Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1991-02-26, C 292/89
Królowa przeciwko Immigration Appeal Tribunal, ex parte: Gustaff Desiderius Antonissen
Opubl: OETS 2002, poz. 81
Teza:
1. Swobodny przepływ pracowników ustanowiony w art. 48 [39] Traktatu obejmuje prawo obywateli państw członkowskich do swobodnego przemieszczania się na terytorium innego państwa członkowskiego i do pobytu tam w celu poszukiwania zatrudnienia. Okres pobytu osoby poszukującej zatrudnienia można ograniczyć, ale aby zagwarantowana została skuteczność art. 48 [39], osoba taka winna mieć do dyspozycji rozsądny czas na terytorium danego państwa członkowskiego potrzebny do zapoznania się z ofertami zatrudnienia odpowiadającym posiadanym przez nią kwalifikacjom i do ewentualnego podjęcia działań koniecznych w celu podjęcia zatrudnienia.
W braku przepisów wspólnotowych określających długość takiego gwarantowanego czasu pobytu, nie są sprzeczne z prawem wspólnotowym przepisy państwa członkowskiego, które przewidują, że od obywatela innego państwa członkowskiego, który przybył do danego państwa w celu poszukiwania zatrudnienia, można żądać opuszczenia terytorium tego państwa (z zastrzeżeniem prawa odwołania), jeżeli nie znalazł zatrudnienia po upływie sześciu miesięcy, chyba że osoba ta przedstawi dowód, że kontynuuje poszukiwanie zatrudnienia i ma rzeczywiste szanse na zatrudnienie.
2. Deklaracja zapisana w protokole posiedzenia Rady, na którym przyjęto dany akt prawa wtórnego, nie może być użyta do wykładni tego aktu, gdy dany przepis nie zawiera literalnego odesłania do treści takiej deklaracji i przez to deklaracja nie ma żadnego znaczenia prawnego.
Uzasadnienie:
Podstawy wyroku:
1. Zarządzeniem z 14.7.1989 r., dostarczonym do Trybunału 21.9.1989 r., High Court of Justice, Queen's Bench Division, przedłożył Trybunałowi do rozstrzygnięcia w trybie art. 177 [234] TEWG dwa pytania dotyczące wykładni przepisów prawa wspólnotowego o swobodnym przepływie pracowników, odnoszące się do zakresu prawa pobytu obywateli państwa członkowskiego poszukujących zatrudnienia w innym państwie członkowskim.
2. Pytania te podniesiono w postępowaniu między Panem Gustaffem Desiderius Antonissenem, obywatelem belgijskim, a Secretary of State for Home Affairs, który 27.11.1987 r. wydał decyzję o deportacji Pana Antonissena z Wielkiej Brytanii.
3. Pan Antonissen przybył do Wielkiej Brytanii w październiku 1984 r. Zanim znalazł pracę, został 30.3.1987 r. skazany przez Liverpool Crown Court, otrzymując dwa wyroki pozbawienia wolności za nielegalne posiadanie kokainy oraz za posiadanie tego narkotyku z zamiarem sprzedaży. W dniu 21.12.1987 r. został warunkowo zwolniony.
4. Decyzja dotycząca deportacji Pana Antonissen podjęta została na podstawie ust. 3(5)(b) Immigration Act 1971 (dalej jako "ustawa z 1971 r."), który upoważniał Secretary of State do deportacji obcych obywateli w sytuacji, gdy uzna, że jest to "wskazane dla dobra publicznego".
5. Pan Antonissen wniósł odwołanie od decyzji Secretary of State do Immigration Appeal Tribunal. Przed tym sądem Pan Antonissen podniósł, że jako obywatel wspólnotowy podlega ochronie na podstawie Dyrektywy Rady nr 64/221/EEC z 25.2.1964 r. w sprawie koordynacji środków specjalnych dotyczących podróżowania i pobytu obcych obywateli, których zastosowanie jest uzasadnione z uwagi na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne (Dz.Urz. ESE 1963-1964, s. 117). Sąd uznał, że skoro Pan Antonissen poszukiwał zatrudnienia w Wielkiej Brytanii dłużej niż sześć miesięcy, nie może być już traktowany jak pracownik wspólnotowy ani żądać zastosowania przywołanej dyrektywy w swojej sprawie. Za podstawę tej części rozstrzygnięcia sądu posłużył § 143 Statement of Changes in Immigration Rules (noweli do przepisów imigracyjnych, HC 169), wydanej zgodnie z ustawą z 1971 r., w myśl którego obywatel państwa członkowskiego może być deportowany, jeżeli po upływie sześciu miesięcy od wjazdu na terytorium Zjednoczonego Królestwa nie znalazł zatrudnienia ani nie prowadzi żadnej innej działalności zarobkowej.
