Ekspertyza została wykonana na zlecenie Departamentu Polityki Regionalnej w MGiP. Informacje zawarte w ekspertyzie odzwierciedlają poglądy autora a nie zamawiającego.

Ekspertyza dla Ministerstwa Gospodarki i Pracy:

Przestrzenne i regionalne zróżnicowania ośrodków wzrostu. Polaryzacja a wyrównywanie szans rozwojowych. Przesłanki dla kształtowania polityki regionalnej państwa.

Elżbieta Wojnicka (Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie)

Maciej Tarkowski (Uniwersytet Gdański)

Piotr Klimczak (Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie)

Gdynia-Rzeszów styczeń 2005

Spis treści:

Wstęp:

1. Teorie rozwoju regionalnego, koncepcja systemu innowacyjnego i nowe teorie wzrostu (Elżbieta Wojnicka)

2.      Ośrodki wzrostu a tendencje do dywergencji/konwergencji rozwoju lokalnego i regionalnego w Polsce i ich determinanty (Elżbieta Wojnicka)

2.1.                        Dobrobyt osób – wpływy  z podatku od osób fizycznych

2.2. Zyski przedsiębiorstw – wpływy z podatków od osób prawnych

2.3. Przedsiębiorczość

2.4. Rynek pracy

2.5. Saldo migracji i klastry

2.6. Lokalne ośrodki wzrostu w Polsce – synteza

2.7. Determinanty występowania ośrodków wzrostu i tendencji wzrostowych w regionach

3. Analiza międzynarodowa i potencjał konkurencyjno-innowacyjny regionów (Elżbieta Wojnicka, Piotr Klimczak)

3.1. Bezpieczny poziom zróżnicowania – analiza międzynarodowa

3.2. Potencjał konkurencyjno-innowacyjny regionów

4.      Dysproporcje poziomu i dynamiki rozwoju społeczno-gospodarczego Polski w układzie centra–peryferie (Maciej Tarkowski)

4.1. Liczba ludności

4.2. Przedsiębiorczość

4.3. Aktywność społeczna

4.4. Dostępność do szkolnictwa maturalnego

4.5. Infrastruktura otoczenia biznesu

4.6. Dochody własne samorządów gminnych

4.7. Wydatki inwestycyjne samorządów gminnych

4.8. Synteza diagnozy i wnioski

5.      Wnioski i rekomendacje (Elżbieta Wojnicka)

Aneks 1. Lokalne ośrodki wzrostu w ujęciu różnych wskaźników

Aneks 2. Wyniki regresji

Aneks 3. Potencjał konkurencyjno-innowacyjny województw

Wstęp:

Opracowanie „Przestrzenne i regionalne zróżnicowania ośrodków wzrostu. Polaryzacja a wyrównywanie szans rozwojowych. Przesłanki dla kształtowania polityki regionalnej państwa” składa się z pięciu rozdziałów i trzech aneksów. W rozdziale pierwszym dokonany jest przegląd teorii rozwoju regionalnego z naciskiem na teorie wykorzystane w dalszej analizie. W rozdziale drugim sprawdza się tendencje do dywergencji/konwergencji rozwoju regionalnego i lokalnego w Polsce w latach 1996-2003 i czy występują ośrodki – bieguny wzrostu, a także, czy pojawiają się korzyści zewnętrzne z ich istnienia. Ponadto przeprowadzona jest wielostronna analiza, przy wykorzystaniu metod  statystycznych i ekonometrycznych, czynników determinujących występowanie tendencji wzrostowych w regionach.

W rozdziale trzecim przedstawiona jest analiza międzynarodowa mająca na celu wyznaczenie „bezpiecznego” poziomu zróżnicowań regionalnych. Ponadto ocenie poddany jest potencjał konkurencyjno-innowacyjny regionów w oparciu o zestaw 24 wskaźników.

W rozdziale czwartym opracowania charakteryzuje się rozwój społeczno-gospodarczy regionów w układzie centra – peryferie dla wskazania poziomu i dynamiki zróżnicowań regionalnych w Polsce.

Rozdział piąty to synteza analiz oraz wnioski i rekomendacje.

