09.10.06
Wykład 2 PRAWO ADMINISTRACYJNE
I. Geneza prawa administracyjnego
W swojej nowoczesnej postaci prawo administracyjne jest relatywnie młodą – zaliczaną do nowożytnych – dyscypliną prawa. Stanowisko doktryny w kwestii umiejscowienia początków tego prawa nie jest jednolite. Zdaniem niektórych teoretyków pierwsze naukowe opracowania traktujące o tym prawie pojawiły się już w połowie Xviii. Według innych drogę do nowoczesnego prawa administracyjnego utorowały „prądy umysłowe poprzedzające i towarzyszące Rewolucji Francuskiej, znajdujący swój formalny wyraz w słynnej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789r”.
Prawo to wywodzi się z instytucjonalnego wyodrębnienia administracji w państwie, a następnie wyznaczenia granic prawnych jej działania, organizacji i trybu funkcjonowania. Za cel stworzenia tego prawa uznawano zabezpieczenie jednostki przed arbitralną i despotyczną władza administracji publicznej.
Prawo administracyjne zrodziło się i ukształtowało w interesie i dla potrzeb „administrowanego”, który – stanowiąc ogniwo w zorganizowanym w państwo społeczeństwie – poddany został „nadzorowi” ale i oddany pieczy administracji służącej słusznemu interesowi publicznemu (dobru wspólnemu) oraz dobru jednostki.
II. Zakres i cechy prawa administracyjnego
Zakres zainteresowania prawa adm. jest bardzo rozległy. W dużej liczbie różnej rangi aktów prawnych (ustawy, rozporządzenia) uregulowane zostały chyba wszystkie sfery życia jednostki i działania innych podmiotów. W prawie administracyjnym mieszczą się unormowania dotyczące: bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia, ochrony środowiska, oświaty, zagospodarowania przestrzennego i budownictwa, pomocy społecznej itd.
Cechy praw administracyjnego:
§ Rozległość tego prawa (ponad 400 ustaw) – widoczna tendencja rozwojowa – to prawo zawsze się będzie rozrastało
§ Brak kodyfikacji (brak kodeksu administracyjnego)
§ Różna ranga przepisów
§ Zmienność (za parę lat wiele ustaw będzie znowelizowanych)
§ Jest tworzone przez różne podmioty w tym także przez podmioty administracji publicznej.
III. Podział prawa administracyjnego:
Podział na:
a) Prawo administracyjne ustrojowe – normujące organizacje i zasady funkcjonowania organów administracji publicznej
b) Prawo administracyjne procesowe (proceduralne, formalne) – reguluje obowiązki oraz uprawnienia uczestników procesu administracyjnego (postępowania adm.) i szerzej kwestie związane z tym procesem. Składa się z:
§ Postępowania administracyjnego
§ Postępowania przed sądami administracyjnymi
§ Egzekucji administracyjnych
c) Prawo administracyjne materialne – obejmujące swym zakresem normy prawne zawarte w powszechnie obowiązujących – dotyczących wszystkich działów administracji publicznej – przepisach prawa adm. wyznaczających prawa i obowiązki adresatów tych norm. Zawiera:
§ Część ogólną
§ Część szczegółową
Inny podział to podział na:
a) Prawo administracyjne materialne:
§ Część ogólna
§ Część ustrojowa
§ Część szczegółowa
b) Prawo administracyjne proceduralne:
§ Postępowanie administracyjne
§ Postępowanie sądowo – administracyjne
§ Egzekucje administracyjne
Prawo administracyjne ustrojowe reguluje organizacje i zasady funkcjonowania aparatu administracyjnego powołanego do wykonywania zadań publicznych w formach uznanych za właściwe dla administracji publicznej. W szczególności zawiera ono zatem następujące przepisy prawa:
§ tworzące podmioty administracji publicznej i określające ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania
§ określające strukturę systemu podmiotów administracji publicznej oraz zachodzące w nim procesy (w tym kierowania, nadzoru, kontroli, koordynacji i informacji)
§ dane stanowiące podstawę określania zadań poszczególnych podmiotów administracji publicznej i ich systemu a także form i metod ich wykonywania
§ tworzące podział terytorialny kraju dla potrzeb administracji publicznej
Prawo administracyjne materialne zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów adm. publ i innych podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji państwowej w ramach aparatu administracyjnego. Każdemu uprawnieniu administracji publicznej odpowiada tutaj obowiązek administracji publicznej.
