46_wzorzec_procedury_budowy_strategii_rozwoju_jednostki_samorzadu_lokalnego.pdf

O publ ik ow an e w: Rozwój lokalny i regionalny. Znaczenie wsparcia udzielanego przez jed no stki samo r ządu ter yt o r i al ne-

go . Zeszyty Naukowe Nr 31/2010 Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Wydawnictwo Wyższej Szkoły

Bank owe j w P oz na niu , P oznań 2010.

dr Andrzej Sztando, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, Wydział Gospodarki Regional-

nej i Turystyki w Jeleniej Górze, Katedra Gospodarki Regionalnej

W ZORZEC PROCEDURY BUDOWY STRATEGII ROZWOJU

JEDNOSTKI SAMORZĄDU LOKALNEGO

Wprowadzenie

Planowanie działań samorządów terytorialnych ma miejsce wszędzie tam gdzie samorządy

takie istnieją. Potrzeba taka wynika z konieczności realizacji szeregu działań, dla których zosta-

ły one powołane. Jeden z takich planów ma znaczenie szczególne, ponieważ obejmuje najszer-

sze spektrum ww. działań, jego zakres czasowy jest zwykle najdłuższy, a rola w stosunku do

wszystkich pozostałych – nadrzędna. Chodzi tu oczywiście o strategię rozwoju. Nie istnieje

jedna uniwersalna procedura planowania strategicznego. Zarówno w polskich, jak i zagranicz-

nych opracowaniach teoretycznych poświęconych tej problematyce można napotkać wiele zale-

ceń w tym zakresie 1 . Co więcej, w praktyce, zalecane procedury są niemal zawsze modyfiko-

wane, uzupełniane o dodatkowe etapy, albo wykorzystywane tylko w części. W związku z po-

wyższym, autor postawił sobie za cel budowę modelowego wzorca procedury budowy strategii

rozwoju jednostki samorządu lokalnego (tzn. gminnego lub powiatowego), a następnie jego

zweryfikowanie w praktyce działalności samorządowej. Bazuje on zarówno na współczesnej

literaturze przedmiotu, jak i na doświadczeniach zdobytych przez autora w latach 1995-2010, w

trakcie opracowywania i wdrażania 54 strategii polskich gmin, powiatów i województw 2 . Po-

nadto, jako źródła wykorzystane zostały inne strategie rozwoju przyjęte przez polskie jednostki

samorządu lokalnego. Zgodnie z przyjętym zamierzeniem, efekt tych badań i czynności kon-

cepcyjnych został poddany weryfikacji praktycznej w latach 2007-2010, w kilkudziesięcioty-

sięcznych gminach Polkowice, Przemków, Węgliniec oraz Bogatynia, gdzie przyniósł pozy-

tywne rezultaty. W chwili obecnej trwają prace nad jego aplikacją w kilku samorządach znacz-

nie większych pod względem liczby ludności. Celem niniejszego artykułu jest przybliżenie go

1 Np. w: M. Juchniewicz, K. Krukowski, M. Opieczyński, S. Stachowska, D. Waldziński, Planowanie w zarządzaniu rozwo-

jem lokalnym , Białostocka Fundacja Kształcenia Kadr, Białystok 2009; E. Wysocka, J. Koniński, Strategia rozwoju woje-

wództw i gmin. Teoria i praktyka , Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa - Zielona Góra 1998; E. Nowińska, Strategia

rozwoju gmin na przykładzie gmin przygranicznych , Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań 1997; G. Sroślak, K.

Kozieł, J. Krzyżanowski, Strategia gminy , AMR, Katowice 2004; J. Potter (Ed.), Making local strategies work: building the

evidence base , Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris 2008; E. J. Blakely, N. G. Leigh, Planning

Local Economic Development: Theory and Practice , SAGE Publications 2010.

