PRZEPISY DYREKTYWY SEVESO II.doc

Przepisy wprowadzone w latach 2001 – 2003 – ustawa Prawo ochrony środowiska [1], tytuł IV „Poważne awarie” i inne postanowienia tej ustawy oraz przepisy szczegółowe zawarte w rozporządzeniach ministrów właściwych do spraw gospodarki oraz środowiska – ustanowiły w Polsce system przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym.

Przepisy Dyrektywy Seveso II [2,3] są podstawą polskich regulacji prawnych dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym. Aktualnie obowiązują następujące akty prawa krajowego regulujące zagadnienia przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym:

1.            ustawa – Prawo ochrony środowiska (POŚ) [1] (ustawa weszła w życie w dniu 1 października 2001 r.),

2.            ustawa o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska [4],

3.            ustawa z 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska [5].

4.            rozporządzenie ministra gospodarki zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej [6],

5.            rozporządzenie ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać raport o bezpieczeństwie [7],

6.            rozporządzenie ministra gospodarki i pracy zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać raport o bezpieczeństwie [8],

7.            rozporządzenie ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze [9],

8.            rozporządzenie ministra gospodarki zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze [10],

9.            rozporządzenie ministra środowiska w sprawie szczegółowego zakresu informacji wymaganych do podania do publicznej wiadomości przez komendanta wojewódzkiego PSP [11],

10.        rozporządzenie ministra środowiska w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska [12].

Na aktualny stan regulacji prawnych Polski dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym składają się także przepisy konwencji Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ (Konwencji Helsińskiej):

1.            konwencja sporządzona w Helsinkach sprawie transgranicznych skutków awarii przemysłowych [13];

2.            oświadczenie rządowe z dnia w sprawie mocy obowiązującej Konwencji Helsińskiej [14] (konwencja weszła w Polsce w życie w dniu 7 grudnia 2003 r.).

Ponadto, niektóre przepisy dotyczące systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym, w szczególności postanowienia odnoszące się do wykonywania przez Inspekcję Ochrony Środowiska zadań z zakresu kontroli i nadzoru, zostały zawarte w ustawie o IOŚ [15]. Natomiast postanowienia odnoszące się do niektórych zadań PSP w zakresie przeciwdziałania poważnym awariom zawiera rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną [16].

W przepisach polskich, zgodnie z wymaganiami przepisów Dyrektywy Seveso II, zostały ustalone obowiązki i zadania wskazanych w ustawie POŚ [1] podmiotów oraz procedury i dokumenty, które składają się na system przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym.


Główne elementy systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym


Główne elementy systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym (tzn. w obiektach stacjonarnych) przedstawiono poniżej:

·              ustanowienie kryteriów kwalifikacyjnych w celu identyfikacji obiektów niebezpiecznych;

·              procedura zaliczania – procedura identyfikacji obiektów niebezpiecznych przez prowadzącego zakład do kategorii zwiększonego (ZZR) oraz dużego (ZDR) ryzyka wystąpienia poważnej awarii;

·              procedura zgłoszenia (notyfikacji) właściwym władzom (komendant powiatowy – ZZR lub wojewódzki PSP – ZDR oraz wojewódzki inspektor ochrony środowiska – WIOŚ) obiektów zakwalifikowanych do kategorii niebezpiecznych;

·              opracowanie i wdrożenie w zakładzie programu zapobiegania awariom (PZA) oraz przekazanie go właściwym władzom (jak wyżej);

·              opracowanie i wdrożenie w zakładzie systemu bezpieczeństwa (według Dyrektywy Seveso II systemu zarządzania bezpieczeństwem – SZB);

·              opracowanie przez prowadzącego ZDR raportu o bezpieczeństwie i przekazanie go właściwym władzom (komendant wojewódzki PSP oraz WIOŚ);

·              zatwierdzenie raportu o bezpieczeństwie przez komendanta wojewódzkiego PSP (po uzyskaniu opinii WIOŚ) lub podjęcie stosownych decyzji (dodatkowe informacje, zakaz eksploatacji lub uruchomienia niebezpiecznego obiektu);

