Administracja publiczna w swietle koncepcji New Public Management.pdf

Jerzy Supernat

Zakład Nauki Administracji

Instytut Nauk Administracyjnych

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

Administracja publiczna w świetle koncepcji

New Public Management *

Uwagi wstępne

NiezaleŜnie od przyjętego sposobu definiowania administracja publiczna jawi się jako

zjawisko złoŜone i – co więcej – wszechobecne 1 . Nie moŜe zatem dziwić, Ŝe naukowej

refleksji nad nią brakuje spójności 2 . Nawiązując do doktryny podziału władzy i przyjmując

róŜną perspektywę w stosunku do administracji publicznej, a zwłaszcza do jej funkcji, moŜna

wyróŜnić w nauce administracji publicznej trzy ujęcia: polityczne, prawnicze i menedŜerskie.

Ujęcie polityczne wskazuje na publiczny charakter administracji publicznej, eksponując

znaczenie politycznej odpowiedzialności administracji publicznej przed parlamentem i

społeczeństwem. Ujęcie prawnicze postrzega administrację publiczną jako działalność

normowaną prawem i poddaną rządom prawa, które chroni indywidualne wolności i prawa

obywateli 3 . Ujęcie menedŜerskie wskazuje na podobieństwo organizacyjnych cech

administracji publicznej i sektora prywatnego ( profit seeking organizations ), a takŜe sektora

pozarządowego ( non-governmental organizations / not-for-profit organizations ), eksponując

znaczenie profesjonalnego zarządzania i efektywności 4 . KaŜde z tych ujęć kładzie nacisk na

inne wartości, a ponadto inaczej postrzega proceduralne i strukturalne rozwiązania w

funkcjonowaniu administracji publicznej, relacje pomiędzy administracją publiczną i

obywatelem, wreszcie samą naukę administracji publicznej. Sytuacja taka powinna prowadzić

do współpracy między zwolennikami tych trzech róŜnych ujęć i zbudowania kompleksowej

nauki administracji publicznej, co – rzecz jasna – nie wyklucza pojawiania się konfliktów

między zwolennikami poszczególnych ujęć. Wystarczy wskazać, Ŝe dla zwolenników

wartości ujęcia politycznego i prawniczego zalecana przez zwolenników ujęcia

menedŜerskiego efektywność jest co najmniej podejrzana z tego chociaŜby powodu, Ŝe ma

mieć niewiele wspólnego z tym, co jest najwaŜniejsze w funkcjonowaniu władzy publicznej.

Jak w 1926 r. w głosie odrębnym w sprawie Myers v. United States wskazał sędzia Louis D.

Brandeis: „Doktryna podziału władzy została przyjęta w Konwencji z 1787 r. nie po to, aby

promować efektywność, ale po to, aby wykluczyć dysponowanie arbitralną władzą. Celem nie

było niezakłócone korzystanie z władzy, ale – przez nieuniknione tarcia immanentnie

związane z jej podziałem między trzy rodzajowo róŜne segmenty – ochrona ludzi przed

władzą autokratyczną” 5 .

Celem opracowania jest zaprezentowanie menedŜerskiego podejścia do administracji

publicznej, a w szczególności spopularyzowanej w latach osiemdziesiątych i

dziewięćdziesiątych XX wieku jego współczesnej wersji znanej pod nazwą the New Public

Management – NPM , czyli nowe publiczne zarządzanie 6 . Wprawdzie ze szczególną

akceptacją nowe publiczne zarządzanie spotkało się w takich krajach jak Wielka Brytania 7 ,

Australia, Nowa Zelandia i Stany Zjednoczone, to jednak jego recepcja ma miejsce

praktycznie w kaŜdym kraju europejskim, w tym w Polsce 8 , co oznacza, Ŝe ma ono charakter

międzynarodowy. PoniewaŜ nowe publiczne zarządzanie konkuruje z tradycyjnym czy

ortodoksyjnym publicznym zarządzaniem („starym” publicznym zarządzaniem), które nb.

ciągle jest Ŝywe w niektórych krajach czy organizacjach, wypada rozpocząć od prezentacji

tego drugiego, co później pozwoli lepiej dostrzec oryginalność nowego publicznego

zarządzania.

Tradycyjne publiczne zarządzanie

Korzenie tradycyjnego publicznego zarządzania sięgają amerykańskich

dziewiętnastowiecznych reform słuŜby cywilnej, w których po raz pierwszy zaproponowano

menedŜerskie podejście do organizacji słuŜby publicznej. Niepokój reformatorów budziło to,

Ŝe uwarunkowane politycznie nominacje do słuŜby publicznej na wszystkich szczeblach

administracji publicznej prowadzą do nieefektywności, korupcji i wyłonienia się klasy

polityków-poszukiwaczy łupów ( spoilsmen ), którzy w Ŝaden sposób nie nadają się do

przewodzenia narodowi 9 . W opinii znanego dziewiętnastowiecznego historyka Jamesa