2 Strategie rozwoju województw: dolnośląskiego (2001, 2005); strategie rozwoju powiatów: jeleniogórskiego (2000, 2006,

2007), zgorzeleckiego (2000, 2004), polkowickiego (2000, 2008), przeworskiego (2007), bolesławieckiego (2000); strategie

rozwoju gmin: Dzierżoniów (1996), Dziwnów (2008), Jelenia Góra (1998/2000, 2004), Nowogrodziec (2001), Starachowice

(1997), Wojcieszów (2004), Wronki (1998), Bogatynia (2006, 2010), Bolków (2004), Chocianów (2001), Jelcz-Laskowice

(2007), Lądek Zdrój (1998), Lubawka (2001), Pieńsk (2000), Polkowice (2000/1, 2002/3, 2007/8, 2010), Przemków (2008),

Świerzawa (2004), Węgliniec (1998, 2007), Dobromierz (1999), Grębocice (2001, 2006), Janowice Wielkie (2002), Jeżów

Sudecki (2000), Łomazy (2009), Piszczac (2008), Mały Płock (2009), Marciszów (2003, 2010), Podgórzyn (2000), Radków

(2008), Radwanice (2001), Rokitno (2009), Rudna (2004), Sulików (2005), Urzędów (2008), Waganiec (2007), Wądroże

Wielkie (2008).

O publ ik ow an e w: Rozwój lokalny i regionalny. Znaczenie wsparcia udzielanego przez jed no stki samo r ządu ter yt o r i al ne-

go . Zeszyty Naukowe Nr 31/2010 Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Wydawnictwo Wyższej Szkoły

Bank owe j w P oz na niu , P oznań 2010.

środowisku naukowemu jako głosu w dyskusji nad procedurami planowania strategicznego. Ze

względu na ograniczone ramy niniejszej publikacji, w dalszej jej części zaprezentowane zostały

jedynie podstawowe etapy proponowanej procedury oraz kluczowe ich cechy. Szczegóły za-

warte zostały w innych opracowaniach autora 1 .

Etapy budowy strategii

Stanowiący przedmiot niniejszego opracowania, modelowy wzorzec procedury budowy

strategii rozwoju jednostki samorządu terytorialnego, składa się z następujących, 19 etapów

działań: decyzja o przystąpieniu do planowania strategicznego; wybór podmiotu przygotowują-

cego projekt strategii; diagnoza prospektywna; diagnoza opinii publicznej; powołanie zespołu

liderów; konsultacje społeczne; analiza strategiczna; konstrukcja misji i wizji; konstrukcja ce-

lów i wyznaczanie priorytetów; wyznaczanie zadań strategicznych; weryfikacja zgodności ho-

ryzontalnej i wertykalnej; wiązanie zadań ze źródłami finansowania; konstrukcja systemu

wdrażania, w tym podsystemów monitoringu i korekt, przydział zadań strategicznych; definio-

wanie wytycznych dla projektów realizacyjnych; planowanie promocji strategii; opracowanie

projektu strategii; opiniowanie projektu strategii; przyjęcie strategii do realizacji.

Etap pierwszy, to decyzja o przystąpieniu do planowania strategicznego . W polskim sys-

temie samorządowym, decyzję tą najczęściej podejmuje organ stanowiący jednostki samorządu

terytorialnego w postaci stosownej uchwały. Taka decyzja może zostać podjęta także przez or-

gan wykonawczy w ramach jego inicjatywy uchwałodawczej, przy jednoczesnym poinformo-

waniu o niej organu stanowiącego.

W dalszej kolejności następuje wybór podmiotu przygotowującego projekt strategii. Pierw-

szym dostępnym rozwiązaniem w tym zakresie jest przeprowadzenie całości prac własnymi

siłami samorządu, czyli bez udziału ekspertów zewnętrznych. Rozwiązanie drugie to powierze-

nie im całości prac planistycznych. Praktyka wskazuje jednak, że najczęściej przyjmowane są

rozwiązania mieszczące się między tymi skrajnościami, opierające się na ścisłej współpracy

przedstawicieli władz i administracji samorządowej z pracownikami wybranej firmy konsultin-

gowej. W chwili obecnej można mówić o wykształconym rynku usług w tym zakresie, na któ-

rym konkuruje wiele firm oferujących samorządom wszechstronną pomoc w zakresie planowa-

nia strategicznego.