Podstawowe wnioski i rekomendacje płynące z analizy to potwierdzenie uzależnienia dynamiki rozwoju od czynników wiedzochłonnych, a także  inwestycji, eksportu, odpowiedniej infrastruktury instytucjonalnej i zaangażowania władz lokalnych oraz od występowania lokalnych biegunów wzrostu. Ponadto stwierdzono szybszy wzrost zróżnicowań w krajach europejskich doświadczających szybszego wzrostu gospodarczego, przy czym wynika to prawdopodobnie głównie z faktu odchodzenia od systemu gospodarki centralnie planowanej w krajach byłego bloku wschodniego, co wiązało się ze wzrostem zróżnicowań. Jednocześnie w tych krajach występował w analizowanych latach szybszy wzrost gospodarczy. Jednakże również regiony Polski doświadczające szybszego wzrostu PKB na mieszkańca to województwa o wyższym stopniu wewnętrznego zróżnicowania, co wynika z faktu, że szybki wzrost w pierwszym etapie dotyczy tylko niektórych terytoriów i osób. Poziom zróżnicowań w Polsce odpowiada już poziomowi obserwowanemu w liberalnych gospodarkach modelu anglosaskiego. Ponieważ występowanie biegunów wzrostu warunkuje dynamikę rozwoju całego kraju nie zaleca się działań zmierzających do wyrównywania dysproporcji, ale działania zmierzające do wyrównywania strukturalnych uwarunkowań rozwoju w poszczególnych terytoriach – „warunków startu.” Jednocześnie zaleca się działania na rzecz powstrzymania dalszego wzrostu zróżnicowań regionalnych w Polsce m.in. przez  tworzenie mechanizmów stymulujących ujawnianie się korzyści zewnętrznych z ośrodków wzrostu jak systemy innowacyjne i klastry.  Najważniejsze rekomendacje pod kątem priorytetów działań  w zakresie polityki regionalnej i funduszy strukturalnych edycji 2007-2013 są więc następujące:

·         Wspieranie powstania aglomeracji silnych ośrodków wzrostu w każdym regionie, optymalnie z siatką subregionalnych ośrodków wzrostu, co pobudzi endogeniczny wzrost i polepszy pozycję Polski w Unii Europejskiej.

·         Wspieranie wyrównywania strukturalnych uwarunkowań rozwoju w gminach i regionach tj. „warunków startu”  (edukacja, infrastruktura) zamiast nakierowania na wyrównywanie dysproporcji rozwojowych, dla powstrzymania dalszego wzrostu zróżnicowań w rozwoju lokalnym w Polsce

·         Tworzenie mechanizmów ułatwiających ujawnianie się korzyści zewnętrznych z ośrodków wzrostu w postaci systemów innowacyjnych i klastrów oraz transferu wiedzy w skali krajowej i międzynarodowej.

·         Nacisk na rozwój własnej działalności badawczej przedsiębiorstw i ośrodków naukowych, optymalnie we współpracy, zamiast na transfer technologii – działalność taka jest warunkiem rozwoju generującego nowe miejsca pracy w nowych przemysłach; konsorcja badawczo-rozwojowe z udziałem państwa lub władz samorządowych.

·         Przyśpieszanie dostosowań strukturalnych w regionach i w całym kraju dla przełamania problemów na rynku pracy poprzez edukację i jej dostosowany do potrzeby gospodarek regionalnych charakter; zwiększenie dostępności szkół wyższych w regionach peryferyjnych i dalsze wspieranie wzrostu skolaryzacji na szczeblu wyższym.

·         Wspieranie przedsiębiorczości poprzez wzrost stopy przetrwania mikroprzedsiębiorstw – rozwój przedsiębiorstw rodzinnych.

·         Zwiększanie atrakcyjności inwestycyjnej terytoriów i polityka przyciągania inwestycji zagranicznych, szczególnie opartych na wiedzy i lokujących w Polsce prace badawcze

·         Wsparcie dla internacjonalizacji przedsiębiorstw

·         Zwiększanie atrakcyjności osiedleńczej regionów peryferyjnych poprzez rozwój kształcenia i pracy na odległość

·         Zwiększanie atrakcyjności turystycznej terytoriów

·         Dalsza skuteczna decentralizacja kraju i wykorzystanie potencjału szczebla lokalnego do wspierania rozwoju terytoriów

Podstawowe cele Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2007-2013 to wspieranie konkurencyjności gospodarczej regionów, elastyczne różnicowanie celów i wykorzystanie endogenicznego potencjału regionów oraz wyrównywanie szans rozwojowych. W świetle wyników ekspertyzy proporcje miedzy tymi celami powinny być takie, by wzrost konkurencyjności  następował głównie w oparciu o endogeniczne siły regionów, uruchamiane za pomocą zdecentralizowanej polityki intraregionalnej wspieranej przez rozsądną politykę makroekonomiczną i politykę stymulującą wykształcenie się siatki aglomeracji – skupisk biegunów wzrostu w Polsce. Polityka stymulująca powstanie regionalnych centrów wzrostu będzie jednocześnie polityką wyrównywania szans. Bliskość prężnie rozwijającego się ośrodka lepiej też wpłynie na rozwój terenów peryferyjnych poszczególnych województw, gdyż zmniejszy bariery w dostępie do wiedzy i zasobów centrum, które będzie znajdować się w regionie, a nie w innym województwie. Dowodzi tego zachodzący w ostatnich latach rozwój ośrodków regionalnych w województwach Polski, który jednocześnie sprzyja dostosowaniom w zakresie kapitału ludzkiego peryferiów. Kluczowym instrumentem tworzenia sieci aglomeracji ośrodków wzrostu w Polsce i warunkiem skuteczności takiej polityki jest dalsza decentralizacja kraju i odpolitycznienie procesów gospodarczych, a tym samym zmniejszenie ich zależności od instytucji centralnych. Zwiększenie zakresu regionalnego zarządzania funduszami strukturalnymi kolejnej edycji może być jednym z elementów wspierającym wytworzenie się ośrodków metropolitarnych, a przynajmniej aglomeracji ośrodków wzrostu we wszystkich regionach. Obecnie występują tylko dwie aglomeracje ośrodków wzrostu – na Mazowszu i w Wielkopolsce i są to najbogatsze regiony kraju. Zalążki takich aglomeracji powstają na Pomorzu oraz w województwie kujawsko-pomorskim. Na Dolnym Śląsku oraz w Małopolsce są silne ośrodki wzrostu – stolice, ale na razie nie powstają tam satelickie ośrodki wzrostu. Zalążki aglomeracji skupisk wzrostu występują też w podlaskim, zachodniopomorskim, świętokrzyskim, łódzkim. Najgorzej sytuacja kształtuje się w regionach podkarpackim, opolskim, lubelskim i warmińsko-mazurskim. Na Lubelszczyźnie istotnych działań rozwojowych wymaga stolica regionu, której satelickie miejscowości rozwijają się lepiej.  Na Podkarpaciu, Opolszczyźnie i w warmińsko-mazurskim brakuje efektu aglomeracji – w regionach są pojedyncze ośrodki wzrostu. Rozsiane, ale stosunkowo liczne ośrodki wzrostu występują w województwie lubuskim.

Wykształcenie siatki aglomeracji ośrodków wzrostu przyczyni się też do lepszej pozycji Polski w Europie, a  w szczególności taka polityka będzie sprzyjać powstaniu polskiego bieguna Europy Środkowej. Wyrównywanie warunków startu w regionach może sprawniej nastąpić jeśli poszczególne kwestie będą realizowane przez władze regionalne i lokalne lepiej znające potrzeby danego terytorium. Polityka państwa powinna wspierać obszary problemowe jak koncentracje przemysłów górniczego, stoczniowego, czy włókienniczego oraz obszary po PGR-owskie na zasadach redystrybucji, ale tylko w stopniu, który będzie zapobiegał wystąpieniu patologii społecznych. Nie może to być wyrównywanie, które uzależni od pomocy, ani takie które nastąpi kosztem ośrodków wzrostu.

