PRZEJRZYSTA GMINA.pdf

PRZEJRZYSTA GMINA

ORGANIZACJE POZARZ¥DOWE

KORUPCJA

RAPORT Z BADAÑ

FRAGMENTY

Warszawa 2002

Teksty artyku³ów i raportu zostaly przygotowane i wydane w

ramach projektu Przejrzysta gmina narzedzie wspieraj¹ce

spoleczn¹ kontrolê funkcjonowania administracji publicznej w

Polsce sfinansowanego ze rodków UNDP za porednictwem

Partnership for Transparency Fund, a zrealizowanego we wspó³-

pracy z Programem Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Bato-

rego i Helsiñskiej Fundacji Praw Cz³owieka. Opracowany na

potrzeby projektu model Przejrzystej gminy jest form¹ uszcze-

gó³owienia jednego z elementów modelu Przezroczysta gmi-

na opracowanego w ramach Programu Przeciw Korupcji.

W terenie badania wykonali: liderzy Grup Obywatelskich wspó³-

pracuj¹cych z Programem Przeciw Korupcji (Jelenia Góra, Ko-

biór, Warszawa, ¯ary), liderzy organizacji pozarz¹dowych

wspó³pracuj¹cych w ramach Sieci Lokalnego Partnerstwa (Cie-

szyn, Gliwice, Lublin, Tychy) oraz studenci Wydzia³u Stosowa-

nych Nauk Spo³ecznych Uniwersytetu Warszawskiego.

Redakcja: Piotr Fr¹czak, Ryszard Skrzypiec

Redakcja jêzykowa: Dorota Matejczyk

Sk³ad i ³amanie: Stowarzyszenie ASOCJACJE

Wydawca: Orodek Badania Aktywnoci Lokalnej

przy Stowarzyszeniu ASOCJACJE

i Wydawnictwo NOWY WIAT

ISBN 83-88576-91-7

Wydanie I

Warszawa 2002

Piotr Fr¹czak, Ryszard Skrzypiec

Od usankcjonowanego zwyczaju do

modelowych rozwi¹zañ raport z badañ

1. Wprowadzenie

Dotacje z bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego na realiza-

cjê przedsiêwziêæ bêd¹cych ich zadaniami w³asnymi przez podmioty

niezaliczane do sektora finansów publicznych anga¿uj¹ dwie strony:

administracjê publiczn¹ oraz prywatne organizacje pozarz¹dowe (sto-

warzyszenia, fundacje i inne podmioty). Tymczasem styk publiczne

prywatne czêsto okazuje siê dobrym gruntem do rozwoju zjawisk patolo-

gicznych. Mo¿na wrêcz stwierdziæ, ¿e zbyt czêsto.

Wydatkowanie rodków publicznych musi odbywaæ siê w zgodzie

ze standardami gospodarki finansowej i zgodnie z brzmieniem art. 28

pkt 3 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr

155, poz. 1014 z 1998 r., z pón. zm.) powinno byæ dokonywane: 1) w

sposób celowy i oszczêdny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najle-

pszych efektów z danych nak³adów, 2) w sposób umo¿liwiaj¹cy termi-

now¹ realizacjê zadañ, 3) w wysokoci i terminach wynikaj¹cych z

wczeniej zaci¹gniêtych zobowi¹zañ. Powy¿sze zasady odnosz¹ siê

tak¿e do postêpowania w sprawie udzielenia dotacji, które zasadniczo

powinno siê cechowaæ jawnoci¹ i zrozumia³oci¹ dla opinii spo³ecz-

noci oraz przejrzystoci¹, wykluczaj¹c¹ jakiekolwiek podejrzenia co

do przedk³adania innych celów ponad interes spo³ecznoci lokalnej 1 .

Przepisy gospodarki finansami publicznymi nak³adaj¹ na jednostki

samorz¹du terytorialnego, chc¹ce udzielaæ dotacji podmiotom niepu-

blicznym, szereg obowi¹zków. Pocz¹wszy od przyjêcia regulacji w spra-

wie trybu ich udzielania, a koñcz¹c na kontroli wydatkowanych w ten

sposób rodków. Równie¿ podmioty korzystaj¹ce ze rodków publicz-

nych mog¹ dzia³aæ wy³¹cznie w granicach nakrelonych przez te prze-

pisy. G³ównie chodzi tu o stosowanie procedur okrelonych w ustawie

o zamówieniach publicznych w momencie wydatkowania rodków.