1 Na przykład: A. Sztando, Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego w skali regionalnej i lokalnej, w:

Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, Wro-

cław 2009, s. 70-85; A. Sztando, Zasady sporządzania dokumentów planistycznych samorządów terytorialnych, w: Ekono-

miczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego – finanse, rachunkowość, przedsiębior-

czość . Tom I , Zeszyty Naukowe nr 530, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2009, s. 373-383; A. Sztando, Subject and objects

of local development strategy - Polish experiences and concepts, w: Ekonomicky rozvoj a management regionu, Univerzita

Hradec Kralove, Hradec Kralove 2009, s. 148-155.

O publ ik ow an e w: Rozwój lokalny i regionalny. Znaczenie wsparcia udzielanego przez jed no stki samo r ządu ter yt o r i al ne-

go . Zeszyty Naukowe Nr 31/2010 Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Wydawnictwo Wyższej Szkoły

Bank owe j w P oz na niu , P oznań 2010.

Następny, trzeci z etapów budowy strategii to diagnoza prospektywna . Polega ona na

zgromadzeniu i prawidłowej analizie danych opisujących przeszłość, teraźniejszość i istotnie

prawdopodobną przyszłość cech jednostki samorządu terytorialnego. Kluczowym wymogiem

jaki jest przed nim stawiany, jest wiarygodny opis szerokiego spektrum właściwości jednostki

samorządu terytorialnego i czynników na nią oddziałujących.

Etap czwarty to diagnoza opinii publicznej . Najwłaściwszym, lecz niezbyt często stosowa-

nym w polskiej praktyce samorządowej, sposobem jej wykonania, są badania ankietowe prze-

prowadzane wśród osób fizycznych zamieszkujących daną jednostkę samorządu terytorialnego

oraz właścicieli lub naczelnej kadry kierowniczej podmiotów gospodarczych prowadzących na

jej terenie działalność. Celem tak przeprowadzanej diagnozy jest identyfikacja aspiracji, ocze-

kiwań, obaw i poglądów respondentów, związanych z przedmiotem strategii, jakim jest jed-

nostka samorządu oraz jej szeroko rozumiana gospodarka, społeczność i środowisko naturalne.

W samorządach o silnie wykształconych, niektórych funkcjach zewnętrznych, takich jak np.

funkcje turystyczno-rekreacyjne, czy uzdrowiskowe, badaniami ankietowymi należy obejmo-

wać również osoby inne niż mieszkańcy, lecz korzystające z lokalnych dóbr naturalnych i

usług. Kluczowymi czynnikami sukcesu w stosowaniu ankiet są: prawidłowe przygotowanie

pytań i dostępnych odpowiedzi, właściwy dobór próby badawczej, pełne zaangażowanie re-

spondentów oraz umiejętna analiza wyników.

Kolejne dwa etapy (5, 6) realizowane powinny być równolegle z trzecim i czwartym. Pierw-

szy z nich to powołanie zespołu liderów . Zespół liderów jednostki samorządu terytorialnego,

zwany niekiedy komitetem sterującym, to grono osób składające się przedstawicieli społeczno-

ści tej jednostki. Są nimi m. in.: członkowie organu stanowiącego samorządu jednostki, osoby

kierujące największymi przedsiębiorstwami, liderzy organizacji politycznych i związkowych,

kierownictwo organizacji pozarządowych, kierownictwo lokalnych jednostek administracji ze-

spolonej oraz niezespolonej, kierownictwo jednostek komunalnych, a także władze samorzą-

dowe wyższych i równoległych szczebli. Celem powołania takiego zespołu jest jego udział w

procesie budowy strategii, co ma doprowadzić do osiągnięcia wysokiej jej jakości. Powołania

zespołu dokonuje najczęściej organ wykonawczy samorządu. W stosunku do osób podległych

organizacyjnie, następuje to drogą dyspozycji służbowej. W pozostałych przypadkach – w dro-

dze zaproszenia. W niektórych samorządach powiatowych, a także w przypadku dużych miast,

ze względu na liczebność członków, zespół taki dzielony jest na grupy dziedzinowe.

Drugi ze wspomnianych dwóch, równoległych etapów to konsultacje społeczne , przepro-

wadzane najczęściej w formie warsztatów strategicznych z udziałem omówionego wyżej zespo-

łu liderów. Celem warsztatów strategicznych jest identyfikacja i wymiana poglądów ich uczest-

O publ ik ow an e w: Rozwój lokalny i regionalny. Znaczenie wsparcia udzielanego przez jed no stki samo r ządu ter yt o r i al ne-

go . Zeszyty Naukowe Nr 31/2010 Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Wydawnictwo Wyższej Szkoły

Bank owe j w P oz na niu , P oznań 2010.

ników na temat: mocnych stron, słabych stron, szans i zagrożeń jednostki terytorialnej; celów

strategicznych i operacyjnych, a także priorytetów rozwoju jakie powinny zostać przyjęte w

strategii; przedsięwzięć, które powinny być zrealizowane, aby osiągnąć ww. cele, terminów ich

realizacji, roli samorządu w ich realizacji, roli innych podmiotów w ich realizacji oraz poten-

cjalnych źródeł finansowania; własnej roli w realizacji budowanej strategii.

Etap siódmy to analiza strategiczna . Jest to następny etap czynności diagnostycznych. Po-

lega on na takiej obróbce informacji zgromadzonych w etapach poprzednich (od 3 do 6), dzięki

której zostaną one zdyskryminowane przy użyciu kryteriów istotności i prawdopodobieństwa

wystąpienia, a także poddane klasyfikacji przy użyciu kryteriów korzyści i granic jednostki sa-

morządowej. Analiza strategiczna staje się w ten sposób fundamentem i uzasadnieniem wyni-

ków dalszych prac planistycznych, w tym przede wszystkim wizji rozwoju przedmiotu strategii

oraz celów i priorytetów działań podmiotu strategii. Jedną z najczęściej i najchętniej stosowa-

nych zarówno dziś, jak i w przeszłości, procedur analizy strategicznej jest SWOT 1 . Daje ona

stosunkowo użyteczne wyniki, nie mniej jednak badania obejmujące praktykę jej stosowania

dowodzą, że charakteryzuje się ona pewnymi wadami. Większość z nich wynika z faktu, że

została ona zaprojektowana na użytek podmiotów gospodarczych, które w sposób istotny różnią

się od jednostek terytorialnych. W związku z powyższym aparat teoretyczny terytorialnej anali-

zy strategicznej poddawany jest współcześnie rozbudowie o nowe koncepcje charakteryzujące

się większym dostosowaniem do wymogów jakie stawia przed nimi wiedza o kreowaniu roz-

woju regionów, subregionów i układów lokalnych. Jedną z takich koncepcji, znajdującą już

swoje zastosowanie w polskiej praktyce samorządowej 2 , jest opracowana przez autora procedu-

ra SWOT Plus 3 , prowadząca do wyodrębnienia:

a. mocnych stron – najważniejszych, istniejących w momencie analizy, właściwości układu

terytorialnego, które są aktywnymi źródłami jego rozwoju, lub nieaktywnymi, lecz możli-

wymi do zaktywizowania źródłami jego rozwoju.

b. słabych stron – najważniejszych, istniejących w momencie analizy, właściwości układu

terytorialnego, które są hamulcami lub barierami jego rozwoju.

c. szans wewnętrznych – wyróżniających układ terytorialny, mających swoje źródło na jego

terenie, możliwości wykreowania nowych mocnych stron, zdyskontowania istniejących

mocnych stron, rozwiązania problemów wewnętrznych, wyeliminowania zagrożeń lub za-

bezpieczenia się przed nimi.

1 Mocne (strengths) i słabe strony jednostki (weaknesses) oraz szanse (opportunities) i zagrożenia w jej otoczeniu (threats).