·              opracowanie przez prowadzącego ZDR wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego (i przedstawienie go komendantowi wojewódzkiemu PSP);

·              przekazanie przez prowadzącego ZDR komendantowi wojewódzkiemu PSP, odpowiedzialnemu za opracowanie zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego, informacji i danych niezbędnych do jego opracowania;

·              opracowanie i przyjęcie po konsultacji ze społeczeństwem przez komendanta wojewódzkiego PSP, zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego;

·              wprowadzenie tych planów w życie w razie awarii, a także w sytuacji bezpośredniego zagrożenia awarią;

·              powiadamianie właściwych władz o awariach lub sytuacjach bezpośredniego zagrożenia awarią, ogłaszanie alarmu, informowanie władz o rozwoju sytuacji;

·              zbadanie przebiegu awarii (także incydentów), działań awaryjnych, ocena skutków, raport poawaryjny i zgłoszenie poważnej awarii do GIOŚ;

·              informowanie społeczeństwa oraz jego udział w niektórych procedurach.

Podobnie jak w Dyrektywie Seveso II, również w polskich przepisach zostały określone wymagania i procedury dotyczące zadań różnych kompetentnych władz. Jest ich wiele, do najbardziej istotnych należą:

·              wykonywanie inspekcji i kontroli obiektów niebezpiecznych przez właściwe władze;

·              realizacja odpowiedniej polityki zagospodarowania terenów z uwzględnieniem zagrożeń poważnymi awariami;

·              realizacja określonych procedur dotyczących poważnych awarii, które mogą spowodować skutki transgraniczne.

Wprowadzone w 2001 r. przez POŚ przepisy stanowiły implementację postanowień Dyrektywy Seveso II [2] do prawodawstwa polskiego i charakteryzowały się dużą zgodnością z wymaganiami tej dyrektywy. Jednakże występowały pewne różnice, które były skomentowane m.in. przez współautora niniejszego rozdziału [17-19]. Najbardziej istotne z merytorycznego punktu widzenia różnice dotyczyły zakresu obowiązywania przepisów, programu zapobiegania awariom w połączeniu z systemem bezpieczeństwa w zakładach oraz niektórych kwestii związanych z celami oraz zawartością raportów o bezpieczeństwie.

Zmiany wprowadzone w okresie (październik 2005 r. – marzec 2006 r.) do prawa krajowego [5,6,8], związane głównie z wymaganiami dyrektywy 2003/105/WE, zmieniającej Dyrektywę Seveso II, usunęły tylko część z tych odmienności. Niektóre różnice nadal pozostały, co sprawia, że potrzeba dalszego doskonalenia polskich przepisów dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom jest w dalszym ciągu aktualna. Potrzeba ich udoskonalenia wynika nie tylko potrzeby pełnej zgodności przepisów polskich z unijnymi, lecz jest potrzebna także z innych przyczyn.

Zmiana wymagań dotyczących planów operacyjno-ratowniczych, dokonana w roku 2008 [10], zbliżyła wymagania polskich przepisów w zakresie informowania społeczeństwa do standartów unijnych, spowodowała jednak powstanie pewnych niejasności dotyczących praktycznej realizacji wprowadzonych wymagań.

Zagadnienia te zostaną omówione poniżej.


Zakres obowiązywania przepisów


Ustawą o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska [5] został wprowadzony do art. 248 ustawy POŚ [1] ustęp 2a, zawierający wykaz wyłączeń:  przepisu o zaliczaniu zakładów do kategorii zakładów zwiększonego ryzyka (ZZR) i zakładów dużego ryzyka wystąpienia poważnej awarii (ZDR) nie stosuje się do:

1.            komórek i jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej albo przez niego nadzorowanych,

2.            transportu materiałów niebezpiecznych i ich czasowego magazynowania poza zakładami,

3.            poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż, z wyjątkiem ich składowania i magazynowania oraz chemicznych i cieplnych procesów przetwarzania tych kopalin,

4.            składowania i magazynowania odpadów, z wyjątkiem odpadów niebezpiecznych, stanowiących substancje niebezpieczne określone w kryteriach kwalifikacyjnych (rozporządzenie MG [6]).