Jeżeli chodzi o część ogólną praw materialnego to obejmuje ona zagadnienia:
§ pojęcia administracji publicznej
§ pojęcia prawa administracyjnego
§ tzw. pojęć podstawowych
§ zasad ogólnych
§ źródeł prawa administracyjnego
§ form działania administracji publicznej
Z kolei część szczegółowa obejmuje zagadnienia:
§ np. akta stanu cywilnego
§ paszportu
§ gospodarowania nieruchomościami
§ ochrony przyrody
§ zmianę imion i nazwisk itp.
Prawo administracyjne procesowe (proceduralne, formalne) zawiera normy, które wyznaczają postępowanie mające na celu urzeczywistnienie norm praw ustrojowego i materialnego. Dokonuje się to z reguły bądź przez doprowadzenie do wykonania obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa albo z decyzji lub postanowień administracyjnych bądź też przez kontrolę przestrzegania przepisów prawnych i nadzór nad aktami stanowienia i stosowania prawa, a także przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów lub nakazów zawartych w przepisach regulujących działalność administracji albo związanych z wykonywaniem przez administracje jej zadań.
Do norm ustrojowych należą normy:
a) określające właściwość – umożliwiają przypisanie organowi względnie osobie fizycznej określone uprawnienia lub obowiązki. Normy te opierają się na różnych przepisach prawnych określających czas i miejsce działania, rodzaj spraw, status prawny podmiotu, jego strukturę organizacyjna itp.
b) określające zadania – wskazują na kierunki działania administracji oraz na wartości którymi winna się kierować
c) określające sposób działania – zezwalają podmiotom administracji publicznej na zastosowanie określonej w prawie formy lub na podjęcie działania w sposób określony prawem i z wynikającymi z prawa konsekwencjami
d) wskazujące na kompetencje organów – umożliwiają realizację norm materialnych, ustrojowych lub proceduralnych
e) regulujące organizacje administracji – m.in. mają na celu wyznaczenie stosunku zależności między organami i innymi jednostkami organizacyjnymi, dokonanie podziału czynności między organami i podległymi jednostkami organizacyjnymi, określenie przedmiotu i trybu porozumienia jednostek organizacyjnych i zasad ich współdziałania
Do norm materialnych prawa administracyjnego zaliczamy normy:
a) merytoryczne – nakazują lub zakazują określonym podmiotom 9adresatom norm) zachowywać się w pewnych okolicznościach w określony sposób. Jeżeli są adresowane do organów administracji publicznej wiążą adresatów w sposób pełny, nie pozostawiając im możliwości wyboru zachowania
b) blankietowe (przeciwieństwo merytorycznych) – wskazują one jedynie sposób w jaki mogą być podjęte czynności organów, nie określają natomiast ich treści. Odgrywają ważną rolę gdyż umożliwiają organowi uwzględnienie wartości i interesów celowo nie zdefiniowanych w przepisach prawa
c) generalne – nie mają indywidualnie wskazanego adresata
d) abstrakcyjne – nie mają konkretnie wskazanych okoliczności od których zależy uprawnienie lub obowiązek adresata
Do norm proceduralnych zaliczamy normy:
a) postępowania administracyjnego – wywodzą się z przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Określają one czynności podmiotów postępowania tj. organu zobowiązanego do prowadzenia postępowania oraz uczestników tego postępowania
b) postępowania sądowo – administracyjnego – są zdeterminowane przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym. Ich treść jest zatem uzależniona od funkcji tego postępowania i jego struktury. Konsekwencje, prawa i obowiązki sądu oraz obu stron tego postępowania układają się w ciąg procesowych czynności prowadzących do weryfikacji zachowania się organu administracji publicznej ze względu na obowiązujące prawo
c) postępowania skargowo – wnioskowego – pełnia nieco inna funkcję. Ich celem jest dokonanie urzędowej oceny stanu faktycznego wskazanego w skardze lub wniosku i skonfrontowanie go z aktualnym aktem prawnym oraz określenie sposobu urzeczywistnienia sprawy będącej przedmiotem skargi lub wniosku
d) postępowania kontrolnego – pełnią podobną funkcję. Określają one jedynie zachowanie się podmiotu uprawnionego do kontroli oraz prawa i obowiązki kontrolowanych. Z prawem materialnym czy ustrojowym łącza się jedynie pośrednio i tylko wtedy gdy wniosek pokontrolny stanie się przyczyną zmiany sytuacji materialno – prawnej kontrolowanego.
Prawo administracyjne jest prawem pozytywnym, tzn. że jest prawem stanowionym. Innymi słowy prawem adm. nie jest nigdy orzecznictwo sądowe, poglądy doktryny prawa administracyjnego, zwyczaj, normy techniczne itd.
Należy uwypuklić rolę sankcji administracyjnej. Sankcja administracyjna to pewna dolegliwość, niekorzystny, ujemny skutek dla podmiotu, który nie wykonuje nałożonych nań w normie prawnych obowiązków albo narusza obowiązującą generalnie normę prawną. W obrębie prawa administracyjnego można wyróżnić dwie podstawowe sankcje:
§ administracyjna sankcja karna – towarzyszy wykroczeniu administracyjnemu do którego dochodzi przy okazji naruszenia norm administracyjnych zakazujących określonego zachowania. Można mówić u o sankcji:
Ø dyscyplinarnej
Ø służbowej
Ø zakładowej
Ø o karze administracyjnej
§ administracyjna sankcja egzekucyjna – zabezpiecza wykonanie szeregu obowiązków administracyjnych, które ustalone są w aktach prawnych, głównie w formie nakazów określonego zachowania
IV. Prawo administracyjne a inne gałęzie prawa
Relacje między prawem administracyjnym a konstytucyjnym:
- pojawia się tu wiele problemów, przede wszystkim ze względu na ich bliskie związki, które wyglądają następująco:
Relacje między prawem administracyjnym a cywilnym:
- należy zauważyć, że prawo administracyjne należy do prawa publicznego a prawo cywilne należy do praw prywatnego. Najczęściej wymienia się 4 teorie odróżniające prawo publiczne i prywatne:
§ teoria interesu – oparta na kryterium charakteru interesu prawnego, tak więc w prawie publ pojawia się interes publiczny, dla praw prywatnego – interes prywatny
§ teoria podmiotu – zakłada, ze z prawem publicznym mamy do czynienia gdy jedną ze stron stosunku prawnego jest organ państwa. I odmiennie prawo prywatne zakłada, ze w stosunku prawnym nie występuje organ państwa
§ teoria praw specjalnych – uznaje, że dla praw publicznego jest charakterystyczne stosowanie władztwa państwowo (tzw. imperium) natomiast dla prawa prywatnego władztwo rozumie się w rozumieniu nie władczym (tzw. dominum)
§ teoria podporządkowania – uznaje, że dla praw publicznego jest charakterystyczny stosunek prawny oparty na nierównorzędności, przeciwnie prawo prywatne akcentuje równorzędność stron stosunku prawnego.
V. Pojęcie nauk administracyjnych
Nauki administracyjne są to te wszystkie dyscypliny naukowe, które mają za przedmiot badawczy administrację. Najwcześniej mieliśmy do czynienia z tzw triada klasyczną. W skład tej triady wchodziły:
§ nauka prawa administracyjnego czyli jak administracja wygląda w świecie norm prawnych. Badaniu tej nauki służyła metoda jurydyczna, zwana też analityczno – prawna bądź formalno – dogmatyczną. Jest to metoda analizy tekstu prawnego.
§ nauka administracji – badaniu służyła metoda opisowa
§ nauka polityki administracyjnej – metoda analizy systemowej
3
freshmen2