08.01.07
Wykład 13 PRAWO ADMINISTRACYJNE
Jednostki Samorządu terytorialnego
Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Mechanizm tego uczestnictwa znajduje specyficzne podstawy prawne, chociaż samorząd terytorialny jest pojęciem prawnym to jednak nie posiada niestety stałej definicji legalnej. Istotę samorządu terytorialnego przedstawia się zwykle w aspekcie organizacyjnym i politycznym:
§ Z punktu widzenia organizacyjnego jest formą decentralizacji administracji publicznej.
§ Ujęcie polityczne ma znaczący udział we władzy wykonawczej. Zwykle samorządy terytorialne odzwierciedla system jednostek samorządu terytorialnego, dlatego w rozumieniu konstytucyjnym chodzi jednostki funkcjonalne samorządu terytorialnego.
Z kolei rozumienie ustawowe jest zarezerwowane dla jednostek podmiotowych samorządu terytorialnego. Za jednostki funkcjonalne samorządu terytorialnego uznaje się bowiem lokalne i regionalne podmioty podczas gdy jednostkami podmiotowymi samorządu terytorialnego są gminy, powiaty i województwa.
Klasyfikacja jednostek samorządu terytorialnego pozwala na zaprezentowanie istniejącym między nimi powiązań. Wobec powyższego jednostkami lokalnymi samorządu terytorialnego są gminy i powiaty natomiast jednostkę regionalną samorządu terytorialnego reprezentuje województwo. Przeważnie operuje się rozumieniem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego a dokładniej mówiąc używa szczegółowych terminów gmina, powiat i województwo. Należy jednocześnie dodać, że jednostkami samorządu terytorialnego nie są zrzeczenia tych jednostek w formie związków i stowarzyszeń. Z całą pewnością trzeba jeszcze rozróżnić jednostki samorządu terytorialnego od identycznie sformułowanych terminów dla jednostek zasadniczego podziału terytorialnego. Model trójszczeblowy jednostek samorządu terytorialnego musi oczywiście zakładać ich niezależność ustrojową. W takim razie wyklucza się między nimi zjawiska charakterystyczne dla układu nadrzędności i podporządkowania. Z resztą nie przeczy temu uznanie gminy za jednostkę podstawową samorządu terytorialnego przede wszystkim ze względu na zakres przyznanych jej ustawowo zadań i kompetencji. Jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną właściwą nie tylko prawu prywatnemu, lecz co ważniejsze odpowiadającą również prawu publicznemu.
Jednostki samorządu terytorialnego posiadają identyczną konstrukcję prawną, która zawsze obejmuje na gruncie ustawowym dwa niezbędne pojęcia składowe a mianowicie odpowiednią wspólnotę samorządową i odpowiednie terytorium.
Pojęcie wspólnoty samorządowej dostało podstawy konstytucyjne, co więcej można tutaj doszukać się nawet swoistej definicji legalnej.
Wspólnota samorządowa oznacza terytorialną społeczność, która mogła jeszcze potwierdzić ustrojowo swoją odrębną tożsamość. Stąd wspólnota samorządowa obejmuje ogół mieszkańców jednostki zasadniczego podziału terytorialnego z mocy samego prawa. Pojęcie wspólnoty samorządowej ma wyraźne znaczenie podmiotowe i potwierdza wyodrębnienie szczególnego rodzaju korporacji terytorialnej. Oczywiście przynależność do wspólnoty samorządowej zależy od miejsca zamieszkania osoby fizycznej, w związku z tym nie mają znaczenia kwalifikującego zameldowanie osoby fizycznej, czas zamieszkiwania zdolnych do czynności prawnych, posiadania obywatelstwa polskiego oraz aktywność lub bierność obywatelska. Naturalnie przynależność do wspólnoty samorządowej jest również obligatoryjna i niezbywalna w każdym razie nie oznacza wymogu potwierdzania deklaracji członkowskiej, rezygnacji z członkostwa, wykluczenia z członkostwa, zawieszenia w członkostwie i przynależności do członkostwa. Niekiedy podkreśla się również, że pojęcie wspólnoty samorządowej ma swoiste znaczenie przedmiotowe odrębności interesu prawnego, chociaż nie pozwala to realizować publicznych praw podmiotowych przede wszystkim w zakresie pomocy społecznej i zwalczania bezrobocia.
Pojęcie terytorium jest niestety pozbawione definicji legalnej na gruncie ustawowym tym nie mniej łączy się zawsze z odpowiednią jednostką zasadniczego podziału terytorialnego. Zatem oznacza to następnie konieczność z jednej strony uzgadniania więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych a z drugiej strony zapewnienia zdolności wykonywania zadań publicznych. Jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego państwa są aktualnie: gminy, powiaty i województwa, dlatego zasadniczy podział terytorialny jest podziałem właściwym także samorządowi terytorialnemu. Zadania jednostek samorządu terytorialnego mają charakter wyłącznie publiczny. Naturalnie istotną część zadań publicznych, jakie przysługują na gruncie ustaw wykonują w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, co nie oznacza jednak, że przestają one wówczas należeć do zadań państwowych, postanowień o kwestię techniczną. W końcu dominuje dzisiaj państwowa teoria samorządu terytorialnego, która rozstrzyga ten program jednoznaczny, z resztą w odniesieniu również do wielu analogicznych problemów. Kryteria podziału zadań publicznych są zazwyczaj nieczytelne między państwem a jednostkami samorządu terytorialnego, przede wszystkim ze względu na występowanie zjawiska współadministracji, które odzwierciedla segmentowy podział zadań publicznych w tych samych dziedzinach. W związku z tym zadania publiczne przysługują niezależnie administracji rządowej, jeżeli są wykonywane na tym poziomie w imieniu państwa i na państwa odpowiedzialność. Ponadto nie wolno zadań jednostkom samorządu terytorialnego zasadniczo odejmować bowiem ustrój terytorialny musi zapewnić najszerszą decentralizację władzom publicznym. Konstytucyjny podział zadań jednostek samorządu terytorialnego pozwala dzisiaj wyodrębnić zadania własne i zadania zlecone.
Zadania publiczne służące do zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne. Równocześnie można zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie zupełnie innych zadań publicznych jeżeli przemawiają za tym ustawione potrzeby państwa aczkolwiek ustawa musi zawsze określać w takiej sytuacji tryb przekazywania i sposób wykonywania.
Zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego są ustawowo określane również mianem zadań z zakresu administracji rządowej. To przekazanie zadań zleconych odbywa się z mocy samej ustawy wówczas noszą też nazwę zadań pouczonych lub też odbywa się w formie porozumienia administracyjnego a wtedy mają także nazwę zadań powierzonych. Skutki prawne przekazane na zasadach zleconych są obojętne w sferze zewnętrznej działania administracji.
Zasada pomocniczości wyznacza konieczność wykonywania zadań publicznych najbliżej członków wspólnot samorządowych, dlatego przysługują one szczególnie gminie gdyż jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Z całą pewnością należy łącznie rozpatrywać zadania publiczne gmin i powiatów natomiast całkiem odrębnie traktować dalej zadania publiczne województw.
Zadania publiczne gmin i powiatów tworzyły bowiem system zadań lokalnych gdzie zamknięty ich katalog występuje w powiecie zaś otwarty ich katalog z domniemanym z resztą na jego rzecz przypisano gminie. Do działań gminnych należą tu wszystkie zadania publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawowo na rzecz innych podmiotów szczególnie ze względu na ich duże podobieństwo systemowe do zakresu zadań powiatu. Niewątpliwie zadania lokalne wiążą się ogólnie z bezpośrednim zaspokajaniem potrzeb zbiorowych, wspólnot samorządowych tymczasem zadania publiczne województw tworzą typy zadań regionalnych, co powoduje też konieczność otwarcia następnie katalogu tych zadań a ponadto istnieje domniemanie na jego rzecz administracji publicznej województwa. Zakres działania województwa obejmuje więc wykonywanie zadań publicznych o znaczeniu reglenarnym niezastrzeżonych ustawami na rzecz wszystkich organów administracji rządowej w województwie. Zadania reglenarne służą przede wszystkim cywilizacyjnemu rozwojowi województwa, dlatego są adresowane do jednostek organizacyjnych o charakterze gospodarczym najwyżej pośrednio zmierzając do zaspokajania potrzeb wspólnot samorządowych. Wykonywaniem zadań publicznych zajmują się głównie organy jednostek samorządu terytorialnego. W takim celu można również wykorzystać władcze jednostki organizacyjne oraz zawierać umowy z innymi podmiotami. Na końcu trzeba podkreślić, że wykonywanie zadań publicznych jest czasami realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego przy użyciu związków i porozumień.
Jednostki samorządu terytorialnego zawsze wykonują przysługujące im zadania publiczne w klasycznych sporach działania administracji. W każdym razie chodzi zwykle o:
§ wydawanie aktów normatywnych,
§ wydawanie aktów administracyjnych,
§ zawieranie porozumień
§ zawieranie umów i korzystanie z innych form prawa cywilnego
§ wykonywanie czynności faktycznych
§ stosowanie innych form działania administracji
Na specjalne zainteresowanie zasługuje tutaj wydawanie aktów prawa miejscowego, wydawanie decyzji administracyjnych i zawieranie porozumień administracyjnych. Organy jednostek samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze ich działania wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Stąd wyróżnia się przeważnie 3 rodzaje aktów prawa miejscowego:
1. przepisy materialne
2. przepisy ustrojowe
3. przepisy porządkowe
Przepisy materialne to upoważnienie do stanowienia ich, zawierania ustawy materialnego prawa administracyjnego zawsze w związku z ustawami regulującymi ustrój jednostek samorządu terytorialnego.
Odmiennie przepisy ustrojowe są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnień z ustaw wykonujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast upoważnienie dla przepisów porządkowych spotykamy, gdy zawarte są również w ustawach regulujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego, chociaż w zakresie nie uregulowanym innymi przepisami powszechnie obowiązującymi celem jest ochrona życia i zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku i bezpieczeństwa. Akty prawa miejscowego stanowione przez województwo nie obejmują jednak przepisów porządkowych.
Kolejne organy jednostek samorządu terytorialnego wydają decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. W poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego ustawy regulujące ich ustrój przyznają kompetencję organom monokratycznym tzn. wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast, starostom i marszałkom. Ustawy materialnego prawa administracyjnego przyznają niekiedy za tą kompetencję ponadto zarządowi powiatu i zarządowi województwa. Wreszcie ograny jednostek samorządu terytorialnego zawierają porozumienia administracyjne, które najczęściej dotyczą wykonywania zadań własnych lub zleconych z innymi organami jednostek samorządu terytorialnego lub wojewodów.
Podstawą ustroju jednostek samorządu terytorialnego są konstytucyjnie wyznaczone, co zasadniczo odróżnia je od wszystkich innych podmiotów administrujących, dlatego zakres swobody jest ustawowo zawężony w regulacji podstaw jednostek samorządu terytorialnego. Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego podkreślają w granicach ustaw również organy stanowione. W jednostkach samorządu terytorialnego podmiotem władzy są jedynie mieszkańcy, którzy zawsze mogą ją sprawować bezpośrednio poprzez wybory i referendum lub wykonywać za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, chociażby tryb wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego określają zasadniczo ustawy tym nie mniej przesądzono konstytucyjnie o charakterze wyborów do organów stanowiących, ponieważ są równocześnie powszechne, równe, bezpośrednie, odbywają się w głosowaniu tajnym.
W drodze referendum można decydować o sprawach dotyczących określonej wspólnoty samorządowej w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu jednostki samorządu terytorialnego. Katalog organów jednostek samorządu terytorialnego jest wyraźnie zamknięty ustrojowo. Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego posiadają 2 organy na gruncie regulacji ustawowej. Innymi słowy występuje tutaj zawsze jeden organ stanowiący i jeden organ wykonawczy. Te organy stanowiące i wykonawcze należy odpowiednio zatem uznać:
§ w gminie - radą gminy oraz wójta, burmistrza, prezydenta miasta
§ w powiecie – radą powiatu i zarząd powiatu
§ w województwie – sejmik województwa i zarząd województwa
W związku z tym przewodniczący organu wykonawczego w powiecie i w województwie tzn. starosta i marszałek nie jest organem ustrojowym jednostek samorządu terytorialnego tym nie mniej nie jest organem funkcjonalnym podobnie jak wszystkie organy ustrojowe. Starosta i marszałek jest organem funkcjonalnym, bo posiada samodzielne kompetencje i w indywidualnych sprawach w zakresie administracji publicznej, ponadto kieruje bieżącymi sprawami i reprezentuje na zewnątrz jednostkę samorządu terytorialnego a w końcu też jest kierownikiem aparatu pomocniczego jednostki samorządu terytorialnego. Taki aparat pomocniczy stanowi odpowiednio:
§ Urząd Gminy,
§ Starostwo Powiatowe
§ Urząd Marszałkowski
Jednostka samorządu terytorialnego podlega niewątpliwie nadzorowi o charakterze administracyjnym. Zakres nadzoru obejmuje wszelką działalność jednostek samorządu terytorialnego, czyli nie tylko działalność w realizacji zadań własnych, lecz co ważniejsze działalność w realizacji zadań zleconych. Zawsze chodzi tutaj o sprawy z zakresu administracji publicznej głównie rozstrzygane w formie aktów władczych na gruncie prawa administracyjnego aczkolwiek poza ustalonym wyłączeniem decyzji administracyjnej. Jedynym kryterium nadzoru okazuje się generalność co następnie trzeba rozumieć jako zgodność prawną. Dalsze środki nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego mają formę aktów władczych, a konkretnie aktów administracyjnych innych niż decyzje administracyjne. Przykładowo wstrzymanie wykonania, stwierdzenie nieważności. Z innego punktu widzenia możliwa jest klasyfikacja środków nadzoru jednak wyróżnia się przeważnie następujące:
§ kontrole korygujące, prewencyjne i represyjne
§ merytoryczne i personalne
W nadzorze nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego nie znajduje tutaj bezpośrednio zastosowania Kodeks Postępowania Administracyjnego. Jedynymi organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są:
§ prezes Rady Ministrów
§ wojewodowie
§ generalne izby rozrachunkowe
Kompetencje szczególne mają w zakresie spraw finansowych Regionalne Izby Rachunkowe. Jednostce samorządu terytorialnego przysługuje ochrona sądowa.
Gmina działa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r. nr 142 poz. 1591 z późniejszymi zmianami)
Powiat działa na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001r. nr 142 poz. 1592 z późniejszymi zmianami)
Województwo działa na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. 2001r. nr 142 poz. 1590 z późniejszymi zmianami)
1
freshmen2