7
2011-11-20 IX POSTEPOWANIE
ADMINISTRACYJNE
IX – POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE
OGÓLNE POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE:
Kodeks postępowania administracyjnego (KPA – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) reguluje przede wszystkim postępowanie w sprawach:
- indywidualnych z zakresu administracji publicznej, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych (np. pozwolenie na budowę, pozwolenie na usunięcie drzewa, stwierdzenie uprawnienia do kierowania pojazdami),
- wydawania zaświadczeń.
Jest to typowa ustawa procesowa określająca m.in.:
- tok czynności , jakie musi podjąć organ administracji publicznej przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej,
- wymagania formalne, jakim musi odpowiadać to rozstrzygnięcie,
- tryb zaskarżania tego rozstrzygnięcia,
- tryb postępowania w celu usuwania kwalifikowanych wad rozstrzygnięć ostatecznych.
PODSTAWOWE ZASADY OGÓLNEJ PROCEDURY ADMINISTRACYJNEJ:
- nakaz działania na podstawie prawa i w jego granicach (art. 6), a zatem np. organ nie może uzależniać decyzji od przesłanek nie wynikających z prawa; co prawda podobna zasada wypowiadana jest w niektórych rozwiązań szczegółowych, tyle że są one w świetle jej art. 6 KPA oraz art. 7 Konstytucji całkowicie zbędne; niedopuszczalna jest nadto ingerencja organu administracji publicznej w prawa (obowiązki) podmiotu jemu nie podporządkowanemu bądź w formie (zakresie) nieprzewidzianej prawem, nawet gdyby ORGAN TEGO BARDZO CHCIAŁ
- obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (tzw. zasada prawdy materialnej, art. 7 i 77 KPA),
- obowiązek organu informowania strony o okolicznościach mogących wpłynąć na ustalenie jej praw-obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 8 KPA),
- nakaz zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed podjęciem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów (art. 10 KPA); konsekwencją jest obowiązek pisemnego powiadamiania stron o czynnościach organu oraz podjętych rozstrzygnięciach; gdy w sprawie występuje wiele stron jest to b. kłopotliwe; dlatego też coraz częściej ustawy dopuszczają tryb takich powiadomień w drodze obwieszczeń dokonywanych w drodze publicznej,
- dwuinstancyjności postępowania (art. 15 KPA); niekiedy wyjątki i tzw. tryb „łamany”, kiedy to od decyzji organu I instancji nie przysługuje odwołanie, ale prawo skierowania sprawy do sądu,
- szybkości postępowania (zasadą jest nakaz NIEZWŁOCZNEGO załatwiania spraw; gdy potrzebne postępowanie wyjaśniające – w ciągu 1 miesiąca, gdy szczególnie zawiła – 2 miesiące), mogą być jednak dłuższe terminy, ale organ musi zawiadomić, uchybienie tym wymaganiom uzasadnia zażalenie na bezczynność (w praktyce określane jako „skarga na bezczynność); do tych terminów nie zalicza się opóźnienie z przyczyn od organu niezależne,
- pisemności, tj. sprawę należy załatwić w formie pisemnej (rzadkie wyjątki od tej zasady, przeważnie w sprawach nagłych, art. 14 KPA),
- trwałości decyzji ostatecznej; decyzja ostateczna może zostać zmieniona bądź uchylona tylko wyjątkowo, w sytuacjach wyraźnie określonych prawem, zwłaszcza gdy jest wadliwa, są jednak wyjątki w obie strony; niekiedy taka możliwość dodatkowo podlega ograniczeniom w czasie (np. decyzja ustalająca lokalizację drogi publicznej) bądź wręcz przeciwnie – katalog sytuacji pozwalających na zmianę (uchylenie) decyzji ostatecznej jest poszerzony (np. w zakresie ochrony środowiska),
- sądowej kontroli decyzji administracyjnych (art. 16 KPA),
- bezstronności organu (nakaz wyłączenia – art. 24 KPA),
- odformalizowania postępowania, zasada falsa demonstriatia non nocet (błędne określenie – nazwanie nie szkodzi) jako konsekwencja zasady że to kodeks dla ludu, np. odwołanie od decyzji nie wymaga uzasadnienia, wystarczy by strona dała wyraz swemu niezadowoleniu z decyzji; coraz to częściej jednak ta ostatnia zasada niekiedy ulega wyłączeniu, kiedy to odwołanie musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a nadto wskazywać dowody na jego poparcie.
WSZCZĘCIE POSTĘPOWANIA następuje
- na wniosek strony, bądź
- z urzędu przez organ administracji,
zawsze jednak należy o tym zawiadomić wszystkie strony (art. 61 KPA).
W postępowaniu administracyjnym biorą udział:
- organ (organy) administracji,
- strona,
- podmiot na prawach strony,
- inni uczestnicy (np. biegły).
Organ administracji:
Jest nim wyodrębniony organ państwa (rządowy lub samorządowy), któremu ustawa powierza władcze rozstrzyganie określonej kategorii spraw.