Wykształcenie siatki aglomeracji ośrodków wzrostu w poszczególnych regionach – w optymalnym przypadku z siatką subregionalnych centrów wzrostu, umożliwi wzrost konkurencyjności całych regionów i w rezultacie kraju, nawet jeśli zróżnicowania regionalne i wewnątrzregionalne zostaną utrzymane na tym samym poziomie. Jednocześnie ważne by nie następowało powiększenie zróżnicowań w Polsce, gdyż ze względu na pojawiające się patologie społeczne może to uniemożliwić ujawnianie się korzyści z szybkiego rozwoju centrów.  Wydaje się, że działania na rzecz wzrostu gospodarczego ze stabilizacją zróżnicowań regionalnych w pierwszym rzędzie powinny objąć wsparcie powstania sieci aglomeracji ośrodków wzrostu, tak by taka występowała w każdym województwie.

1. Teorie rozwoju regionalnego, koncepcja systemu innowacyjnego i nowe teorie wzrostu (Elżbieta Wojnicka)

Wiele współczesnych teorii rozwoju regionalnego warunkuje rozwój regionalny od procesów innowacyjnych oraz występowania regionalnych sieci powiązań i współpracy. Spośród przeglądu teorii rozwoju regionalnego przedstawionych w ramce 1 można za takie uznać koncepcję cyklu życia produktu (Vernon), koncepcję wzrostu endogenicznego podkreślającą znaczenie powiązań między podmiotami w regionie, koncepcję biegunów wzrostu (F. Perroux, Hirschman) oraz teorię rozwoju opartego na procesach innowacyjnych (F. Perroux, Stohr), a także koncepcję terytorialnych systemów produkcyjnych. Pozostałe teorie z przedstawionych w ramce zwracają uwagę  na takie czynniki rozwoju regionalnego jak działalność eksportowa, inwestycje, przedsiębiorczość, występowanie odpowiednich instytucji wspierających rozwój w regionach.  Ponadto usiłują one znaleźć przyczyny niedorozwoju niektórych terytoriów ze względu na odpływ czynników do szybciej rozwijających się centrów i powstające w wyniku tego rozwarstwienie w układzie centra-peryferie. Przedstawione w ramce teorie zwracają też uwagę na niedoskonałości rynku jakie mogą upośledzić wyrównywanie się rozwoju regionalnego w wyniku swobodnego przepływu czynników produkcji do terytoriów, gdzie mogą one uzyskać wyższy dochód. Z punktu widzenia podejścia zaprezentowanego w opracowaniu ważne są szczególnie teorie bazujące na procesach innowacyjnych oraz uwzględniające  znaczenie sieci regionalnych,  a szczególnie koncepcja biegunów wzrostu, teoria klastrów i powiązana z nią koncepcja systemu innowacyjnego bazujące na nowej teorii wzrostu, jak również wspomniana teoria rozwoju w układzie centra-peryferie.

Koncepcja biegunów wzrostu (F. Perroux, Hirschman) pokazuje, że szybko rozwijające się w wyniku innowacji ośrodki powodują powstanie sektoralnych i regionalnych ośrodków wzrostu, które przyciągają  zasoby z innych branż, uzależniając je od siebie i zmniejszając ich możliwości rozwoju. Są to tzw. efekty wypłukiwania. Po pewnym czasie jednak pojawiają się też efekty rozprzestrzeniania, polegające na pobudzaniu wzrostu  również innych branż przez powiązania podażowe i popytowe.[1] Pierwotna polaryzacja rozwoju powoduje więc późniejszą konwergencję. Teorie rozwoju regionalnego oparte na innowacjach kładą również nacisk na istnienie regionalnych i lokalnych systemów produkcyjnych i innowacyjnych bazujących na koncentracji i kooperacji przedsiębiorstw, ośrodków naukowych i władz lokalnych/regionalnych, co umożliwia szybszy transfer wiedzy i sprzyja pojawianiu się efektów zewnętrznych. Polityka regionalna sprzyjająca tworzeniu lokalnych i regionalnych systemów innowacyjnych może pomóc wzmocnić endogeniczne siły regionów, które nawet na tle pozostałych mogłyby być słabe. Nowe technologie ponadto zmieniają spojrzenie na rozwój regionalny, gdyż mogą stanowić szansę dla regionów peryferyjnych.

Ramka 1. Przegląd teorii rozwoju regionalnego