Zainteresowanie monitorowaniem procedur udzielania dotacji z

bud¿etów gmin organizacjom pozarz¹dowym, w szczególnoci za

koniecznoci¹ opracowania narzêdzia wspieraj¹cego spo³eczn¹ kon-

trolê w tym zakresie, wynika z kilku przes³anek. Po pierwsze, zjawisko

korupcji sta³o siê powa¿nym problemem polskiego ¿ycia publicznego i

nie ominê³o sektora organizacji pozarz¹dowych 2 . Po drugie, jest to

kontynuacja naszej dotychczasowej aktywnoci w tym zakresie. W la-

tach 1999-2000 Stowarzyszenie ASOCJACJE przeprowadzi³o mini-mo-

nitoring stosowania przez administracjê publiczn¹ zapisów prawa o

finansach publicznych w trakcie procedury udzielania dotacji z ich bu-

d¿etów (art. 118 ustawy o finansach publicznych). Badaniem objêto 20

jednostek samorz¹du terytorialnego wokó³ miasta Tychy (gminy i po-

wiaty). Wykaza³o ono, ¿e zarówno procedury przyznawania dotacji,

jawnoæ podejmowania decyzji, jak i ich spo³eczna zasadnoæ budz¹

du¿e w¹tpliwoci 3 . Tê diagnozê potwierdzi³a równie¿ analiza finan-

sów gminnych dotycz¹cych gospodarowania funduszami ochrony ro-

dowiska w dwóch województwach w ramach badañ Ruch ekologicz-

ny w Polsce 4 . Dotychczasowe dowiadczenia wyranie pokazuj¹, ¿e

konieczne jest wypracowanie narzêdzia, które umo¿liwi³oby badanie

przep³ywu rodków pomiêdzy sektorem publicznym a organizacjami

pozarz¹dowymi na poziomie lokalnym. Podobnie jak i raporty Najwy¿-

szej Izby Kontroli 5 czy Regionalnych Izb Obrachunkowych 6 . Po trzecie,

aby skutecznie przeciwdzia³aæ takim patologiom, jak zjawiska ko-

rupcyjne, nie wystarczy wiête oburzenie, trzeba dysponowaæ narzê-

dziem, które umo¿liwi uzyskanie pewnej wiedzy i podjêcie stosownych

dzia³añ 7 . Nasze zainteresowanie skoncentrowa³o siê na tym drugim

aspekcie.

Jak zobaczymy póniej, dotacje dla podmiotów niepublicznych sta-

nowi¹ niewielk¹ czêæ wydatków gminy, jednak¿e ten fakt nie upowa¿-

nia do dysponowania tymi rodkami w sposób dowolny i z narusze-

niem prawa. I choæ siê natknêlimy siê na klasyczne przypadki ³apówkar-

stwa, to na podstawie przeprowadzonego monitoringu mo¿emy stwier-

dziæ, ¿e system jest niefunkcjonalny i w efekcie przyczynia siê do mar-

notrawienia rodków publicznych, czego wyranym przejawem s¹ zi-

dentyfikowane przypadki naruszania zasady równoci szans poprzez

faworyzowanie wybranych podmiotów powi¹zanych z w³adzami lo-

kalnymi. Musimy siê zgodziæ z prezentowanym przez autorów publi-

kacji Rzetelnoæ ¿ycia publicznego (patrz tekst G³ówne mechani-

zmy korupcjogenne... w niniejszym zborze) stanowiskiem, ¿e (...) po³o-

¿enie kresu korupcji nie jest celem samym w sobie (...). Powinno stano-

wiæ rodek do celu, za jaki trzeba uznaæ bardziej efektywne, uczciwe i

wydajne rz¹dzenie.