Strona:
- jest nim ten, kto ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu administracji bądź wynik postępowania dotyczy jego praw (obowiązków) – art. 28 KPA.
Strona w znaczeniu:
- materialnym (gdy ma rzeczywisty interes prawny),
- procesowym (każdy, kto żąda, niekoniecznie mając w tym interes prawny, wystarczy że subiektywnie przyjmuje iż mu ten interes przysługuje).
Ustalenie szczegółów niekiedy jest dość trudne; rozstrzyga o tym organ orzekający w sprawie. Pomimo że w kwestii rozumienia tego pojęcia poświęcono wiele wypowiedzi w literaturze przedmiotu oraz dziesiątki tysięcy orzeczeń sądów administracyjnych, praktyka związana ze sposobem rozumienia tego pojęcia jest niezwykle zróżnicowana.
Podmiot (jednostka organizacyjna) na prawach strony:
- nie reprezentuje interesu własnego (nie ma „własnego” interesu w sprawie), nie jest stroną (bo nie ma własnego interesu w wyniku postępowania), przyjmuje się że reprezentuje interes publiczny,
- ma takie same prawa, jak strona (dostęp do akt, prawo składania wniosków, środków zaskarżenia).
Mogą nimi być
- organizacja społeczna (art. 31 KPA), organ orzekający w sprawie uznaniowo dopuszcza do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celem statutowym i za dopuszczenie przemawia interes społeczny,
- prokurator (art. 180 KPA),
- rzecznik praw obywatelskich,
- czasami inne określone ustawą podmioty bądź organy administracji publicznej (np. wojewódzki inspektor ochrony środowiska), lub organizacja ekologiczna; jest nią organizacja społeczna, której celem jest ochrona środowiska.
ZASADA ODFORMALIZOWANIA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO oznacza m.in.:
- że organ administracji ma obowiązek pouczania strony o jej prawach i obowiązkach,
- dopuszczalność składania podań do protokołu,
- brak obowiązku szczegółowego uzasadnienia środków zaskarżania decyzji (wystarczy gdy strona napisze że jest niezadowolona z decyzji – ale coraz częściej pojawiają się wyjątki nakazujące uzasadnienie faktyczne, prawne oraz wskazanie dowodów na poparcie stanowiska odwołującego się).
Niekiedy (za sprawa przepisów odrębnych) bywa jednak inaczej:
- np. konieczność wskazania w odwołaniu (w sprawie podatkowej) argumentacji prawnej i faktycznej.
FORMA WNIOSKU o wszczęcie postępowania :
– w zasadzie jest dowolna.
Bardzo często ustawa formułuje szczegółowe wymagania dot. wniosku, np. dotyczącego decyzji:
- pozwolenia emisyjnego,
- pozwolenia na budowę.
Jeżeli pomimo wezwania organ administracji stwierdzi, że braki formalne wniosku nie zostały usunięte, sprawę należy pozostawić bez rozpoznania (art. 64 KPA)., co następuje w drodze zwykłego pisma, nie mającego charakteru decyzji.
Gdy wniosek został złożony do organu niewłaściwego w sprawie
– w drodze postanowienia należy przekazać właściwemu organowi,
– to postanowienie nie podlega kontroli instancyjnej,
– termin do wniesienia uważa się za zachowany (65 KPA).
WSPÓŁDZIAŁANIE organów administracji, polega na uzależnieniu decyzji od:
- uzgodnienia z innym organem,
- opinii innego organu,
- może wynikać wyłącznie z ustawy (np. koncesja na poszukiwanie-rozpoznawanie złóż kopalin wymaga opinii wójta),
- czas 14 dni, niekiedy pod rygorem niewzruszalnego domniemania zgody,
- formą takiego współdziałania jest postanowienie podlegające kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej (art. 106 KPA).
Jest formą załatwienia sprawy (jej rozstrzygnięciem) przez organ administracji, może zostać podjęta:
- dopiero po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Zależnie od rozwiązań przewidzianych w odrębnych ustawach decyzja może nosić różne nazwy – decyzja, koncesja, zezwolenie, pozwolenie, nakaz itp.
Rodzaje decyzji:
- uznaniowe (większość); albo ustawa w ogóle nie określa przesłanek podjęcia decyzji, albo pomimo ich wskazania pozwala na odmowę decyzji, zazwyczaj w razie ujawnienia okoliczności o charakterze nadzwyczajnym; o ile jednak organ nie wykaże przesłanki negatywnej uzasadniającej odmowę, ma obowiązek orzec zgodnie z wnioskiem (organ ... może),
- związane; jeżeli spełnione są przesłanki niezbędne do ich podjęcia, takie decyzje muszą zostać wydane; organ orzekający w sprawie musi natomiast wyczerpująco wyjaśnić, czym kierował się w danej sprawie.