Wprowadzone zmiany likwidują wadliwe merytorycznie i niezgodne z wymaganiami Dyrektywy Seveso II postanowienia przepisów polskich, dotyczące zakresu ich obowiązywania. W szczególności chodzi tu o obiekty wojskowe [17]. Powyższy zapis, łącznie z postanowieniem art. 2 POŚ [1], stanowiącym, iż „przepisów ustawy (…) nie stosuje się do spraw uregulowanych w przepisach Prawa atomowego” [20], sprawia, że obecnie zakres obowiązywania polskich przepisów jest identyczny z zakresem ustalonym przez regulacje UE [2,3].


Kwestie dotyczące programu zapobiegania awariom i systemu bezpieczeństwa


System przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym określa dwa główne cele. Są to: zmniejszenie ryzyka poważnej awarii przemysłowej oraz minimalizacja skutków w razie jej zaistnienia. Najważniejsze zadania w tym zakresie należą do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, to znaczy do zakładów kategorii ZDR oraz ZZR. Głównymi instrumentami systemu, które mają zapewnić osiągnięcie tych celów są: program zapobiegania awariom (PZA) oraz system bezpieczeństwa, według Dyrektywy Seveso II – system zarządzania bezpieczeństwem (SZB).

Zgodnie z terminologią przyjętą w Dyrektywie Seveso II, polityka zapobiegania awariom (major accident prevention policy - MAPP), ustalona w art. 7, na którą składają się (według polskiej terminologii) PZA oraz system bezpieczeństwa, dotyczy obu kategorii zakładów, to jest ZZR oraz ZDR. Według tego artykułu, MAPP ma być opracowana w postaci odrębnego dokumentu, który powinien spełniać wymagania przedstawione w załączniku III do Dyrektywy Seveso II [2], a operator zakładu zobowiązany jest do jej wdrożenia.

Natomiast według wymagań przepisów polskich (art. 251, ust.1 ustawy [1]) prowadzący zakłady obu kategorii, tj. ZZR oraz ZDR mają obowiązek sporządzenia programu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym. W programie tym ma być również przedstawiony system zarządzania zakładem gwarantujący ochronę ludzi i środowiska. Przepisy art. 251, ust. 2 określają zawartość programu zapobiegania awariom (PZA).

Z kolei w art. 252 ustawy POŚ [1] ustalono, że prowadzący zakład o dużym ryzyku (ZDR) jest obowiązany do opracowania i wdrożenia systemu bezpieczeństwa stanowiącego element ogólnego systemu zarządzania i organizacji zakładu. Równocześnie w ust. 2 tegoż art. 252 zostały określone elementy systemu bezpieczeństwa.

Na podstawie zapisów art. 253 dotyczącego raportu o bezpieczeństwie zakładów kategorii ZDR (ust. 2, pkt. 2), który zawiera postanowienie, iż raport o bezpieczeństwie powinien wykazać, że „zakład spełnia warunki do wdrożenia systemu bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 252”, można formułować następujące wnioski [4]:

·              system bezpieczeństwa powinien być opracowany w okresie poprzedzającym termin przekazania przez prowadzącego ZDR raportu o bezpieczeństwie komendantowi wojewódzkiemu PSP oraz WIOŚ,

·              System bezpieczeństwa nie musi być całkowicie wdrożony przed upływem tego terminu; należy wykazać, że w zakładzie stworzono warunki do jego wdrożenia.

Należy w związku z powyższym stwierdzić, że postanowienia ustawy [1] dotyczące systemu bezpieczeństwa nie są dostatecznie precyzyjne. Zgodnie z zapisem zawartym w preambule załącznika III do Dyrektywy Seveso II: „wymagania ustalone w dokumencie wymienionym w art.7 [tj. MAPP w zakładach kategorii ZZR – przyp. autora] powinny być odpowiednie do zagrożeń poważnymi awariami, jakie stwarza zakład”. Oznacza to, że rozwiązania przyjęte w zakładach kategorii ZZR, dotyczące spełnienia wymagań załącznika III, w tym również w odniesieniu do systemu bezpieczeństwa, powinny być adekwatne do wielkości zagrożenia awarią i wielkości jej skutków (tzw. zasada proporcjonalności).

