołanie z urodzenia- formalnie w Polsce jest to już nie stosowane. Występuje to jednak w przypadku sędziów, notariuszy. Obecnie system ten występuje np.: w Wielkiej Brytanii (Monarcha, Izba Lordów).
Mechanizm powołania z zamachu stanu- gwałtowny przewrót w celu przejęcia władzy, obsadza się stanowiska nowymi ludźmi. Ci, którzy przejmują władzę sami dyktują kryteria obsadzania stanowisk.
Mechanizm powołania z rewolucji- niszczy wszystko i buduje od podstaw, nowe urzędy, organy i zatrudnienie nowych ludzi, przypadkowość obsady.
Budowa struktury administracji publicznej
Wytyczne wedle których administracja ma być budowana:
a) zasada resortowości
b) zasada terytorialności
Ad.a Zasada resortowości- administracja tworzy system organizacji funkcjonalnej inaczej przedmiotowej. Tworząc organy łączymy je ze sobą wedle funkcji, które wykonują. Jest to tzw. podział rzeczowy. Zaszła zmiana. Do lat 90- tych ustawodawca tworzył resorty. To się zmieniło. Była ustawa o działach administracji rządowej. Wyznaczono zadania dla administracji rządowej, wyznaczono działy (było ich 28) a teraz 32.
Działy administracji rządowej:
1. Administracja publiczna
2. Budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa
3. Budżet
4. Finanse publiczne
5. Gospodarka
6. Gospodarka morska
7. Gospodarka wodna
8. Instytucje finansowe
9. Informatyzacja
10. Integracja europejska
11. Kultura i ochrona dziedzictwa kulturowego
12. Kultura fizyczna i sport
13. Łączność
14. Nauka
15. Obrona narodowa
16. Oświata i wychowanie
17. Praca
18. Rolnictwo
19. Rozwój wsi
20. Rozwój regionalny
21. Rynki rolne
22. Skarb państwa
23. Sprawiedliwość
24. Szkolnictwo wyższe
25. Transport
26. Turystyka
27. Środowisko
28. ...
magara2