ELEMENTY decyzji:
- oznaczenie organu,
- wskazanie podstawy prawnej,
- zawsze muszą być dwie – procesowa (art. 104 i n. k.p.a.) i materialnoprawna (np. art. 362 prawa ochrony środowiska),
- o ile podstawa istnieje, ale nie została powołana w decyzji, nie wpływa to na jej ważność.
- wskazanie istoty rozstrzygnięcia (nakaz, zakaz, inny mechanizm regulacyjny),
- uzasadnienie,
- pouczenie o środkach i terminach zaskarżenia,
- podpis pracownika ze wskazaniem nazwiska, imienia, stanowiska itd.,
- wielokrotnie ustawy formułują dalsze wymagania szczegółowe.
Decyzja zawsze MUSI BYĆ skierowana do imiennie oznaczonego podmiotu (podmiotów).
Problem decyzji ukrytych
- np. zwykłe pismo odmawiające żądanego rozstrzygnięcia, nie powołujące podstawy prawnej, nie zawierające zwrotu „decyzja”, nie informujące o możliwości i trybie zaskarżenia, podobnie gdy takie pismo wprowadza nakaz lub zakaz.
- w zasadzie mają charakter niemerytoryczny, zwłaszcza wpadkowy (pomocniczy w stosunku do rozstrzygnięcia głównego),
- np. wynik współdziałania, dopuszczenie organizacji społecznej, przeprowadzenie dowodu,
- podlegają zaskarżeniu (zażalenie 7 d.) tylko jeżeli ustawa wyraźnie tak stanowi.
PROBLEM OBROTU DECYZJĄ (wynikającymi z niej skutkami prawnymi):
- co do zasady przeniesienie skutków prawnych wynikających z decyzji jest niedopuszczalne (np. nie można sprzedać prawa jazdy) chyba że ustawa stanowi inaczej,
- następuje:
- ex lege (czyli z mocy samego prawa, np. przy pozwoleniu wodnoprawnym – następca adresata takiego pozwolenia wstępuje w prawa swego poprzednika), bądź
- ex decisio (w wyniku decyzji organu administracji, np. w odniesieniu do koncesji na działalność regulowaną prawem geologicznym i górniczym).
ZWYCZAJNE ŚRODKI ZASKARŻENIA:
- odwołanie (do organu wyższego stopnia; kto nim jest powinna informować decyzja), 14 dni
- quasi-odwołanie na zbliżonych zasadach; gdy decyzję podejmowało SKO lub minister jako organ I instancji, wówczas ten sam organ jeszcze raz ponownie rozpoznaje sprawę stosując odpowiednio przepisy dotyczące odwołań),
- tryb „łamany”; w niektórych sytuacjach określonych ustawą nie ma odwołania od decyzji a strona niezadowolona może żądać skierowania sprawy do sądu.
NDADZWYCZAJNE ŚRODKI ZASKARŻENIA (zmierzające do podważenia decyzji ostatecznej), gdy decyzja jest:
- obarczona określonym przez ustawę rodzajem wady kwalifikowanej, wówczas:
- wznowienie postępowania – art. 145 KPA,
- stwierdzenie nieważności – art. 156 KPA,
- prawidłowa:
- za zgodą stron zawsze można zmienić, a nawet uchylić,
- jeżeli strona nie wyraziła zgody – tylko w drodze decyzji (zależnie od rodzaju sprawy) ministra bądź wojewody (art. 161 KPA),
ZAŚWIADCZENIE wydaje organ administracji gdy:
- wystąpi o nie ten, kto ma w tym interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego,
- przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego.
W takiej sytuacji organ administracji:
- wydaje żądane zaświadczenie, lub
- odmawia wydania zaświadczenia (odmowa zaświadczenia o zadanej treści), co wymaga postanowienia podlegającego kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej (art. 217 i nast. KPA).
Organ administracji nie może żądać zaświadczenia potwierdzającego okoliczności
- znane mu z urzędu,
- możliwe do ustalenia na podstawie danych posiadanych przez ten organ,
- możliwych do ustalenia na podstawie dokumentów okazanych przez zainteresowanego.
O ile organ żąda zaświadczenia – ma obowiązek wskazać podstawę prawną nakazująca potwierdzenia faktów (stanu prawnego) w drodze zaświadczenia.
WYMAGANIA KPA niekiedy ulegają modyfikacjom wynikającym z odrębnych przepisów:
- tylko w drodze ustawy,
- przykładem np. ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko
- postępowanie z udziałem społeczeństwa.
ODRĘBNE (od KPA) POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNE polegają na modyfikacji wzorców wynikających z KPA,
np. ordynacja podatkowa.
- istnieje od 1980 r., początkowo w ograniczonym zakresie,
- obecnie sprawują ją wojewódzkie sądy administracyjne (I instancja) i Naczelny Sad Administracyjny (II instancja),
- jedynym kryterium tej kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu (itp.) z prawem
- sądy administracyjne są niezawisłe, czego nie da się powiedzieć o organach administracji publicznej.
U. z dnia 30.sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sądowa kontrola administracji obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne,
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,
6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,
7) akty o...
lukkar84