6. Wobec oddalenia jego odwołania, Pan Antonissen wniósł skargę do High Court of Justice, Queen's Bench Division, który zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości o orzeczenie wstępne w następującej kwestii:
"1. Czy ustawodawca państwa członkowskiego może ustanowić, że dla celów kwalifikacji obywatela innego państwa członkowskiego jako "pracownika" w rozumieniu art. 48 TEWG, kiedy poszukuje on zatrudnienia na terytorium tego państwa członkowskiego, co chroni go przed deportacją z zastrzeżeniem postanowień Dyrektywy Rady nr 64/221 z 25.2.1964 r., od takiego obywatela można żądać opuszczenia terytorium danego państwa (z zastrzeżeniem prawa odwołania), jeżeli po upływie sześciu miesięcy od pobytu na jego terytorium obywatel ten nie podjął zatrudnienia?
2. Jaką wagę winien przypisać sąd krajowy, odpowiadając na pytanie poprzedzające, jeżeli w ogóle jakąkolwiek, deklaracji złożonej do protokołu posiedzenia Rady, na którym Rada uchwaliła Dyrektywę nr 68/360?"
7. […] (odesłanie do Raportu sędziego sprawozdawcy)
8. Przedkładając swe pytania do rozstrzygnięcia przez Trybunał w trybie orzeczenia wstępnego, sąd krajowy pragnie w istocie ustalić czy przepisy prawa wspólnotowego o swobodnym przepływie pracowników zostają naruszone, gdy prawo państwa członkowskiego przewiduje, że od obywatela innego państwa członkowskiego, który przybył na obszar tego pierwszego państwa w celu poszukiwania zatrudnienia, można zażądać opuszczenia jego terytorium (z zastrzeżeniem prawa odwołania), jeżeli nie znalazł on zatrudnienia po upływie sześciu miesięcy pobytu.
9. W związku z powyższym podniesiono, że zgodnie z literą art. 48 [39] Traktatu, obywatelom Wspólnoty przysługuje prawo swobodnego przepływu na obszarze państw członkowskich wyłącznie w celu przyjmowania rzeczywiście złożonych ofert zatrudnienia (art. 48(3)(a) i (b)) c(a) i (b)], a prawo pobytu na terytorium państwa członkowskiego przysługuje w celu podjęcia i kontynuowania zatrudnienia (art. 48(3)(c) [39(3)(c)]).
10. Taka interpretacja wykluczyłaby prawo obywatela państwa członkowskiego do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego w celu poszukiwania tam zatrudnienia i jest nie do utrzymania.
11. W istocie, jak Trybunał stale orzekał, swoboda przepływu pracowników stanowi jeden z fundamentów Wspólnoty i dlatego postanowienia ustanawiające tę swobodę winny być interpretowanie szeroko (zob. w szczególności wyrok z 3.6.1986 r. w sprawie 139/85 Kempf przeciwko Staatssecretaris van Justitie [1986] ECR 1741, w § 13).
12. Wąska interpretacja art. 48(3) [39(3)] mogłaby ponadto zniweczyć rzeczywiste szanse znalezienia zatrudnienia przez obywatela państwa członkowskiego poszukującego zatrudnienia w innym państwie członkowskim, w rezultacie pozbawiając to postanowienie jego skuteczności.
13. Z powyższego wynika, że art. 48(3) [39(3)] należy interpretować w ten sposób, że wymienia on w sposób niewyczerpujący pewne prawa przysługujące obywatelem państw członkowskich w ramach swobody przepływu pracowników i że ta swoboda obejmuje także prawo obywatela państwa członkowskiego do swobodnego przemieszczania się na obszarze innych państw członkowskich i pobytu tamże w celu poszukiwania zatrudnienia.
14. Taka wykładnia Traktatu jest ponadto zgodna z wykładnią samego prawodawcy wspólnotowego, która wynika z treści przepisów wykonawczych do zasady swobodnego przepływu pracowników, a w szczególności z art. 1 i 5 Rozporządzenia (EWG) nr 1612/68 o swobodnym przepływie pracowników na obszarze Wspólnoty (Dz.Urz. ESE 1968(II), s. 475), które zakładają uprawnienie obywateli wspólnotowych do przemieszczania się w celu poszukiwania zatrudnienia i pobytu w tym celu na obszarze innego państwa członkowskiego.
15. Dlatego należy ustalić, czy prawo pobytu w państwie członkowskim w celu poszukiwania zatrudnienia w ramach wytyczonych przez art. 48 [39] i postanowienia wyżej przywołanego Rozporządzenia nr 1612/68 może podlegać ograniczeniu czasowemu.
