Organizacja i zarządzanie w administracji publicznej
1. Administracja publiczna – pojęcie, znaczenia (podmiotowe, przedmiotowe, formalne).
Według H. Izdebskiego i M. Kuleszy administracja publiczna to:
„ zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie ustawy i w określonych prawem formach”
Znaczenia:
- znaczenie podmiotowe – w ujęciu organizacyjnym administracja publiczna stanowi ogół podmiotów administracji, a więc organy administracji i inne podmioty wykonujące określone funkcje z zakresu administracji publicznej. suma organów administracyjnych;
- znaczenie przedmiotowe – w ujęciu materialnym administracja publiczna to działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne albo inaczej zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. suma spraw organizacyjnych
- znaczenie formalne – to cała działalność wykonywana przez podmioty administracyjne bez względu na to, czy ma ona charakter administracyjny czy też nie ma tego charakteru.
Administracja publiczna nie oznacza jedynie wykonywania ustaw, lecz wykonuje i realizuje ponadto zadania, które nie są wyraźnie i szczegółowo określone w drodze ustaw a wynikają z ogólnych sformułowań dotyczących zadań stojących przed administracją.
2. Władztwo administracyjne (imperium).
Organy administracji prowadza do swoją działalność jedynie wówczas, kiedy istnieje określona norma prawna, która nakazuje traktować określoną działalność jako działalność państwa. Aktom prawnym wydawanym przez państwa przysługujące moc powszechnie obowiązująca. Organy administracji realizując swoje zadania mają możliwość wymuszania realizacji swoich zadań w drodze stosując przymus państwowy. Organy administracji mogą stosować przymus państwowy w oparciu o tym mówi się ze organy te dysponują władztwem administracyjnym. Administracja, więc stosuje środki, które nie przysługują innym rodzajom administracji. Możliwość stosowania przymusu państwowego jest domeną jedynie administracji publicznej. Władztwo pochodzi od państwa, to państwo udziela tego władztwa określonym podmiotem wykonującym ta administracje publiczną, we władztwo wyposażone są organy nie tylko organy administracji publicznej, ale także jednostki samorządu terytorialnego wykonujące administracje publiczną, dokładniej organy tych jednostek.Władztwo, które stosowane jest przez organy administracji nazywane jest władztwem administracyjnym. Przez to władztwo administracyjne należy rozumieć prawo użycia przymusu bezpośredniego przez organy administracji dla zrealizowania jednostronnych rozstrzygnięć czy też zarządzeń organów administracji.
3. Sfera wewnętrzna i zewnętrzna działania administracji.
- Sfera zewnętrzna działalność administracji obejmuje działania w stosunku do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjną, służbową podległością danemu organowi administracji. Jest to sfera stosunków z obywatelami, organizacjami społecznymi, samorządowymi itp., a także z jednostkami państwowymi i niepaństwowymi nie podlegającymi danemu organowi.
- Sfera wewnętrzna działalności administracji to stosunki prawne z organami, jednostkami, organizacjami jak również z pracownikami bezpośrednio służbowo podporządkowanymi danemu organowi.
- zewnętrzna – podmiot w stosunku do którego działa ni9e podlega jej, niezbędny jest przepis prawa powszechnie obowiązującego
- wewnętrzna – podmiot podlega, wystarczy żeby działał w granicach prawa, nie musi powoływać się na przepisy
4. Organ administracji publicznej.
Organ administracji publicznej to zasadnicza jednostka składowa administracji w sensie podmiotowym.
Organ administracji publicznej to człowiek lub grupa ludzi – organ kolegialny:
- znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego,
- powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego,
- działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji.
Organ administracji publicznej- osoba lub grupa osób znajdująca się w strukturze organizacyjnej władzy publicznej powołana do realizacji norm prawa administracyjnego w granicach przyznanych przez prawo kompetencji, wyposażona w odpowiednie środki materialne i ludzkie.Kodeks postępowania administracyjnego (KPA) przez pojecie organu administracji publicznej rozumie: Premiera, ministrów, szefów centralnych organów administracji rządowej oraz wojewodów, a także działające w ich imieniu lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonych i niezespolonych), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz podmioty powołane z mocy prawa do załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych.
5. Urząd administracji publicznej.Urząd – w prawie administracyjnym występuje w trzech znaczeniach: · jako zwyczajowa nazwa zespołu kompetencji (np. urząd prezydenta, urząd wojewody, urząd burmistrza), · jako element nazwy organu administracji publicznej (np. Prezes Urzędu Patentowego, Naczelnik Urzędu Skarbowego), · jako aparat pomocniczy organu administracji publicznej (np. Urząd Gminy, Urząd Miasta i Gminy, Urząd Stanu Cywilnego, Urząd Celny, Urząd Skarbowy). Pojęcia urzędu nie należy utożsamiać z organem, czyli wyodrębnioną jednostką organizacyjną aparatu państwowego, pełniącą określone funkcje w dziedzinie życia społecznego.
6. Podstawowe założenia idealnego typu biurokracji w/g M.Webera.
M. Weber sformułował neutralną definicję biurokracji – to system administracyjny, w którym występują łącznie cechy:
- zawodowy charakter administracji. Oznaczający pełnienie funkcji w sposób profesjonalny (fachowy), związany ze stałym wynagrodzeniem; to służba cywilna – urzędnicy posiadają kompetencje, są związani z państwem stosunkiem publiczno-prawnym,
- podział pracy i specjalizacja w wykonywaniu zadań adm.; poziomy (podział pracy między urzędnikami tego samego szczebla) i pionowy (podział pracy między urzędników różnych szczebli) podział pracy. Celem tego jest dążenie do precyzyjności i sprawności adm.,
- hierarchiczna struktura organów i urzędników adm. pod względem osobowym i służbowym; organy podzielone na wyższe i niższe, a urzędnicy na kierowników i podwładnych,
- generalne, jednolite reguły postępowania urzędników i organów adm.
- Kontrola – podległość sądownictwu administracyjnemu.
- Legalność – zgodność z prawem.
Najlepszy rodzaj aparatu wykonawczego dla władzy legalnej
-bezosobowy porządek prawny – układ funkcji bez względu na to, kto te funkcje będzie wykonywał, czyli nie tworzy się tu stanowisk dla osoby:
*wyłączność kompetencyjna
*przejrzystość kompetencyjna
*ograniczone kompetencje
-podział kompetencji:
*pionowy
*poziomy
istnieją stanowiska uporządkowane wg znaczenia i określonego sposobu rekrutacji
-hierarchia
-oddzielenie własności interesów
urzędnik wykonuje funkcję posługując się przedmiotami należącymi do organizacji;
konflikt interesów indywidualnych: nie może być konfliktów
np. małżonkowie nie powinni być zatrudniani w 1 firmie, aby nie było konfliktu interesów
-zawodowy charakter zatrudnienia tzn. praca nie jest dorywcza
-wynagrodzenie
-dokumentacja pisemna – sprawdzenie tego, co robią
Wg Webera władza ma być legalna, gdy ona istnieje pojawia się mechanizm biurokracji.
7. Problem racjonalności zewnętrznej i racjonalności wewnętrznej organizacji w/g M. Webera.
Racjonalność wewnętrzna organizacji biurokratycznych jest mierzona stopniem przestrzegania wewnętrznych przepisów, wewnętrzne reguły są kryterium racjonalności.
Racjonalność zewnętrzna tzw. substantywna, osoba z zewnątrz według własnych kryteriów ocenia racjonalność przepisów wewnętrznych.
- wewnętrzna (formalna) – zgodność działań pracowników z wewnętrznymi przepisami organizacji
-zewnętrzna (substantywna, materialna)- objawia się, kompletnymi unormowaniami, realnym wyznaczaniem uprawnień i powinności, to co jest zauważalne z zewnątrz, oczami petenta
8. Teoria X i teoria Y w/g M.McGregora.
Teoria X – ludzie nie lubią pracować, ludzie pracują, dlatego, że potrzebują środków na utrzymanie, będą się od pracy uchylać kiedy tylko będą mogli, dlatego też trzeba ich sprawdzić, kontrolować wszędzie tam gdzie jest to możliwe.
Teoria Y – potrzeba pracy jest tak samo naturalna jak potrzeba zabawy lub wypoczynku, ludzie lubią pracować, chcą pracować, nie trzeba ich sprawdzać, nadzorować, wystarczy im dać coś do zrobienia, a oni to zrobią bo poszukują związków z innymi ludźmi, uznania, satysfakcji.
Teoria X czy Y jest zależna kto jest poddany naszej ocenie, na jakie potrzeby należy oddziaływać;
9. Orientacje kierowników.
autokratyczny - sam ustala cele grupy i zadania prowadzące do ich osiągnięcia oraz sam dokonuje podziału pracy w zakresie ustalenia celów między uczestników grupy.
demokratyczny - zachęca grupę do podejmowania decyzji w zakresie ustalenia celów jej działania, zadań prowadzących do ich realizacji i podziału czynności. Jednocześnie sam bierze udział w pracy wykonywanej przez grupę.
nieingerujący – personel wspólnie wyznacza cele i je realizuje, nikt nie ingeruje w tą działalność; pozostawia członkom grupy maksimum swobody w ramach realizacji zadań. Sam nie podejmuje żadnych decyzji, nie uczestniczy w pracach grupy, nie ocenia też pracy podwładnych.
10. Pojęcie organizacji (znaczenie rzeczowe, czynnościowe, atrybutowe).
- Organizacja w znaczeniu atrybutowym jest cechą określonych przedmiotów złożonych, których elementy (części) współprzyczyniają się do powodzenia całości; organizacja jest rozumiana jako układ współzależności i współdziałania elementów złożonej całości.
- Organizacja w znaczeniu rzeczowym odnosi się do określonego, złożonego, zorganizowanego obiektu, np. instytucji, organizacji społecznej, klubu sportowego, spółdzielni, urzędu administracyjnego.
- Organizacja w znaczeniu czynnościowym (inaczej mówiąc, organizowanie) odnosi się do złożonych przedsięwzięć i polega na wiązaniu elementów (lub nie) w sensowną całość, np. w postaci organizowania kursu, wycieczki, konferencji.
a) czynnościowe: organizacja to czynność organizacyjna, organizowanie - ukierunkowanie na instytucjonalizację, zbiera się środki, prowadzi środki, które mają uporządkować fragmenty rzeczywistości o charakterze krótkotrwałym np. wycieczka
- ukierunkowanie na utrwalenie np. tworzenie fundacji, szkół wyższych
b) przedmiotowe (rzeczowe): organizacja to obiekt który można odróżnić od innych ze względu na jego cechy charakterystyczne, to rzeczowo zorganizowana (rzeczywiście uporządkowana – cel ,zasady materialne, zatrudnianie ludzi) już to jest sposób jej działania np. instytucja
Podział na elementy:
I -społeczne: ludzie, ich cele, zamiary
-techniczne
II Składniki:
-cele: ma każda organizacja są one tworzone w różny sposób
-personel: mogą mieć różne związki z organizacją
-składniki majątkowe (zasoby)służą do realizacji celów
-sposób funkcjonowania (procedury, technologia) np. reguły
c) atrybutowe - organizacja jest cechą przedmiotów złożonych nazywaną zorganizowaniem, zależność między częściami, a całościami. Opisywane jest przez dodatkowe słowo znajdujące się przy słowie „organizacja” np. org.polityczna, org.przestępcza
*ustrój albo układ powiązanych ze sobą elementów składających się na określoną całość
11. Efekt organizacyjny.
Efekt organizacyjny – efekt działania zorganizowanego – efekt synergiczny – efekt „2+2=5” – to przeciętna nadwyżka korzyści przypadająca na jednego zatrudnionego współdziałającego z innymi w porównaniu z korzyścią możliwą do osiągnięcia w działaniu indywidualnym.
Występowanie efektu organizacji jest warunkiem koniecznym funkcjonowania i rozwoju organizacji.
Przyczyny efektu organizacyjnego:
- ciągłość pracy,
- możliwość przysługiwania się wyspecjalizowanymi narzędziami,
- w możliwościch zharmonizowania sił w czasie i przestrzeni,
- przyczyny tkwią we wzajemnym motywowaniu się ludzi do pracy,
- możliwość szybkiego nabywania wprawy w działaniu.
12. Rodzaje (sektory) organizacji.
Wyróżniamy sektory organizacji:
I. organizacje wchodzące w skład aparatu państwowego:
- organy
- urzędy
- sądy
II. organizacje gospodarcze (przedsiębiorstwa); cel gospodarczy
III. organizacje pozarządowe, publiczne, niepaństwowe:
- stowarzyszenia, szkoły, kościoły szpitale, biblioteki uniwersytety, partie polityczne
Ich pierwszorzędny cel nie jest celem gospodarczym tylko tzw. Statutowym
Podziała na sektory jest łamany przez przekazywanie funkcji np. zlecanie przez państwo czegoś przedsiębiorcom np. porządku w mieście (prywatyzacja zadań publicznych).
13. Podstawy instytucjonalizacji.
Instytucja jest to coś utrwalonego, wyraża cechę trwałości. Instytucja prawna – ważna część stosunków społecznych uregulowana prawnie. Organizacja nabywa cech instytucji, gdy się utrwala, jej istnienie jest unormowane. Te normy to:
a) O charakterze formalnym – gdy wynikają z przepisu prawnego:
- przepisy powszechnie obowiązujące – wynikają z Konstytucji, Kodeksu Cywilnego, Kodeksu Handlowego,
- przepisy wewnętrzne – obowiązują w pewnym układzie organizacyjnym, np. w spółce, przedsiębiorstwie: statut, umowa spółki, regulamin
b) O charakterze nieformalnym:
- moralne
- obyczajowe
- zwyczajowe
- religijne
- sytuacja(kryzys, euforia).
14. Więzi organizacyjne.
Więzi organizacyjne to stosunki zachodzące pomiędzy poszczególnymi elementami struktury organizacyjnej, a mające wpływ na jej powodzenie. Składają się na nie:
- Więzi hierarchiczne (służbowe) – są odbiciem formalnej struktury organizacyjnej instytucji i w związku z tym obejmują zależności organizacyjne i służbowe wynikające z tzw. władztwa organizacyjnego i wynikających z niego stosunków nadrzędności i podporządkowani. Więzi te są podstawą podziału pracy, kierowania instytucją i uprawnień decyzyjnych.
- Więzi funkcjonalne – wynikają z realizacji wspólnych celów lub celów cząstkowych składających się na cele wyższego rzędu przez dwa lub więcej elementów lub podsystemów instytucji. Polegają one na obowiązku współpracy, kooperacji lub uzgadniania działań.
- Więzi społeczne – wynikają z faktu, że każda instytucja jest większym lub mniejszym zespołem ludzkim, w którym funkcjonują różne grupy formalne i nieformalne realizujące różne cele. Pomiędzy tymi grupami i ich członkami, a także pomiędzy nimi a elementami organizacji formalnej instytucji (np. kierownictwem) wytwarzają się ze względu na cele formalne instytucji różne stosunki międzyludzkie o charakterze dodatnim, ujemnym lub obojętnym. Stosunki międzyludzkie mogą wpływać korzystnie lub ujemnie na realizację celów formalnych instytucji.
15. Tradycyjna klasyfikacja więzi organizacyjnych.
a) więź służbowa lub hierarchiczna – cechą jej uprawnienie przełożonego do decydowania jakie zadanie powinien wykonywać podwładny,
b) więź funkcjonalna – na wyższych szczeblach specjalistów w danej dziedzinie (sprzedaż, marketing) powierza się do odpowiedzialności za wykonanie obowiązków. Podwładny może być podległy kilku przełożonym,
c) więź techniczna – związana z techniką wykonywania czynności.
d) Więź informacyjna – która dotyczy obiegu informacji.
16. Klasyfikacja więzi organizacyjnych z uwagi na kryterium prawne.
a) Więzi administracyjne – podporządkowane są administracyjno-prawnej metodzie regulacji. Jeden podmiot jest nadrzędny w stosunku do drugiego podmiotu. Ma więcej kompetencji do określania sytuacji prawnej drugiej strony. Przełożony w organizacji ma prawo wydawać polecenie jeżeli mieści się ono w jego kompetencji.
b) Więzi zobowiązaniowe – jest więzią uprawnień i obowiązków podmiotów związanych stosunkiem cywilno-prawnym. Opiera się na równorzędności podmiotów, co oznacza, że w odniesieniu do spraw określonych treścią stosunku zobowiązaniowego, żaden z tych podmiotów nie występuje z pozycji nadrzędnych, innymi słowy nie ma możliwości jednostronnego kształtowania treści zachowania się drugiego podmiotu, tylko na podstawie przysługujących mu kompetencji. Określonym więc uprawnieniom, towarzyszą odpowiednie obowiązki i odwrotnie. Więź prawna powstaje, gdy zaistnieje faktyczna sytuacja uregulowana normą prawno-zobowiązaniową, tzn. samo wyodrębnienie stanowiska pracy w strukturze organizacji i określenie obowiązków i uprawnień osób na nim zatrudnionych, nie powoduje powstania węzła typu zobowiązaniowego. Dopiero zatrudnienie na nim konkretnej osoby i podpisanie z nią umowy o pracę.
17. Pojęcie struktury organizacyjnej.
Jest to ogół ustalonych zależności funkcyjnych i hierarchicznych między elementami organizacji zgrupowanymi w komórki i jednostki organizacyjne, w sposób umożliwiający osiąganie celów całości. Określa stosowany przez nią podział pracy i pokazuje powiązanie między różnymi funkcjami i czynnościami. W pewnym sensie wskazuje też na stopień specjalizacji pracy. Zapewnia trwałość i ciągłość umożliwiającą organizacji przetrwanie mimo przychodzenia i odchodzenia poszczególnych osób, oraz koordynuje jej stosunki z otoczeniem.
18. Schemat organizacyjny.
Utożsamia się tzw. schemat organizacyjny ze strukturą organizacyjną. Ze schematu możemy wyczytać:
- ile jest komórek organizacyjnych i ich nazwy,
- ile jest szczebli zarządzania,
- jaka jest liczba personelu w poszczególnych komórkach organizacyjnych.
Jest jedną z części regulaminu organizacyjnego. Przedstawia w formie graficznej model struktury organizacyjnej, a zwłaszcza podział organizacji na piony, komórki organizacyjne i stanowiska oraz łączące je więzi organizacyjne.
19. Jednostki, komórki organizacyjne, stanowiska pracy.
- Jednostka organizacyjna – odnosi się do jednostki wyodrębnionej organizacyjnie, np. urząd wojewódzki, przedsiębiorstwo, szpital, uczelnia.
- Komórka organizacyjna – jest ogniwem organizacyjnym, grupującym kilka lub kilkanaście stanowisk pracy o podobnych lub zbliżonych funkcjach albo zakresach zadań – względnie wyodrębnionym spośród innych ogniw organizacyjnych instytucji. Działalnością komórki organizacyjnej kieruje kierownik.
- Stanowisko pracy (stanowisko robocze) – jest najniższym hierarchicznie elementarnym ogniwem organizacyjnym. W podziale pracy w instytucji na cele pośrednie, stanowisko pracy jest tym ogniwem organizacyjnym, na którym podział ten się kończy; cele i wynikające z nich zadania nie ulegają dalszemu podziałowi ze względu na ich niepodzielny, elementarny charakter. Nie oznacza to, że liczba zadań nie limituje konieczności dalszego podziału jednakowych lub podobnych prac. W takich przypadkach tworzy się większą liczbę stanowisk pracy równorzędnych, spełniających takie same funkcje czy zadania, lub odpowiednio rozszerza się obsadę osobową stanowiska pracy. Wynika stąd podział na stanowiska pracy jednoosobowe i wieloosobowe.
20. Determinanty struktury organizacyjnej.
Kierownicy organizują całą jednostkę, aby była zgodna z ce...
sote12