2 Została już wykorzystana w około 50 jednostkach samorządu terytorialnego.

3 Więcej na ten temat w: A. Sztando, Analiza strategiczna jednostek samorządu terytorialnego, w: Metody oceny rozwoju

regionalnego, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, Wrocław 2006, s. 113-159.

O publ ik ow an e w: Rozwój lokalny i regionalny. Znaczenie wsparcia udzielanego przez jed no stki samo r ządu ter yt o r i al ne-

go . Zeszyty Naukowe Nr 31/2010 Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Wydawnictwo Wyższej Szkoły

Bank owe j w P oz na niu , P oznań 2010.

d. zagrożeń wewnętrznych – najważniejszych, istniejących w momencie analizy właściwości

układu terytorialnego, które są nieaktywnymi lecz możliwymi do zaktywizowania barierami

lub hamulcami jego rozwoju, lub sytuacji wysokiego prawdopodobieństwa utraty (istotnego

ograniczenia) danego atutu wewnętrznego, pojawienia się problemu wewnętrznego, lub

utraty (istotnego ograniczenia) stymulanty, wtedy gdy przyczyna zmiany znajduje się na te-

renie jednostki terytorialnej.

e. stymulant – aktywnych czynników zewnętrznych przyczyniających się do rozwoju układu

terytorialnego.

f. destymulant – aktywnych czynników zewnętrznych będących barierami lub hamulcami

rozwoju układu terytorialnego.

a. szans zewnętrznych – najważniejszych, pozytywnych czynników zewnętrznych, które ist-

nieją w momencie analizy i mogą, po spełnieniu pewnych warunków, stać się stymulantami,

lub których zaistnienie w przyjętym horyzoncie czasowym jest wysoce prawdopodobne, i

które mogą, po spełnieniu pewnych warunków, stać się stymulantami.

b. zagrożeń zewnętrznych – najważniejszych, negatywnych czynników zewnętrznych, których

zaistnienie w przyjętym horyzoncie czasowym jest wysoce prawdopodobne, i które mogą

stać się destymulantami, lub sytuacji wysokiego prawdopodobieństwa utraty danej stymu-

lanty, wtedy gdy przyczyna zmiany leży poza jednostką terytorialną.

Ósmy etap prac nad strategią to konstrukcja misji i wizji jednostki samorządu lokalnego.

Misja to odpowiedź na pytanie: „Po co istniejesz?”. Zdaniem autora, powód istnienia polskich

jednostek samorządu terytorialnego to wykonywanie określonych ustawami zadań publicznych.

Misją każdej jednostki jest zatem pełnienie roli służebnej w stosunku do społeczności zamiesz-

kującej na jej terenie. Tym niemniej, w strategii konkretyzuje się ją wskazując na czym rola ta

ma przede wszystkim polegać. W takiej sytuacji misja stanowi wyjaśnienie powodu kreowania

strategii rozwoju. Z kolei wizja jednostki to opis jej przyszłego stanu, który za pomocą strategii

chce wykreować jej podmiot. Składniki wizji stanowią zbiór strategicznych punktów w wielo-

wymiarowej przestrzeni jednostki charakteryzujących się wzajemnymi powiązaniami. Podkre-

ślić należy, iż wizja rozwoju jednostki powinna być zgodna z oczekiwaniami społeczności i

zbiorowości funkcjonujących na jej terenie podmiotów gospodarczych. Jest również punktem

wyjścia do formułowania kolejnych składników strategii, którymi są cele, priorytety i zadania.

W dalszej kolejności powinna nastąpić konstrukcja celów i wyznaczanie priorytetów

(etap dziewiąty). Wypełnienie misji samorządu w celu osiągnięcia stanu opisanego w wizji

wymaga podjęcia działań wzajemnie skoordynowanych w zakresie merytorycznym, organiza-

cyjnym i finansowym, a także w czasie i przestrzeni. Pierwszą, kluczową fazą owej koordynacji

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: