SĄD POWSZECHNY W KONTROLI AKTÓW INDYWIDUALNYCH ADM. PUB.
Sąd administracyjny a sąd powszechny w kontroli administracji publicznej.
Sądowa kontrola administracji publicznej jest sprawowana przez sądy powszechne i sądy szczególne. Z chwilą powołania w 1980 r. NSA kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy powszechne stała się jak gdyby mniej widoczna,. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie jest konkurencyjna wobec kontroli sprawowanej przez sąd powszechny, po prostu sądy te nie mogą się wzajemnie zastąpić w kontroli administracji publicznej. Każdy z nich spełnia w tej kontroli inną rolę, ma odmienne zadania, a skutki kontroli również nie są ze sobą w pełni zamienne. Istnieje jedno wspólne założenie kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny i sąd powszechny, a mianowicie to, że sąd nie działa z urzędu, a czyni to dopiero na żądanie uprawnionego podmiotu zgłoszone w przepisanej formie. Różnica zaś jest widoczna w sferze prawnych skutków kontroli ze względu na kasacyjny charakter kompetencji sądu administracyjnego. Rola sądów ma znacznie bardziej twórczy charakter. Zespalając normy prawa administracyjnego, prawa konstytucyjnego i innych dziedzin prawa, tworzą one system interpretacyjno-aksjologiczny nie tylko limitujący administrację, ale i wymagający od niej pewnych działań pozytywnych. Jest to funkcja wspólna wszystkim organom sądowniczym, należy podkreślić, że kontrola administracji sprawowana jest nie tylko przez sądy administracyjne ale także przez sądy powszechne.
Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W razie stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności sąd ten albo akt uchyla, albo stwierdza jego nieważność lub niezgodność z prawem. W orzeczeniu swym zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego kończy się, a sprawa powraca do organów administracji publicznej, które albo wykonują akt utrzymany w mocy, albo też po obaleniu aktu podejmują działania zmierzające do ponownego rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na działanie lub bezczynność organu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem. Sąd ten jest powołany do formułowania w swoich orzeczeniach zwrotów stosunkowych, czyli wypowiedzi kwalifikujących określone zachowania jako zgodne albo jako niezgodne z prawem. Do ocen zgodności czy niezgodności tych zachowań z prawem jest konieczna znajomość dwóch norm prawnych, a mianowicie „normy odniesienia" oraz „normy dopełnienia". Pierwsza z nich wynika z przepisów nakazujących, dozwalających lub zakazujących, odnoszących się do określonego zachowania. Normę drugą tworzy się z treści przepisów, ustanawiających na rzecz organu administracji rozumianą jako kompetencję do określonego zachowania urzędowego (są to przepisy ustanawiające min. właściwość, prawną formę działania, tryb postępowania, umocowujące konkretne osoby do działania w charakterze organu administracyjnego).
Normę odniesienia można wywieść z przepisów obowiązującej jeszcze ustawy o NSA, a w nowym stanie prawnym z przepisów Prawa o ustroju sądów administracyjnych i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które wyznaczają podstawowy zakres i kryteria kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, a ponadto odsyłają do przepisów odrębnych co do prawa do skargi w niektórych sprawach. Z mocy tych przepisów sąd administracyjny nie jest powołany do bezpośredniej ingerencji w samo administrowanie, do zastępowania organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw administracyjnych co do ich istoty (chociaż pojawiają się elementy orzekania merytorycznego, np. w niektórych sprawach ze skargi na bezczynność organu administracyjnego lub przy rozstrzyganiu sporu o właściwość lub kompetencję).
Bardziej skomplikowana jest norma dopełnienia, albowiem na jej treść składają się elementy czerpane z wielu przepisów prawnych. Chodzi o przepisy stanowiące o właściwości organów administracyjnych, dopuszczające stosowanie określonych prawnych form działania administracji (np. czy ma być wydana decyzja, czy jest dopuszczalna ugoda, co można rozstrzygnąć aktem generalnym, a co indywidualnym), upoważniające określone osoby do występowania w charakterze organów administracji publicznej, a także o przepisy postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego.
Norma odniesienia stanowiąca o zakresie i kryteriach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny będzie stała, natomiast treść normy dopełnienia będzie się zmieniać w każdej sprawie sądowoadministracyjnej.
