Rozdział 2.doc

KPA – ROZDZIAŁ II - ZASADY PODSTAWOWE POSTĘPOWANIA ADM. ORAZ POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO

ZASADY PODSTAWOWE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO ORAZ POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO

1.    Kształtowanie się zasad ogólnych postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego

§       po raz pierwszy legislacyjnie wyodrębniono w pracach nad projektem k.p.a.

§       znalazły się w tekście pierwotnym kodeksu wraz z przepisami o zakresie jego mocy obowiązującej, a przy nowelizacji w 1980 r. zamieszczono je w osobnym rozdziale zawierającym art. 6-16.

§       rozważano już wcześniej potrzebę wprowadzenia nowego uregulowania postępowania administracyjnego, podejmując próbę, w nawiązaniu do postępowania sądowego, ustalenia listy zasad naczelnych oraz — służących ich urzeczywistnieniu— zasad pochodnych postępowania administracyjnego.

§       wprowadzone do k.p.a. były początkowo traktowane jako te, które odnoszą się do podstaw i metod postępowania, a więc zagadnień mających znaczenie doniosłe dla całej działalności organów administracji. Są to zasady ogólne w tym sensie, że chodzi tutaj z reguły o przepisy wyjęte niejako przed nawias, a więc wspólne dla całości postępowania administracyjnego.

§       przełom w pojmowaniu roli i znaczenia zasad ogólnych k.p.a. dokonał się za sprawą orzecznictwa NSA, w którym potraktowano te zasady jako niosące w sobie treści wprawdzie o charakterze ogólnym, ale o pełnej mocy normatywnej.

ü        Przytoczyć trzeba tezę wyroku NSA z 4 czerwca 1982 r. (ł SA 258/82; ONSA 1982, z. l, póz. 50): „Zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących proce­durę administracyjną i są dla organu administracji wiążące na równi z innymi przepisami procedury, przy czym art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką inter­pretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ do «załatwienia sprawy» zgodnie z tą zasadą". Na szczególną rolę przepisu art. 7 w wykładni tych przepisów prawnych, które stanowiły o rozstrzyganiu sprawy na zasadzie uznania administracyjnego, również wskazywano w orzecznictwie sądo­wym, stwierdzając, że przepis ten zmienia treść uznania, które musi być wykorzys­tane w celu zaspokojenia interesu jednostki, gdy nie koliduje tu z wartościami interesu społecznego.

§          W akcie prawnym z 1928 r. regulującym egzekucję administracyjną znaj­dowały się takie przepisy, które uznawano za stanowiące zasady podstawowe tego postępowania. Nie były one wyodrębnione w systematyce aktu prawnego, a tylko z treści unormowań prawnych wywodzono wniosek o ich znaczeniu podstawowym dla całego postępowania egzekucyjnego — przede wszystkim co do stosowania przymusu administracyjnego.

§          Stan prawny zmienił się zasadniczo po kolejnej kodyfikacji przepisów o egzekucji administracyjnej dokonanej w 1966 r. — w jej wyniku postępowanie egzekucyjne zostało powiązane odesłaniami / przepisami k.p.a. Istotne jest zwłaszcza to odesłanie, które stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w braku odrębnych regulacji ustawy z 1966 r. Z mocy tego odesłania znaczna część zasad ogólnych k.p.a. ma zastosowanie wprost lub z koniecznymi modyfikacjami w postępowaniu eg­zekucyjnym.

§          Inaczej przebiegało wprowadzenie zasad ogólnych do postępowania podatkowe­go. Ordynacja podatkowa z 1934 r. zawierała skąpą regulację prawną postępowania w sprawach podatkowych. Dekret z 1946 r. o postępowaniu podatkowym stanowił swoistą kompilację przepisów wspomnianej Ordynacji oraz wybranych przepisów postępowania administracyjnego z 1928 r. bez wyróżnienia podstawowych zasad postępowania. Dopiero w wyniku nowelizacji z 1980 r. rozciągnięto moc obowiązującą przepisów k.p.a. na postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych i tym samym zaczęły w tych sprawach obowiązywać również zasady ogólne.

§          Ordynacja podatkowa z 1997 r. w zakresie regulacji postępowania admini­stracyjnego w sprawach podatkowych (dział IV) była wzorowana na przepisach k.p.a. i z tego względu wyodrębniono w systematyce ustawy zasady ogólne. Treść zasad ogólnych postępowania podatkowego jest czasem tożsama, a c/asem /bieżna z zasadami ogólnymi k.p.a., co zapewnia kontynuację założeń ogólnych regulacji prawnych. Zasady ogólne postępowania podatkowego mają taki sam charakter normatywny jak zasady ogólne k.p.a.

§          Wprowadzenie w 1980 r. z powrotem do systemu kontroli działania admini­stracji sądownictwa administracyjnego, jako sprawującego kontrolę zgodności 7. prawem decyzji administracyjnych — co było nawiązaniem do działania w latach 1922-1939 Najwyższego Trybunału Administracyjnego, wprowadziło nowy rodzaj postępowania, jakim jest postępowanie sądowo-administracyjne. Regulacja prawna tego postępowania wprowadzona ustawą z 1980 r. była bardzo szczególna pod względem konstrukcji legislacyjnej i treści unormowania, ponieważ odsyłała do przepisów k.p.a. oraz ustaw odrębnych. Do k.p.a. wprowadzono dział VI z przepi­sami normującymi zaskarżanie decyzji administracyjnych do NSA, a zasadniczą część regulacji postępowania przed Sądem stanowiły stosowane odpowiednio przepisy k.p.c., do których odsyłano jednym z przepisów k.p.a. Przy takiej regulacji prawnej nie istniały odrębne zasady postępowania sądowo-administracyjnego, bo miały zastosowanie zasady postępowania cywilnego, z modyfikacjami niezbędnymi z racji stosowania ich z zachowaniem „odpowiedniości".

§          Ustawa o NSA / 1995 r. wprowadziła nowe rozwiązanie prawne, bo w niej wprost już uregulowano część zagadnień postępowania. Ponadto wymieniono wprost te przepisy prawne k.p.a., które mają zastosowanie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Znalazły się wśród nich niektóre ze stanowiących zasady ogólne kodeksu, a poza tym nadal pozostało odesłanie do przepisów k.p.c. stosowanych odpowiednio.

§          Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera bardzo niewiele odesłań do innych aktów prawnych, w tym do k.p.c., realizując założenie kompletnej regulacji prawnej postępowania w sprawach sądowo-administracyjnych. W systematyce Prawa wyodrębniono prze­pisy ogólne, w których ustanowiono niektóre zasady podstawowe, a ze względu na znaczące podobieństwa treści przepisów Prawa do przepisów k.p.c. przejętych z niewielkimi zmianami można odnieść do postępowania sądowo-administracyjnego szereg zasad postępowania cywilnego wyróżnianych w doktrynie. Do tego postępowania będą miały również zastosowanie zasady naczelne wymiaru sprawied­liwości wspólne dla całej władzy sądowniczej.

2.       Zasady postępowania administracyjnego naczelne oraz ogólne

Wywodzone są z:

¨     z przepisów Konstytucji RP

¨     z ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności

¨     łączą się z nimi zasady ogólne k.p.a. i Ordynacji podatkowej,

Istnieje więc pewna hierarchia zasad, którym jest podporządkowana zarówno regulacja prawna postępowania administracyjnego, jak również działania organów administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozpatrywanych i załatwianych w postępowaniu administracyjnym.

ZASADY:

o      Zasadą o charakterze naczelnym, wywodzoną z przepisów Konstytucji, jest zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2),

o      traktowana jako źródło dwóch zasad: prawa do procesu, w którym jednostka może bronić swojego interesu prawnego w toku prawnie uregulowanej procedury

o      oraz prawa do sądu zapewniającego zarówno niezależną i niezawisłą kontrolę działania, jak i bezczyn­ności administracji publicznej.

o      Zasada praworządności, wynikająca z art. 7 Kon­stytucji, stanowi o jednolitości podstaw prawnych działania całej administracji publicznej, jak również o ustaleniu rozumienia pojęcia prawa i jego źródeł.

o      Do zakresu i granic stosowania prawa należy odnieść zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), służącą ograniczeniu do niezbędnych granic uciążliwości ingerencji administracyjnej w sferę praw jednostki.

o      Zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. l Konstytucji) nakłada obowiązek jednakowego traktowania wszyst­kich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji bez tworzenia nieuzasad­nionych przywilejów czy też ich dyskryminacji.

o      Następnie trzeba wskazać na cztery zasady konstytucyjne o bardziej szczegółowym charakterze: na prawo do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu (art. 45 ust. l), co odnosi się również do postępowania przed organami administracyjnymi, a nie tylko do sądu administracyjnego;

o      prawo do ochrony dóbr osobistych (art. 51), które musi być przestrzegane w działaniu administracji;

o      prawo wnoszenia petycji, skarg i wnios­ków do organów władzy publicznej (art. 63);

o      zasadę dwuinstancyjności postępo­wania administracyjnego (art. 78) wywodzoną z prawa zaskarżenia decyzji wyda­nych w pierwszej instancji.

o      Z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wywodzi się prawa jednostki, które mają odpowiednie zastosowanie do postępowania przed organami administracji publicznej, w pewnym zakresie po­krywające się z treścią niektórych wcześniej wymienionych zasad konstytucyj­nych. Wymienia się pięć praw do:

a)   procesu przed organem administracyjnym, a następnie sporu w procesie przed sądem;

b)   załatwienia sprawy w szybkim terminie (rozsądnym);

c)    uzyskania szybkiej i wyczerpującej informacji prawnej;

d)   realnych możliwości obrony swoich praw i interesów;

e)   czynnego udziału w postępowaniu osobistym lub przez pełnomocnika.

Parlament Europejski we wrześ­nia 2001 r. uchwalił Europejski Kodeks Dobrej Administracji w 27 artykułach wprowadzający wiele ogólnych zasad obowiązujących urzędników w toku czynno­ści administracyjnych i w kontaktach z uczestnikami postępowania. Część z nich nawiązuję do zasad państwa prawa, np. do zasady praworządności, równości wobec prawa, proporcjonalności, obiektywizmu, a część dotyczy poprawności czynności proceduralnych, co ma szczególne znaczenie w państwach niemających skodyfikowanego ustawowo postępowania administracyjnego.

3.       Zasady ogólne KPA

W charakterystyce zasad ogólnych ustanowionych w artykułach 6-16 k.p.a. można przyjąć klasyfikację wyróżniającą dwie grupy ze względu na znaczenie w stosowaniu prawa przez organy administracji publicznej. Podstawowe kryterium stanowi pojęcie praworządnej decyzji stosowania prawa" odniesionej nie tylko do sądów, lecz również do innych organów władzy publicznej. W pierwszej grupie znajdą się zasady ogólne wyrażające ideę praworządnej decyzji stosowania prawa przez organy administracji publicznej, podzielone na pierwotne oraz pochod­ne, a w drugiej — jako pozostałe — zasady kultury administrowania obejmujące elementy etyki administrowania oraz zasady techniczne postępowania. Klasyfikacja pełna zasad ogólnych postępowania administracyjnego będzie następująca:

A.       Zasady idei stosowania prawa:

a)       pierwotne:

1)       praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o praworządne działanie stron i uczestników postępowania (art. 6 i 7 ab initio);

2)       prawdy obiektywnej (art. 7 in media);

3)       uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki (art. 7 in fine);

4)       czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10);

b)       pochodne:

5) pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 ab initio);

6) dwuinstancyjności postępowania (art. 15);

7) trwa­łości decyzji administracyjnej (art. 16 § l);

8) sądowej kontroli decyzji . administracyjnych (art. 16 § 2);

B.       Zasady kultury administrowania oraz techniczno-procesowe:

a)       kultury administrowania:

9) wpływu wychowawczego na obywateli (art. 8 in fine);

10) przekonywania (art. 11);

11) udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom (art. 9 zdanie pierwsze) oraz niezbędnej informacji prawnej stronom i uczestnikom postępowania (art. 9 zdanie drugie);

12) ugodowego załatwiania spraw o spornych interesach stron (art. 13);

b)       techniczno-procesowe:

13) szybkości i prostoty postępowania (art. 12);

14) pisemności (art. 14).

Charakterystyka treści zasad ogólnych

1)    Zasada praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o praworządne działanie stron i uczestników postępowania (art. 6 i 7 ab initio) — art. 7 Konstytucji RP stanowiący o działaniu „na podstawie i w granicach prawa" odnosi się w pełnym zakresie do organów administracji publicznej, które w stosunkach zewnętrznych, a więc z podmiotami niezależnymi od nich z racji odrębności struktury, zadań i funkcji, muszą mieć dla swoich działań podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji, a akty normatywne o charakterze wewnętrznym nie mogą być podstawą do wydawania decyzji kierowanych do osób fizycznych, osób prawnych i innych niezależnych od administracji podmiotów (art. 93 ust. l i 2 Konstytucji). Przepis art. 6 musi być rozumiany w pełnej zgodności z przytoczonymi przepisami konstytucyjnymi. Działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek stosowania w sprawach indywidualnych przepisów prawa materialnego oraz przepisów po­stępowania, prawidłowego ustalania obowiązującego stanu prawnego spraw, po­prawnej wykładni przepisów przy rozstrzyganiu o obowiązkach lub uprawnieniach. Obowiązek zapewnienia zgodności z prawem nie odnosi się wyłącznie do organu administracji publicznej, lecz również rozciąga się na sytuację istniejącą w toku postępowania administracyjnego z racji uczestniczenia w nim stron oraz takich podmiotów, jak działające na prawach strony, świadków, biegłych, innych uczest­ników czynności procesowych.

              Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dbania o to, ażeby tylko legalnymi środkami dochodzić do wyjaśnienia sprawy, z zachowaniem przewidzia­nych prawem procesowych uprawnień i obowiązków wszystkich uczestników postępowania. W trudniejszych przypadkach organ administrujący może na pod­stawie art. 183 § 2 k.p.a. zwrócić się do prokuratora o udział w postępowaniu w celu zapewnienia pełnego wykonania tego obowiązku. Przepisy postępowania zawierają wiele postanowień służących zapobieganiu przypadkom naruszenia prawa (np. wyłączenie pracownika lub biegłego) oraz usuwaniu skutków niezgod­ności z prawem, zaistniałych w toku postępowania lub tkwiących w aktach załatwiających sprawy administracyjne (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia).

2)    Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 in media} — jest to zasada wspólna wszystkim procedurom, stanowiąca o odcięciu się od poglądu o dopuszczalności orzekania na podstawie prawdy formalnej (sądowej), uzyskanej reglamentowanymi co do ich mocy środkami dowodowymi. Zasadzie tej przyznaje się rolę naczelną w ukształtowaniu czynności postępowania, zakresu środków dowodowych i okreś­leniu obowiązków dowodowych związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wpływa ona na zakres stosowania w postępowaniu admini­stracyjnym rozwiązań prawnych poddanych założeniu oficjalności (obowiązki procesowe organu) oraz dyspozycyjności (rozporządzanie uprawnieniami przez strony), z wyraźnym akcentem na oficjalność i z ograniczeniem dyspozycyjności.

              Organ administracji publicznej ma wiele, wykonywanych z urzędu, obowiąz­ków służących wyjaśnieniu sprawy, a strony są uprawnione do podejmowania takich czynności, lecz nie mają obowiązku dostarczania dowodów — ciężar dowodu co do istotnych okoliczności sprawy w zasadzie spoczywa na organie prowadzącym postępowanie; wyjątki muszą mieć podstawę ustawową. W konsek­wencji to organ wyznacza zakres postępowania dowodowego, ocenia legalność dowodów, przeprowadza dowody z urzędu, poucza strony o ich uprawnieniach w toku postępowania dowodowego. Przepisy postępowania nie stanowią o żadnych ograniczeniach dowodowych poza jednym, wynikającym z zasady praworządnoś­ci — sprzeczności dowodu z prawem, nie przyznają żadnemu z dowodów wyjątkowej mocy prawnej ani też nie wyłączają możliwości przeprowadzania dowodów przeciwnych. Prawda obiektywna, do której wykrycia zmierza się w postępowaniu, ma służyć prawidłowemu załatwieniu sprawy, a wobec tego musi odnosić się tylko do wszystkich faktów i okoliczności o znaczeniu prawnym, a nie może prowadzić ani do wnikania w te kwestie, które nie są związane z samą sprawą, ani też w dotykające dóbr osobistych jednostki objęte ochroną.

3) Zasada uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki (art. 7 in fine) — jest zbudowana z dwóch zwrotów odsyłających:

§          klauzula odsyłająca o charakterze generalnym, wprowadzająca jako wartość uwzględnianą w stosowaniu prawa interes społeczny; 

§          oraz odesłanie szacunkowe wymagające oceny słuszności interesu obywatela.

Klauzula odsyłająca generalna nie zawiera ocen, „zakłada, iż odesłanie ma za swój przedmiot wartości, czyli obiekty odpowiednio cenne w świadomości społecznej"...