Janusz Borkowski

MOJA SPRAWA W URZĘDZIE

1987

Słowniczek ważniejszych określeń prawniczych używa­nych w książce

Biegły — specjalista wypowiadający w sprawie opinię, wy­magającą wiedzy fachowej

Decyzja administracyjna — wiążące rozstrzygnięcie sprawy podejmowane przez organ administracyjny w formie określonej przepisami prawa

Decyzja administracyjna ostateczna — decyzja nie zaskarżalna już odwołaniem, podlegająca wykonaniu

Dokument urzędowy — wszelki pisemny dowód w sprawie wydany przez odpowiedni organ państwowy

Dowód — środek dowodzenia przekonywający o istnieniu (nie­istnieniu) faktów; dowodem są zeznania świadków, do­kumenty

Egzekucja administracyjna — zapewnienie przez organ admi­nistracyjny przymusowego wykonania obowiązków usta­nowionych decyzją albo wprost przepisem prawa

Interes prawny — prawem określone uprawnienie, o które można się ubiegać w postępowaniu administracyjnym

Koszty postępowania — łączna kwota opłat i innych wydat­ków ponoszonych w postępowaniu przez organ admi­nistracyjny oraz przez uczestników postępowania

Odwołanie — środek zaskarżenia nieostatecznej decyzji admi­nistracyjnej do organu wyższego stopnia

Oględziny — środek dowodowy polegający na bezpośrednim zapoznaniu się z rzeczą, nieruchomością

Organ administracyjny naczelny (centralny) — organ będący najwyższą instancją w sprawie administracyjnej (minister, kierownik centralnego urzędu), wydający ostateczną decyzję

Organ administracyjny wyższego stopnia — organ znajdujący się o szczebel wyżej w strukturze administracji

Osoba fizyczna — człowiek jako podmiot praw i obowiązków ustanowionych przepisami prawa, decyzjami administra­cyjnymi

Osoba prawna — organizacja mogąca samodzielnie rozporzą­dzać swoimi sprawami majątkowymi

Pełnomocnik strony — każda osoba fizyczna wybrana przez

stronę do zastępowania jej w postępowaniu

Podstawa prawna decyzji — przepis prawny pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną

Postanowienie — rozstrzygnięcie podejmowane w sprawie ad­ministracyjnej dotyczące czynności procesowych

Przedstawiciel strony — osoba fizyczna zastępująca stronę w czynnościach postępowania wyznaczona przez sąd albo ustanowiona w tym charakterze przez przepis prawa

Przywrócenie terminu — pozwolenie na skuteczne wykonanie czynności, która z przyczyn losowych nie była wyko­nana w terminie, przez uczestnika postępowania

Rozprawa — forma organizacyjna postępowania dowodowego zapewniająca zebranie razem wszystkich uczestników postępowania celem wyjaśnienia okoliczności sprawy

Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji — klauzula do­dana do decyzji, nakazująca, jej wykonanie, pomimo możliwości odwołania się od tej decyzji

Skarga — odformalizowany środek wyrażenia niezadowolenia z działania organów państwowych lub organizacji spo­łecznych, przysługujący obywatelom i organizacjom spo­łecznym

Skarga do sądu administracyjnego — środek zaskarżenia nie­zgodnej z prawem ostatecznej decyzji (albo niewydania decyzji w przewidzianym prawem terminie)

Sprzeciw prokuratora — środek zaskarżenia decyzji ostatecznej będący formą kontroli zgodności z prawem działań administracji

Strona postępowania — osoba, której praw lub obowiązków dotyczy postępowanie administracyjne

Świadek — każdy człowiek wiedzący o okolicznościach spra­wy, mający obowiązek składania w niej zeznań

Termin — albo jest nim konkretna data, w której trzeba do­konać czynności, albo jest to upływ czasu liczony w dniach, tygodniach, miesiącach i latach

Ugoda — porozumienie stron postępowania, skontrolowane i zatwierdzone przez organ administracyjny, kończące sprawę

Umorzenie postępowania — zakończenie postępowania bez­przedmiotowego, czyli takiego, w którym nie można rozstrzygnąć o istocie sprawy

Właściwość organu administracyjnego — wynikający z prze­pisów prawnych zakres działania obejmujący określone sprawy (właściwość rzeczowa) powstające na obszarze gminy, miasta, województwa (właściwość miejscowa)

Wniosek — postulat ulepszenia organizacji lub pracy orga­nów państwowych lub społecznych zgłoszony przez oby­watela lub przez organizację społeczną

Wpis od skargi do sądu administracyjnego — opłata sądowa obowiązkowa wnoszona wraz ze skargą albo w wyso­kości stałej, albo zależnej od wartości przedmiotów sporu

Wznowienie postępowania — powtórzenie czynności postępo­wania administracyjnego zakończonego ostatecznie de­cyzją, po ujawnieniu poważnych wad tego, postępowania Zaświadczenie — rodzaj dokumentu stwierdzającego fakty,

uprawnienia lub obowiązki w sposób urzędowy

Zawieszenie postępowania — przerwanie czynności postępo­wania i zatrzymanie biegu terminów spowodowane przeszkodami określonymi przez przepisy prawa

Zażalenie — środek zaskarżenia postanowienia do organu ad­ministracyjnego wyższego stopnia

Zdolność do czynności prawnych - uprawnienie do samo­dzielnego dokonywania i ze skutkiem prawnym wszyst­kich czynności postępowania w sprawie

Zdolność prawna - nabywana z chwilą urodzenia się czło­wieka możność uzyskiwania uprawnień oraz przyjmo­wania obowiązków

Wstęp

Administracja państwowa wydaje rocznie kilka milionów decyzji administracyjnych. Liczba tych decyzji jest szacowana .na około 8,5 miliona rocznie. Każda z tych decyzji dotyczy sprawy administracyjnej o różnym stopniu zawiłości. W niektórych sprawach wystarczy jedna decyzja, która ją rozstrzygnie osta­tecznie, a w innych znów tych decyzji trzeba wydać kilka, gdyż pierwsze rozstrzygnięcie budzi wątpliwo­ści, niezadowolenie. Od tych kilku milionów decyzji wnosi się w ciągu roku 'od 50 do 60 tyś. odwołań. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego ostatnio wpłynę­ło w ciągu roku 12,5 tyś. skarg na decyzje administra­cyjne. Nieco ponad 1/3 skarg okazała się uzasadniona i Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje za­skarżone.

Z tych niewielu danych liczbowych widać, że prze­ważająca większość spraw jest załatwiana pierwszą decyzją. Tylko w ponad pół procenta spraw administra­cyjnych wnosi się odwołania, będące wyrazem nieza­dowolenia. Do sądu administracyjnego trafia nieco po­nad jedną dziesiątą procenta spraw, a w setnych pro­centa wszystkich decyzji wydanych w kraju trzeba li­czyć przypadki, w których sąd ten decyzję uchylił, bo była niezgodna z prawem. Można więc powiedzieć, że administracja działa dobrze, a jej decyzje nie wzbu­dzają niezadowolenia. Jednakże nie można pominąć i tego spostrzeżenia, że jedna sprawa administracyjna załatwiona źle, bezdusznie, opieszale czy niepraworządnie bardziej wpływa na opinię o pracy administracji i jej urzędników niż sto spraw załatwionych dobrze i szybko. Jedna ludzka krzywda. bardziej jest widocz­na niż ileś spraw rozstrzygniętych spokojnie i bez roz­głosu. A przecież można spowodować to, że tych spraw przykrych, przypadków złego działania nie będzie, a w najgorszym razie będzie można krzywdy naprawić, wynagrodzić szkody, uchylić niesprawiedliwą decyzję. Temu zadaniu ma służyć działanie szeregu organów kontroli administracji, przepisy dotyczące odwołań, skarg, zażaleń, liczne przepisy dotyczące postępowania przed wydaniem decyzji, dające obywatelom różne uprawnienia. Aparat kontroli musi być wprawiony w ruch, ażeby spełnił swoje zadanie. Często podejmuje on kontrole z własnej inicjatywy, ale również potrzeb­ne są działania obywatela, jego wnioski lub skargi, gdyż przy tej liczbie wydawanych rocznie decyzji nie można ich wszystkich zbadać. Konieczna jest inicja­tywa obywatela i przepisy otwierają jej szeroko drogę.

Każda z tych ponad ośmiu milionów decyzji doty­czy sprawy administracyjnej, która dla ubiegającego się o decyzję obywatela jest jedyna i niepowtarzalna, bywa jego „oczkiem w głowie". Dla organu admini­stracyjnego jest ona jednak niestety tylko jedną z wielu tysięcy spraw administracyjnych rozpatrywa­nych w roku. Z tego też względu konieczna jest ini­cjatywa zainteresowanego, bo on w końcu będzie zawsze dbał najlepiej o swój interes, poszuka tych oko­liczności, które są dla niego przychylne, będzie on czujnym kontrolerem czynności organu administra­cyjnego. W ten sposób można unikać różnych błędów w działaniu administracji, bo wbrew „urzędowej ru­tynie", która sama się wciska, gdy jest dużo spraw do załatwienia, można wskazać na szczególne okolicz­ności tej określonej sprawy. A przepisy prawne stwa­rzają szerokie możliwości takiego aktywnego udziału  w postępowaniu dotyczącym sprawy administracyjnej. Przepisy dotyczące postępowania administracyjnego są tak opracowane, że ułatwiają współpracę z organem administracyjnym, chronią interes obywatela w tym postępowaniu, wymagając od organu administracyjne­go stałego czuwania nad tym, ażeby nie naruszyć ani interesu społecznego, ani słusznego interesu obywatela.

Organ administracyjny ma obowiązek czuwać nad tym, ażeby każdy uczestnik postępowania znał swoje podstawowe uprawnienia, aby żaden z nich nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Nie znaczy to, że organ ten musi być adwokatem każdego uczestnika postępowania. Musi on jednak być przewodnikiem w trudniejszych sytuacjach, ma on obowiązek udzielenia wszystkich niezbędnych informacji o obowiązujących przepisach dotyczących sprawy. W dziedzinie działa­nia administracji państwowej obowiązuje tak wiele przepisów prawnych, że nie można wymagać ich zna­jomości przez każdego obywatela; z tego względu na or­ganie administracji spoczywa wiele obowiązków do­tyczących informowania o przepisach prawnych, kie­rowania podań do właściwych organów, zamieszcza­nia w swoich pismach i decyzjach różnych wyjaśnień i pouczeń. Z tych uprawnień łatwiej można korzystać mając ogólną orientację w głównych postanowieniach przepisów prawnych regulujących postępowanie admi­nistracyjne.

Przeważająca liczba spraw administracyjnych jest rozpatrywana w postępowaniu, które zostało uregulo­wane przepisami ustawy z 14 kwietnia 1960 r. — ko­deks postępowania administracyjnego. Ustawa ta była kilka razy zmieniana, szczególnie duża zmiana nastą­piła w 1980 r. Po tej zmianie został ogłoszony tzw. tekst jednolity, czyli opublikowano tekst usta­wy uwzględniający wszystkie wcześniejsze zmiany z jednolitą numeracją artykułów i paragrafów. Ten  tekst jednolity został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (w skrócie podaje się w aktach prawnych, w pismach urzędowych oraz w decyzjach jako: Dz.U.) z 1980 r., Nr 9, póz. 26. Ko­deks postępowania administracyjnego był jeszcze zmieniany kilka razy; ostatnia zmiana została opubliko­wana w 1986 r. i zawiera ją art. l 'ustawy z 19 grudnia 1986 r. (Dz.U. Nr 47, póz. 228), który wymienia też wszystkie numery i pozycje Dziennika Ustaw, pod któ­rymi ogłoszono .zmiany tekstu ustawy, dokonane w la­tach 1980—1986.

Kodeks postępowania administracyjnego reguluje postępowanie w sprawach administracyjnych, kończą­cych się wydaniem decyzji administracyjnej (nazywa­nej w przepisach różnie: decyzja, zezwolenie, pozwole­nie, przydział itp.). Przepisy kodeksu dotyczą od 1981 r. postępowania w sprawach podatkowych, a także — w dużo szerszym niż dawniej zakresie — postępowa­nia w sprawach ubezpieczeń społecznych, zaopatrzeń rentowych i emerytalnych, z funduszu alimentacyjne­go. Kodeks zawiera przepisy o postępowaniu przy wy­dawaniu zaświadczeń. Reguluje on też podstawowe za­sady postępowania przed Naczelnym Sądem Admini­stracyjnym przy rozpoznawaniu skarg na niezgodność decyzji administracyjnych z prawem. W kodeksie tym są również przepisy o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków, będących środkiem społecznej, obywatel­skiej kontroli działania organów państwowych i orga­nów organizacji społecznych. Można wobec tego po­wiedzieć, że jest to kodeks wielu postępowań, wśród których zasadnicze znaczenie ma postępowanie w in­dywidualnych sprawach administracyjnych, kończą­cych się wydaniem decyzji administracyjnej.

Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w tak dużej liczbie różnych spraw administracyjnych, że nie jest możliwe ich wyliczenie. Trzeba raczej postąpić odwrotnie — wymienić należy sprawy, w któ­rych nie stosuje się przepisów tego kodeksu, a obowią­zują w nich odrębne przepisy prawne. Takimi dzie­dzinami spraw wyłączonych spod mocy obo­wiązującej kodeksu są sprawy: arbitrażowe;

karne skarbowe; powszechnego obowiązku obrony kraju; rozpatrywane przez organy administracji woj­skowej; odpowiedzialności dyscyplinarnej; rozpatry­wane przez działające za granicą urzędy konsularne i przedstawicielstwa dyplomatyczne.

Sprawy arbitrażowe są rozpatrywane przez komisje arbitrażowe na podstawie ustawy z 23 października 1975 r. o Państwowym Arbitrażu Gospodarczym (Dz.U. Nr 34, póz. 183) i jest to zupełnie odrębna dziedzina sporów majątkowych pomiędzy jednostkami gospodar­czymi. W sprawach karnych skarbowych, tzn. o prze­stępstwa i wykroczenia skarbowe, rozpatrywane przez sądy i niektóre organy administracyjne, stosuje się ustawę z 26 października 1971 r. karną skarbową (tekst jednolity ogłoszony w 1984 r. — Dz.U. Nr 22, póz. 103). W sprawach powszechnego obowiązku obrony kraju aktem prawnym podstawowym jest ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony PRL (tekst jednolity — Dz.U. z 1984 r., Nr 7, póz. 31), do którego wydano kilka rozporządzeń wykonawczych, a poza tym obowiązują jeszcze ustawy szczegółowe, jak np. dotycząca zakwaterowania Sił Zbrojnych (usta­wa z 1976 r., — Dz.U. Nr 19, póz. 121), o dyscyplinie wojskowej i odpowiedzialności za jej naruszenie (usta­wa z 1963 r., tekst jednolity — Dz.U. z 1977 r., Nr 23, póz. 101), czy też dekret z 1951 r. o obszarach szczegól­nie ważnych dla obrony kraju (dekret z mocą ustawy — Dz.U. Nr 46, póz. 341). Postępowanie przed orga­nami administracji wojskowej jest uregulowane sze­regiem ustaw, zarządzeń, rozkazów i regulaminów do­tyczących żołnierzy zawodowych i w czynnej służbie wojskowej oraz pracowników cywilnych wojska. Po­dobna jest sytuacja, gdy chodzi o postępowanie dy­scyplinarne, gdyż odpowiedzialność dyscyplinarna jest uregulowana przez ...