Sąd administracyjny jest powołany do rozpatrywania wyłącznie kwestii prawnej na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ administracyjny, właśnie do sformułowania w swoim orzeczeniu zwrotu stosunkowego o zgodności/niezgodności działania (bezczynności) z prawem, a w konsekwencji — do oddalenia skargi, gdy tej niezgodności nie ma, do obalenia aktu lub czynności i ich skutków w razie jej stwierdzenia (nakazania działania organowi administracyjnemu w przypadku bezczynności) albo do odrzucenia skargi, gdy nie ma przesłanek dopuszczalności przeprowadzenia kontroli sądowej.
Skarga wnoszona do sądu administracyjnego zapewnia zrealizowanie bezpośredniego celu zaskarżenia, którym jest obalenie kwestionowanego działania oraz jego skutków albo zwalczanie bezczynności, ale cel zasadniczy będzie osiągnięty przez skarżącego dopiero wskutek ponownego załatwienia sprawy przez organ administracyjny.
Sądy powszechne, orzekając w niektórych sprawach rozpatrywanych najpierw przez organy administracji publicznej, tzn. działając w sytuacji czasowej niedopuszczalności drogi sądowej, w zasadzie przejmują zawsze sprawę do pełnego merytorycznego rozpoznania w zwykłej procedurze sądowej i kończą tę sprawę orzeczeniem rozstrzygającym o żądaniu strony. W sprawach takich najpierw w postępowaniu administracyjnym zapada decyzja, a potem, czy to na skutek powództwa strony, czy szczególnego środka zaskarżenia, sprawa przechodzi na drogę postępowania sądowego i kończy ją wyrok sądowy. Z następstwa czynności wynika sprawowanie kontroli administracji publicznej przez sąd, ale kontrola ta nie jest celem głównym, bo jest nim rozstrzygnięcie o żądaniu strony wtedy, gdy wnosi ona pozew. W przypadku zaś wniesienia środka zaskarżenia do sądu powszechnego celem istotnym niekiedy będzie również kontrola decyzji, ale głównym pozostanie zawsze rozstrzygnięcie sprawy.
Szczególnym przypadkiem kontroli działania administracji publicznej przez sąd powszechny jest ocena przez ten sąd ważności decyzji administracyjnej w ramach rozstrzygnięcia kwestii wstępnej na początku postępowania sądowego. W orzecznictwie sądów cywilnych przyjmuje się zasadę związania sądu decyzją administracyjną, uznając jednak, że w przypadku ujawnienia jej szczególnie ciężkich wad sąd cywilny może uchylić się od związania nią w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli taka incydentalna kontrola, dokonywana na użytek konkretnej sprawy, ujawni, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy lub bez żadnej podstawy prawnej, to sąd cywilny nie będzie nią związany. Decyzja pozostaje nadal w mocy, nie zostanie obalona, a jedynie "w tej jednej sprawie cywilnej nie spowoduje skutku prawnego z powodu ciężkiej wadliwości stwierdzonej przez sąd cywilny.
Kontrola sprawowana przez sąd powszechny wpływa na trwałość decyzji w szczególny sposób. Wynika to z art. 269, który uznaje prawomocność za cechę tych decyzji administracyjnych, które tym mianem są określane w przepisach odrębnych (np. w przepisach dotyczących ubezpieczeń społecznych stanowi się o decyzjach prawomocnych), oraz takich, które w postępowaniu sądowym zostały utrzymane w mocy albo nie zostały do sądu zaskarżone w terminie. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie nadaje decyzji administracyjnej cechy prawomocności. W wyniku natomiast kontroli aktów lub czynności administracji publicznej przez sąd administracyjny organy tej administracji są w konkretnej sprawie związane oceną prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia sądowego i mają obowiązek jej uwzględnienia w swoich aktach lub czynnościach.
Sąd powszechny w kontroli administracji publicznej w sprawach indywidualnych.
Sąd powszechny jest powołany do sprawowania kontroli decyzji administracyjnych jedynie w przypadku wyraźnego umocowania przepisem ustawowym. W orzecznictwie sądowym stanowisko również jest jednoznaczne, co widać w uchwale SN z 23 listopada 1959 r. w której uzasadnieniu stwierdzono, że: „Nie można zwłaszcza wykorzystać stosunku cywilnego do tego celu, aby orzeczeniem sądu powszechnego podważyć decyzję wydaną przez organ administracji państwowej, gdyż w ten sposób stworzyłoby się szczególny środek obalania decyzji administracyjnej za pomocą orzeczenia sądu powszechnego, czyli ingerencji sądownictwa cywilnego w sferę zastrzeżoną dla administracji państwowej.
Występują dwie sytuacje: sąd z mocy wyraźnego przepisu ustawowego jest powołany do rozstrzygania sprawy, w której wydano już wcześniej decyzję administracyjną (czasowa niedopuszczalność drogi sądowej); sąd z mocy ustawy jest powołany do rozpoznania skargi lub innego środka zaskarżenia decyzji administracyjnej (sąd powszechny jako organ odwoławczy).
Sytuacja czasowej niedopuszczalności drogi sądowej będzie związana z przypadkami uregulowanymi w k.p.a, oraz w o.p. jak również w przepisach odrębnych. Jeszcze art. 102 ust. 2 r.p.a. dopuszczał, w przypadku wzruszenia decyzji prawomocnej w nadzwyczajnych okolicznościach, żądanie przez stronę odszkodowania od administracji i dochodzenia go na drodze sądowej. W komentarzu do tego przepisu zwracano uwagę na to, że przepis „nie oznacza, oczywiście, że Skarb Państwa jest pozbawiony możliwości dobrowolnej wypłaty słusznie żądanego odszkodowania". Przepis, już w zmienionej postaci, znalazł się w tekście pierwotnym k.p.a, jako art. 141 § 3, stanowiący, że: „Stronom poszkodowanym służy prawo do odszkodowania od Państwa. Strony mogą dochodzić odszkodowania także na drodze sądowej".
Z takiego brzmienia przepisu wyprowadzano wniosek, że w pierwszej kolejności należało dochodzić odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, jednakże strona mogła z tej drogi dochodzenia roszczeń zrezygnować i wystąpić na drogę sądową". Przy nowelizacji w 1980 r. poszerzono zakres odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w k.p.a. (art. 160 i 161 § 3-5). W przepisach Ordynacji podatkowej znalazły się rozwiązania prawne, które stworzyły jednolite zasady odpowiedzialności odszkodowawczej z powodu niektórych wad postępowania podatkowego lub wadliwości decyzji w nim wydanej (art. 260-261 o.p.). W dalszych rozważaniach trzeba zwrócić uwagę na art. 160, 161 k.p.a, oraz art. 260 § 3 i 261 § 4 o.p., jak również na art. 60 ustawy o NSA oraz art. 287 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którymi strona poszkodowana może wystąpić na drogę sądową, po uprzednim niezadowalającym ją rozstrzygnięciu przez organ administracyjny sprawy z roszczenia o odszkodowanie. Z chwilą wniesienia powództwa do sądu niedopuszczalne staje się podważenie w trybie administracyjnym decyzji o odszkodowaniu. Sąd cywilny sprawę rozpatruje od nowa i wobec tego on również nie będzie władny zmienić lub uchylić decyzji administracyjnej czy stwierdzić jej niezgodności z prawem, bo do takich czynności musiałby mieć szczególną podstawę prawną
Z podobną sytuacją będziemy mieli do czynienia w przypadkach stosowania art. 186 ustawy z 18 lipca 2001 r. — Prawo wodne stanowiącego, że po wydaniu decyzji administracyjnej o odszkodowaniu strona poszkodowana może wystąpić na drogę sądową.
Sytuację, w której sąd powszechny jest organem odwoławczym, można rozpatrzyć na przykładzie kilku uregulowań prawnych. Chronologicznie pierwsze były rozwiązania zastosowane odnośnie do odwołań od decyzji organów administracyjnych w sprawach ubezpieczeń społecznych (emerytur i rent) do sądu powszechnego. Wskazać trzeba na dwie ustawy z 18 kwietnia 1985 r.: o rozpoznawaniu przez sądy spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz na ustawę z 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Przepisy te ustanowiły rozbudowany tok postępowania z odwołaniem w ramach samokontroli przeprowadzanej przez organ rentowy oraz uregulowały tryb postępowania sądowego przy kontroli zaskarżonej decyzji organu rentowego.
Ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 83 stanowi, od jakiej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych służy odwołanie do sądu okręgowego — sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, wnoszone za pośrednictwem organu ...
Stefanulek