2. Prezentacja obszaru badañ

Praktyka finansowania organizacji pozarz¹dowych ze rodków sa-

morz¹du terytorialnego siêga pocz¹tku transformacji ustrojowej i po-

wstania samorz¹du gminnego 8 . Jednak brak rozwi¹zañ systemowych

powodowa³ liczne patologie na styku samorz¹du i organizacji co za-

owocowa³o podjêciem w latach 1995-1996 wysi³ku na rzecz uregulo-

wanie tej sfery aktami lokalnego prawa 9 . Doæ dynamiczny ruch obj¹³

jednak stosunkowo niewielk¹ liczbê gmin, a zmiany na lokalnej scenie

czêsto niweczy³y osi¹gniête ju¿ rozwi¹zania. Powodowa³o to koniecz-

noæ mylenia o systemowych rozwi¹zaniach na szczeblu ogólnokrajo-

wym 10 . Sprawê tê kompleksowo próbowano rozwi¹zaæ w ustawie o

finansach publicznych z 1998 r. Przyjête rozwi¹zania w doæ szybkim

czasie okaza³y siê niewystarczaj¹ce. Regionalne Izby Obrachunkowe

kwestionowa³y decyzje samorz¹dów w sprawie dotacji. Doprowadzi³o

to do nowelizacji tej ustawy, która obowi¹zuje do dzi.

Rozwi¹zania formalno-prawne nie gwarantuj¹ dobrej praktyki. Aby

sprawdziæ, czy dzia³ania administracji lokalnej spe³niaj¹ literê i ducha

zasad gospodarki finansami publicznymi, zaprojektowalimy narzê-

dzie do monitorowania tej sfery aktywnoci samorz¹du i przeprowa-

dzilimy badania pilota¿owe w 12 jednostkach samorz¹du terytorial-

nego. Wybór gmin nie by³ przypadkowy. Chcielimy sprawdziæ nasze

narzêdzie w gminach, gdzie istniej¹ instytucjonalne podstawy takiego

monitoringu (organizacje grupy obywateli mog¹cych w przysz³oci

samodzielnie kontynuowaæ kontrolê). Miasta dobralimy uwzglêdnia-

j¹c dzia³alnoæ Grup Obywatelskich wspó³pracuj¹cych z programem

Przeciw korupcji oraz organizacji, które wczeniej ju¿ wspó³pracowa³y

w badaniach realizowanych w ramach Sieci Lokalnego Partnerstwa

przy Stowarzyszeniu ASOCJACJE. Do badania w³¹czono te¿ dwie gmi-

ny, gdzie rozwi¹zania zasad wspó³pracy i finansowania organizacji

uznawane s¹ za modelowe (por. tab. 3)

3. Opis pilota¿u

Monitoring i pilota¿ narzêdzia wspieraj¹cego spo³eczn¹ kontrolê

funkcjonowania administracji publicznej w Polsce zosta³ przeprowa-

dzony w 10 gminach ró¿nego typu i ró¿nej wielkoci, po³o¿onych w

ró¿nych czêciach Polski.

Pilota¿ badania zrealizowano w Cieszynie, w którym Program wspó³-

pracy w³adz miasta z organizacjami pozarz¹dowymi oraz procedury udzie-

lania dotacji funkcjonuj¹ od wielu lat na dosyæ wysokim poziomie, co

znalaz³o swoje odzwierciedlenie w tytule Nasza Gmina, jakim uho-

norowano w³adze miasta w 1999 r. 11 Podobne badanie kontrolne prze-

prowadzono w Szczecinie, któremu w 2000 roku w I edycji og³oszonego

przez Tygodnik Samorz¹du Terytorialnego Wspólnota konkursu Sa-

morz¹dowej lilii przyznano wyró¿nienie za Szczeciñska kartê wspó³-

pracy miasta i organizacji pozarz¹dowych.

Badanie podstawowe obejmuj¹ce wszystkie elementy monitoringu i

pilota¿u wykonano w miastach na prawach powiatu: Gliwice, Jelenia

Góra, miecie ¯ary, gminach Warszawa-Bia³o³êka i Warszawa-Centrum

wraz z dzielnicami Mokotów, Ochota i ¯oliborz oraz gminie wiejskiej

Strzy¿ewice (województwo lubelskie, powiat lubelski).

Niestandardowe badania wykonano w miastach na prawach po-

wiatu Kraków i Tychy oraz gminie wiejskiej Kobiór (województwo l¹-

skie, powiat pszczyñski).

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: