06.11.06
Wykład 6 PRAWO ADMINISTRACYJNE
Źródła prawa administracyjnego
Źródło prawa jest pojęciem wieloznacznym. Przez źródło prawa rozumie się bowiem z jednej strony czynniki wpływające na treść prawa a więc na przykład wolę narodu czy prawodawcy, stosunki społeczno – ekonomiczne, stan świadomości prawnej, a z drugiej strony różne formy przekazu norm prawnych ustanowionych bądź uznanych a więc np. dokumenty, teksty czy inne przedmioty będące nośnikami tych informacji. Mówi się też o źródłach prawa w znaczeniu szerokim i szczególnym, jak gdyby właściwym.
W szerokim znaczeniu źródłem będzie zarówno orzeczenie właściwego organu, doktryna, zwyczaj czy precedens jak i ustawa. W znaczeniu szczególnym źródłem prawa może być tylko jeden z wyżej wymienionych czynników wpływających na treść prawa, konkretna forma przekazu albo dany rodzaj czy typ przekazu np. akty wykonawcze podporządkowana ustawie.
Źródła mogą być ujmowane pod kątem opisowym albo normatywnym. Można, bowiem o źródle mówić albo jak o fakcie mającym rzeczywiste miejsce albo jak o fakcie, który w zdaniu mówiącego powinien mieć w danym systemie prawa taką właściwość. Zaliczenie faktu do grupy faktów prawotwórczych jest zazwyczaj poprzedzone przyjęciem określonych kryteriów na podstawie których zalicza się dany fakt do prawotwórczych bądź postuluje się to zrobić odnośnie do danego systemu, np. zakłada się, że prawa mogą tworzyć tylko organy państwowe, tylko w formie i w sposób określony w ustawie. W polskim systemie prawa przez źródło prawa należy wyłącznie rozumieć akt stanowienia prawa, dlatego w naszym systemie prawa, możliwe jest wyróżnienie funkcji stanowienia, przestrzegania i stosowania prawa, a także powierzenie tych funkcji odrębnym organom prawa. W konsekwencji zakładamy też, iż przez stanowienie prawa można rozumieć jedynie tworzenie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących a więc takich na podstawie których można zbudować ogólną i abstrakcyjną normę prawną.
Źródłem prawa w Polsce nie jest:
Ø orzecznictwo sądowe,
Ø poglądy doktryny,
Ø zwyczaj,
Ø normy techniczne.
W systemie źródeł prawa administracyjnego możemy wyróżnić:
1) z jednej strony
§ źródła prawa powszechnie obowiązujące w sferze zewnętrznej (inaczej mówiąc akty stanowienia prawa powszechnie obowiązującego) oraz
§ źródła prawa nieobowiązujące powszechnie w sferze wewnętrznej (inaczej mówiąc akty stanowienia prawa nieobowiązującego powszechnie)
2) z drugiej strony można mówić o
§ źródłach prawa stanowionych przez organy administracji publicznej oraz
§ źródłach prawa nie stanowionych przez organy administracji publicznej
I. Te dwa podziały wzajemnie się uzupełniają. Przyjmując pierwszy z podziałów źródeł prawa administracyjnego możemy przyjąć, że przez wejście w życie Konstytucji 2 lipca 1997 roku do źródeł prawa powszechnie obowiązującego należą następujące akty:
1. Konstytucja
2. Ustawy
3. Ratyfikowane umowy międzynarodowe
4. Rozporządzenia
5. Akty prawa miejscowego
Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej. Z Konstytucją muszą być zgodne wszystkie pozostałe źródła prawa powszechnego lub wewnętrznego. Konstytucja określa:
§ podstawowe zasady funkcjonowania państwa,
§ ustala katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego,
§ ustala podstawowe wolności oraz prawa i obowiązki człowieka i obywatela,
§ ustala ustrój władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej,
§ ustala podstawy i zakres działania organów kontroli państwowej i ochrony prawa
§ ustala także zasady działania państwa w sytuacji szczególnych zagrożeń regulujące podstawy 3 stanów: wojennego, wyjątkowego i klęski żywiołowej
§ warunki i tryb zmiany Konstytucji wyróżniając ją w ten sposób od innych aktów stanowienia prawa powszechnie obowiązującego.
Ustawa jest podstawowym aktem stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Ustawę uchwala Sejm. Sposób opracowania ustawy oraz uchwalania, jak również sposób i zakres współdziałania Sejmu z Senatem określa Konstytucja. Z inicjatywą uchwalenia ustawy może wystąpić grupa co najmniej 100 000 obywateli, grupa co najmniej 15 posłów, Senat, Prezydent lub Rada Ministrów. Konstytucja przewiduje, że z inicjatywą ustawodawczą mogą wystąpić tylko ci obywatele, którzy mają prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania określa tutaj odrębna ustawa. Zasady wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez posłów w tym liczbę posłów popierających projekt określa regulamin Sejmu. Natomiast zasady wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez Senat, Prezydenta i Radę Ministrów reguluje Konstytucja i przepisy wydawane przez te organy.
Jeżeli chodzi o samą procedurę uchwalenia ustawy to określa ją Konstytucja oraz regulamin Sejmu i Senatu. Sejm rozpatruje projekt ustawy w 3 czytaniach. Prawo do wnoszenia poprawek do projektu przysługuje wnioskodawcy projektu, posłom i Radzie Ministrów. Wnioskodawca może wycofać projekt ustawy w toku postępowania do czasu zakończenia drugiego czytania projektu. Sejm uchwala ustawę zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość. Uchwaloną ustawę Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi, który w ciągu 30 dni może ją przyjąć bez zmian, uchwalić poprawki albo uchwalić odrzucenie jej w całości. Jeżeli Senat w tym terminie nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. Uchwałę Senatu odrzucającą ustawę albo poprawkę zaproponowaną uchwałą Senatu uważa się za przyjętą jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Po zakończeniu postępowania w Sejmie Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi. Prezydent podpisuje ustawę w ciągu 21 dni, zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw chyba, że w tym terminie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli jednak niezgodność dotyczy niektórych przepisów a Trybunał nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą to Prezydent po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności. Ponadto prezydent zamiast wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego może przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Sejm może ponownie uchwalić ustawę lecz już większością 3/5 głosów, obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Ponownie uchwaloną ustawę Prezydent podpisuje w ciągu 7 dni i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw.
Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt za pilny. Zgodnie z Konstytucją nie można uznać za pilne następujących projektów ustaw dotyczących wyboru prezydenta, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego regulujących ustrój i właściwość władz publicznych oraz dotyczących kodeksów. W postępowaniu z projektami pilnymi skróceniu ulegają terminy przewidziane dla rozpatrzenia projektu oraz dla jego wydrukowania i doręczenia posłom, komisjom, Senatowi oraz Prezydentowi. Konstytucja stanowi iż termin rozpatrzenia takiej ustawy przez Senat wynosi 14 dni, a termin podpisania jej przez prezydenta wynosi 7 dni. Pozostałe terminy a także inne odrębności określają regulaminy Sejmu i Senatu. W doktrynie przyjmuje się iż przedmiotem ustawy może być każda sprawa.
Nieograniczoność przedmiotu ustawy traktuje się nawet jako jej konstrukcyjną cechę i podstawowy element struktury prawnej. Ustawa nie powinna jednak regulować spraw określonych w Konstytucji np. nie powinna uzupełniać zadań i kompetencji określonych w Konstytucji przypisanych określonemu organowi nowymi zadaniami lub kompetencjami i w ten sposób zwiększać ich zakres. Z drugiej strony będzie ona miała niekiedy obowiązek uregulowania niektórych spraw w drodze ustawy co podkreślać może Konstytucja. Ponadto ustawa nie może być sprzeczna z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi.
13.11.06
Wykład 7
Ratyfikowane umowy międzynarodowe – problematyki tej dotyczą nie tylko przepisy Konstytucji (art. 89, 90 i 91) ale również przepisy ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. „o umowach międzynarodowych” (Dz.U. z 2000 r. nr. 39 poz. 443 z późniejszymi zmianami).
Umowa międzynarodowa oznacza porozumienie między Rzeczpospolitą Polską a innym podmiotem lub podmiotami prawa międzynarodowego regulowane przez prawo międzynarodowe niezależnie od tego czy jest ujęte w jednym dokumencie czy w większej liczbie dokumentów bez względu na to, jaka jest jego nazwa oraz bez względu na to czy jest zawierana w imieniu państwa, rządu czy ministra kierującego działem administracji rządowej, właściwego do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa. Związanie Rzeczpospolitej Polskiej umową międzynarodową wymaga zgody wyrażonej w drodze ratyfikacji lub przez zatwierdzenie. Ratyfikacji podlegają umowy międzynarodowe, o których mowa w art. 89 ust.1 i w art. 90 Konstytucji oraz inne umowy międzynarodowe, które przewidują wymóg ratyfikacji albo ją dopuszczają, a szczególne okoliczności to uzasadniają.
Umowa międzynarodowa, która nie podlega ratyfikacji wymaga zatwierdzenia przez Radę Ministrów. Rada Ministrów podejmuje uchwałę o przedłożeniu umowy międzynarodowej Prezydentowi do ratyfikacji lub do jej zatwierdzenia. Minister właściwy do spraw zagranicznych przekłada Prezydentowi do ratyfikacji umowę międzynarodową wraz z uzasadnieniem oraz projektem dokumentu ratyfikacyjnego. Przedłożenie umowy międzynarodowej Prezydentowi do ratyfikacji jest dokonywane po uzyskaniu zgody o której mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 Konstytucji lub po zawiadomieniu Sejmu zgodnie z art. 89 ust. 2 Konstytucji. W przypadku wyrażenia przez Sejm negatywnej opinii w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia, co do zasadności wyboru trybu ratyfikacji umowy międzynarodowej o którym mowa w art. 89 ust. 2 Konstytucji Rada Ministrów zajmuje ponowne stanowisko w tej sprawie. Ratyfikacja umów międzynarodowych jak również ich wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, gdy chodzi o umowy dotyczące:
§ Pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych
§ Wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji
§ Członkostwa Polski w organizacji międzynarodowej
§ Znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym
§ Spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy
§ Przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach.
W ostatnim przypadku ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację takiej umowy międzynarodowej jest uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy międzynarodowej może także być uchwalone w referendum ogólnokrajowym. Wówczas uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikacje podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana chyba, że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Oczywiście umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażona w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio mając pierwszeństwo w kolizji z ustawami. Związanie umową międzynarodową obejmuje wszystkie czynności przewidziane w prawie międzynarodowym a w szczególności w Konwencji Wiedeńskiej w sprawie traktatów sporządzonych w Wiedniu dnia 23 maja 1969 roku (Dz.U. 1990 r. nr. 64 poz. 439) w wyniku których Rzeczpospolita Polska staje się stroną tej umowy.
Rozporządzenia – według art. 92 ust. 1 Konstytucji są wydawane przez organy w niej wskazane na podstawie szczególnego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Konstytucja wyposaża prawo do wydawania wymienionych rozporządzeń w następujące organy:
1. Prezydenta
2. Radę Ministrów
3. Prezesa Rady Ministrów
4. Ministra kierującego działem administracji rządowej
5. Wchodzącego w skład Rady Ministrów przewodniczącego określonego w ustawie komitetu
6. Krajową Radę Radiofonii i Telewizji
Wymienione organy mają wydawać rozporządzenia tylko w celu wykonania ustawy i na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści rozporządzenia. Oznacza to, że rozporządzenie może być wydane tylko w celu rozwinięcia spraw, którym poświęcona jest ustawa, przy czym rozwinięcie to nie może być dowolne lecz musi być zgodne z postanowieniami ustawy. W ten sposób Konstytucja opowiedziała się za ścisłym, merytorycznym, formalnym związkiem ustawy i rozporządzenia. Konstytucja przewiduje ponadto możliwość wydania rozporządzenia z mocą ustawy oraz rozporządzenia o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego albo stanu klęski żywiołowej. Rozporządzenie z mocą ustawy wydaje Prezydent na wniosek Rady Ministrów. Może to zrobić tylko w czasie stanu wyjątkowego i tylko wówczas jeżeli Sejm nie będzie mógł się zebrać na posiedzeniu. Podlega ono zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu. Przedmiotem takiego rozporządzenia mogą być tylko sprawy wymienione w art. 228 pkt. 3 i 4 Konstytucji a więc:
1. Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres w jaki mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela
2. Podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela.
Po za tym Konstytucja wymaga aby rozporządzenie z mocą ustawy było wydane w celu przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa a przewidziane działania odpowiadały stopniowi zagrożenia, także rozporządzenia wprowadzające stany nadzwyczajne są wydawane w szczególnym trybie i w okolicznościach wyczerpujących określonych w Konstytucji. Rozporządzenie wprowadzające stan wojenny może być wydane tylko w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium Polski lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej ochrony przeciwko agresji.
Natomiast rozporządzenie wprowadzające stan wyjątkowy tylko w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego. Rozporządzenia te wydaje Prezydent na wniosek Rady Ministrów. Prezydent ma obowiązek przedstawić je Sejmowi w ciągu 48 godzin od ich podpisania. Sejm winien jest je niezwłocznie rozpatrzyć i podjąć uchwałę o ich przyjęciu do wiadomości albo uchyleniu.
Rozporządzenie o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej może być wydane tylko w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Do wydania tego rozporządzenia jest upoważniona Rada Ministrów. Stan wyjątkowy oraz stan klęski żywiołowej najczęściej na całym terytorium państwa wprowadza się na czas określony. Stan wyjątkowy na czas nie dłuższy niż 90 dni a stan klęski żywiołowej na czas nie dłuższy niż 60 dni.
Akty prawa miejscowego – zgodnie z Konstytucją źródłami prawa miejscowego są również akty prawa miejscowego. Jak wynika z ich nazwy zakres obowiązywania tych aktów jest ograniczony do obszaru działania organu, który ustanowił taki akt. Z porównania art. 87 ust.2 i art. 94 Konstytucji wynika, iż do ustanowienia takich źródeł prawa powołane są organy administracji rządowej ogólnej, specjalnej oraz organy samorządu terytorialnego. Wszystkie akty prawa miejscowego jeżeli mają mieć moc powszechnie obowiązującą muszą być wydane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Rodzaje, nazwę, przedmiot i sposób ogłaszania aktów prawa miejscowego określają ustawy o ustroju administracji publicznej a konkretnie o ustroju administracji rządowej w województwie oraz samorządu terytorialnego, a także ustawy odrębne zawierające szczegółowe kompetencje dla określonych organów ustanowienia aktów prawa miejscowego. Tak więc ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku „o administracji rządowej w województwie” (Dz.U. 2001r. nr 80 poz. 872 z późniejszymi zmianami) przewiduje, iż wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. W zakresie nie uregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może również wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Rozporządzenia porządkowe mogą przewidywać za naruszenie przepisów kary grzywny wymierzane na zasadach i w trybie określonych w prawie o wykroczeniu. Takie rozporządzenie porządkowe przekazuje niezwłocznie Prezesowi Rady Ministrów, Marszałkowi Województwa, starostom, prezydentom miast, burmistrzom i wójtom na których terenie rozporządzenie ma być stosowane. Z kolei ustawa z dnia 8 marca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz.U. 2001r. nr 142 poz. 1590 późniejszymi zmianami) stanowi, iż na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Aktami tymi Sejm w szczególności reguluje:
...
freshmen2