Natomiast w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska [1], część wymagań dotyczących według Dyrektywy Seveso II polityki zapobiegania awariom (MAPP) odłączono od tego elementu systemu przeciwdziałania poważnym awariom, tworząc wymagania odnoszące się do odrębnego pojęcia – systemu bezpieczeństwa.

Taka konstrukcja przepisów polskich nie oznaczałaby niezgodności z przepisami UE (wymaganiami Dyrektywy Seveso II [2]), gdyby nie fakt, że:

·              zgodnie z ustawą [1] PZA dotyczy obu kategorii zakładów tj. ZZR i ZDR,

·              natomiast system bezpieczeństwa (który w Dyrektywie Seveso II stanowi wraz z programem zapobiegania awariom jedną całość, tzn. MAPP), dotyczy według przepisów [1] tylko zakładów kategorii ZDR.

Tak więc, w obszarze omawianych zagadnień zaistniała istotna różnica między przepisami Dyrektywy Seveso II i regulacjami polskimi. W przeciwieństwie do wymagań UE, w Polsce system bezpieczeństwa dotyczy tylko zakładów kategorii ZDR. W efekcie zakłady kategorii ZZR podlegają znacznie łagodniejszym wymaganiom niż ZZR w Unii Europejskiej – zakłady kategorii ZZR zostały de facto zwolnione z obowiązku posiadania systemu zarządzania bezpieczeństwem.

Ostatnio, w wyniku postanowień ustawy [5], art. 251 POŚ został m,in. zmieniony zapis ustępu 1. Zgodnie z nowym brzmieniem ust. 1, prowadzący ZZR oraz ZDR sporządza program zapobiegania poważnym awariom przemysłowym (PZA), w którym przedstawia system bezpieczeństwa gwarantujący ochronę ludzi i środowiska, stanowiący element ogólnego systemu zarządzania zakładem.

Jest to bardzo istotna zmiana! Nowy zapis wprowadza wymóg przedstawienia w PZA systemu bezpieczeństwa gwarantującego ochronę ludzi i środowiska. Różnica wymagań jest oczywista. Nowe brzmienie postanowienia ust. 1 art. 251 sprawia, że nastąpiło pewne zbliżenie wymagań polskich przepisów dotyczących PZA i systemu bezpieczeństwa (według Dyrektywy Seveso II – systemu zarządzania bezpieczeństwem – SZB) do wymagań unijnych dotyczących MAPP. Jednakowoż, omówione powyżej zasadnicze różnice wymagań między Dyrektywą Seveso II a POŚ nadal pozostały.

Wskazane wady przepisów polskich i różnice w odniesieniu do postanowień unijnych mogą być przyczyną bardzo niekorzystnych skutków w zakładach kategorii ZZR, jeśli chodzi o ich działania w celu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym.

W kontekście przedstawionych uwag wydaje się celowym dokonanie nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska [1] w zakresie postanowień dotyczących programu zapobiegania awariom oraz systemu bezpieczeństwa zakładach kategorii ZZR. Nie tylko zresztą ze względu na potrzebę harmonizacji, tzn. zapewnienia zgodności przepisów polskich z wymaganiami Dyrektywy Seveso II, ale przede wszystkim ze względów merytorycznych.


Raport o bezpieczeństwie i jego związek z programem zapobiegania awariom i systemem bezpieczeństwa


Niezwykle istotnym zagadnieniem jest relacja między raportem o bezpieczeństwie (RoB) a PZA oraz SZB. W unijnym podejściu do przeciwdziałania zagrożeniom poważnymi awariami przemysłowymi ta relacja ma kluczowe znaczenie w odniesieniu do zakładów kategorii ZDR.

W przeciwieństwie do przepisów polskich [1], Dyrektywa Seveso II wymaga (art. 7 oraz art. 9 punkt 1a) wdrożenia i ciągłej realizacji PZA oraz opracowania, wdrożenia i stałego funkcjonowania w zakładach kategorii ZDR (oraz w ZZR także) związanego z PZA systemu bezpieczeństwa (SZB).

Raport o bezpieczeństwie jest de facto rodzajem sprawozdania, w którym zawarte są m.in. wymagane informacje o zakładzie, instalacjach, technologiach, substancjach niebezpiecznych i inne. RoB powinien zawierać m.in. ocenę ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, identyfikację źródeł zagrożeń, opis scenariuszy zdarzeń awaryjnych, ocenę potencjalnych skutków awarii [2,3]. Wymagania UE oraz wymagania przepisów polskich [1,7,8], dotyczące tych elementów raportu o bezpieczeństwie, są podobne.

Raport o bezpieczeństwie powinien zawierać także informacje o zastosowanych rozwiązaniach w zakresie bezpieczeństwa, w tym opis technicznych, organizacyjnych i proceduralnych środków zapobiegania poważnym awariom przemysłowym oraz minimalizacji ich skutków, a także informacje odnoszące się do wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego [2,3]. Czyli – jeśli rozważyć dyskutowane sprawy wnikliwie – sprawozdanie z realizacji oraz udokumentowanie uzyskanych wyników PZA oraz SZB!

Na tej podstawie można sformułować kolejne bardzo ważne stwierdzenie: istotną część raportu o bezpieczeństwie powinien stanowić opis PZA oraz SZB a także sprawozdanie z realizacji tych elementów systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym, wraz z opisem wyników wdrożenia PZA i SZB.

Przepisy krajowe, tzn. zarówno Prawo ochrony środowiska [1], jak i rozporządzenia ministra gospodarki w sprawie raportów o bezpieczeństwie [7,8], nie formułują wyraźnego związku między PZA i SZB z jednej, a RoB – z drugiej strony. Określenie celów RoB w aktualnych przepisach polskich [1] jest w zasadzie zgodne z wymaganiami Dyrektywy Seveso II. Jednakże, zgodnie z wymaganiami Dyrektywy Seveso II, RoB ma m.in. wykazać, że PZA został opracowany, a odpowiedni system zarządzania bezpieczeństwem, mający na celu wdrożenie PZA, zastosowano w praktyce.

Zatem, nie chodzi tu o wykazanie stanu gotowości, jak wynika to z zapisów ustawy POŚ [1], lecz o potwierdzenie w RoB bardziej zaawansowanego stanu, to znaczy pełnego wdrożenia i funkcjonowania PZA i systemu bezpieczeństwa w zakładzie kategorii ZDR. Różnica wymagań jest więc zasadnicza.

Zapewnienie w polskim systemie przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym właściwej z merytorycznego punktu widzenia oraz zgodnej z duchem wymagań UE współzależności między PZA oraz SZB, a raportem o bezpieczeństwie, a także wprowadzenie wymogu udokumentowania w RoB rezultatów w zakresie zmniejszenia ryzyka poważnej awarii i przygotowania zakładu kategorii ZDR do minimalizacji jej skutków, osiągniętych w wyniku wdrożenia PZA oraz SZB, wymaga niewątpliwie korekty przepisów ustawy [1].

Zatwierdzenie raportu o bezpieczeństwie i kwestia akceptowalności ryzyka poważnych awarii przemysłowych

Raport o bezpieczeństwie podlega, zgodnie z art. 254 ust. 2 [1], zatwierdzeniu w drodze decyzji przez komendanta wojewódzkiego PSP, po uzyskaniu opinii WIOŚ. Wszelkie przewidziane przepisami zmiany RoB podlegają identycznej procedurze zatwierdzenia.

W kontekście zatwierdzenia RoB problematyka oceny i akceptowalności ryzyka poważnych awarii przemysłowych stanowi jedną z kluczowych kwestii systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym.

...