16. W związku z powyższym należy przede wszystkim zauważyć, że skuteczność art. 48 [39] jest zagwarantowana tylko wówczas, gdy prawo wspólnotowe lub w jego braku przepisy państwa członkowskiego dają zainteresowanej osobie rozsądny okres czasu potrzebny na zapoznanie się z odpowiadającymi jej kwalifikacjom zawodowym ofertami zatrudnienia w danym państwie członkowskim i do podjęcia ewentualnych koniecznych działań w celu podjęcia zatrudnienia.
17. Sąd krajowy nawiązał do deklaracji złożonej do protokołu posiedzenia Rady, na którym uchwalono wyżej wspominane Rozporządzenie nr 1612/68 i Dyrektywę Rady nr 68/360/EWG (tej samej daty) o zniesieniu ograniczeń podróżowania i pobytu na obszarze Wspólnoty w stosunku do pracowników pochodzących z państw członkowskich i ich rodzin (Dz.Urz. ESE 1968(II), s. 485). Deklaracja ta brzmi następująco:
"Obywatel państwa członkowskiego, o którym mowa w art. 1 [Dyrektywy], który udaje się do innego państwa członkowskiego w celu poszukiwania pracy korzysta z minimalnego okresu trzech miesięcy na jej znalezienie, a w przypadku pozostawiania bez zatrudnienia po upływie tego okresu, jego pobyt na terytorium tego innego państwa może zostać zakończony. Jeżeli jednak osoba taka znajdzie się w sytuacji podlegającej pomocy państwowej (opiece społecznej) w państwie przyjmującym w ciągu wyżej wymienionego okresu, można od niej wówczas zażądać opuszczenia terytorium tego państwa".
18. Taka deklaracja nie może być jednak powołana w wykładni przepisów prawa wtórnego, gdy jak w niniejszej sprawie dany przepis nie zawiera literalnego odesłania do treści takiej deklaracji. Dlatego deklaracja ta nie ma żadnego znaczenia prawnego.
19. Ze swej strony Zjednoczone Królestwo i Komisja podniosły, że w myśl art. 69(1) Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 o zastosowaniu systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do przemieszczających się na obszarze Wspólnoty osób zatrudnionych, samozatrudniających się oraz członków ich rodzin (tekst jednolity w Rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2001/83 z 2.6.1983 r., OJ L230, s. 6), państwa członkowskie mogą ograniczyć do trzech miesięcy okres, w którym obywatele innych państw członkowskich mogą przebywać na ich terytorium w celu poszukiwania pracy. Zgodnie z przywołanym przepisem, osoba niezatrudniona, która uzyskała tytuł do świadczeń w państwie członkowskim i udaje się do innego państwa członkowskiego w celu poszukiwania tam zatrudnienia, zachowuje tytuł do tych świadczeń przez maksymalny okres trzech miesięcy.
20. Argumentu tego nie można przyjąć. Jak słusznie zauważył Rzecznik Generalny, brak koniecznego związku między prawem do świadczeń w państwie członkowskim pochodzenia i prawem pobytu w państwie przyjmującym.
21. W braku przepisów wspólnotowych określających termin, w którym obywatele wspólnotowi poszukujący zatrudnienia w państwie członkowskim mogą pozostać na jego terytorium, okres sześciu miesięcy, taki jak przewidują sporne przepisy krajowe, w zasadzie nie wydaje się być niewystarczający dla umożliwienia zainteresowanym osobom zapoznania się w państwie przyjmującym z ofertami zatrudnienia odpowiadającymi ich kwalifikacjom zawodowym i do wykonania ewentualnych działań koniecznych do podjęcia zatrudnienia i dlatego przepisy te nie zagrażają skuteczności zasady swobodnego przepływu. Jeżeli jednak po upływie tego okresu zainteresowana osoba przedstawi dowody, że nadal poszukuje zatrudnienia i ma rzeczywiste szanse na jego podjęcie, nie można zażądać od niej opuszczenia terytorium przyjmującego państwa członkowskiego.
22. Dlatego w odpowiedzi na pytania przedłożone przez sąd krajowy należy stwierdzić, że przepisy państwa członkowskiego, które przewidują, że od obywatela innego państwa członkowskiego, który przybył do danego państwa w celu poszukiwania zatrudnienia, można żądać opuszczenia terytorium tego państwa (z zastrzeżeniem prawa odwołania), jeżeli nie znalazł zatrudnienia po upływie sześciu miesięcy pobytu, chyba że osoba ta przedstawi dowody, że kontynuuje poszukiwanie zatrudnienia i ma rzeczywiste szanse na zatrudnienie, nie są sprzeczne z przepisami prawa wspólnotowego o swobodnym przepływie osób.
Miejsca publikacji:
OETS 2002, poz. 81
Dodatkowe informacje:
2
Joanat