Partona stanowiska w administracji federalnej USA zostały obsadzone przez najmniej

wartościowych członków społeczeństwa (w oryginale przez „śmieci” – by the nation’s

refuse ) 10 . Stąd – w sformułowaniu jednego z reformatorów Carla Schurza – „Reforma słuŜby

cywilnej wymaga, aby biznesowa część władzy publicznej wykonywana była w zdrowy,

biznesowy sposób” 11 . Aby władza ta mogła stać się biznesowa, musiała przestać być

polityczna. W rezultacie nominacje w administracji publicznej miały być dokonywane na

podstawie kompetencji ( merit ), a nie na podstawie politycznej przynaleŜności. W przekonaniu

wielu reformatorów jedyną dopuszczalną formą udziału funkcjonariuszy publicznych w Ŝyciu

politycznym mógł być udział w akcie wyborczym (głosowaniu powszechnym). Odrzucenie

polityki jako podstawy przyjmowania i zwalniania z administracji publicznej miało zdaniem

reformatorów zagwarantować to, Ŝe dobór i czas zatrudnienia funkcjonariuszy publicznych

zostanie oparty na ich efektywności i osiągniętych wynikach.

W celu wsparcia logiki swojego rozumowania reformatorzy musieli podkreślać, Ŝe

dominująca część administracji publicznej nie polega na pełnieniu funkcji politycznych 12 . W

istocie logika rozumowania tradycyjnego publicznego zarządzania opierała się na istnieniu

dychotomii pomiędzy polityką i administracją. Przyjmował i propagował ją Woodrow Wilson

(prezydent USA od 1913 do 1921 r.), w latach osiemdziesiątych XIX w. gorący zwolennik

reformy słuŜby cywilnej 13 , często uwaŜany za twórcę dojrzałej amerykańskiej nauki

administracji publicznej. W swoim słynnym studium z 1887 r. The Study of Administration

W. Wilson napisał: „Administracja leŜy poza właściwą sferą polityki. Problemy

administracyjne nie są problemami politycznymi” 14 . Są one raczej problemami

menedŜerskimi, poniewaŜ – jak to ujął W. Wilson – administracja publiczna jest dziedziną

biznesu ( a field of business ). Takie stanowisko podzielał rzecz jasna biznes. Wystarczy

powiedzieć, Ŝe w 1868 r. Krajowe Stowarzyszenie Wytwórców (National Manufacturers’

Association) przyjęło uchwałę, w której uznało za konieczne prowadzenie spraw publicznych

na podstawie zasad biznesu ( public affairs should be conducted on business principles ) 15 .

Tak samo jak polityka, równieŜ biznes czy zarządzanie mają swoje wartości. W

prostym, ale wpływowym określeniu W. Wilsona: „Celem nauki administracji jest odkrycie,

po pierwsze, jakie są właściwe i moŜliwe do osiągnięcia zadania administracji, i – po drugie –

jak moŜe ona robić właściwe rzeczy z moŜliwie maksymalną skutecznością i przy moŜliwie

najmniejszych nakładach, czy to pieniędzy czy energii” 16 . Innymi słowy, tradycyjne publiczne

zarządzanie zakłada, Ŝe administracja publiczna powinna robić właściwe rzeczy we właściwy

sposób w znaczeniu orientacji na maksymalizowanie efektywności, czyli skuteczności i

sprawności (ekonomiczności).

Postrzeganie administracji publicznej jako bliskiej biznesowi stało się ostatecznie

jądrem tradycyjnego czy ortodoksyjnego spojrzenia na to, jak powinna wyglądać słuŜba

publiczna. Zarządzanie miało naleŜeć do menedŜerów, a nie do polityków, a za najwyŜsze

dobro została uznana efektywność: „aksjomat numer jeden na skali wartości administracji” 17 .

Polityka miała być wyeliminowana, poniewaŜ prowadziła do nieefektywności. Co więcej,

pomimo rosnącej administracyjnej działalności regulacyjnej pomniejszana była rola prawa.

Jak w znanej pracy z 1926 r. twierdził bowiem Leonard D. White: „nauka administracji

rozpoczyna się raczej od podstaw zarządzania niŜ od podstaw prawa i jest zatem

zaabsorbowana bardziej sprawami Amerykańskiego Stowarzyszenia Zarządzania niŜ

decyzjami sądów” 18 . Poczynając od roku 1911, oparty na pracach Fredericka W. Taylora 19

ogólnoświatowy ruch naukowego zarządzania ( the Scientific Management Movement )

rozwinął i utrwalał załoŜenie, Ŝe efektywne zarządzanie moŜe być zredukowane do zestawu

naukowych zasad 20 . Jednocześnie krytycy tradycyjnego publicznego zarządzania wskazywali

na jego następstwa w obszarze wartości administracyjnych. Jak zauwaŜyli Robert Simmons i

Eugene Dvorin: „ocena poszczególnego rozwiązania organizacyjnego jako ‘dobrego’ lub

‘złego’ była matematycznym stosunkiem dwóch elementów: ‘wejść’ i ‘wyjść’. Kiedy ten

drugi był maksymalizowany, a pierwszy minimalizowany, moŜna było mówić o moralnie

dobrym rezultacie. Cnota czy poprawność została zrównana ze stosunkiem wskazanych

dwóch elementów. Matematyka stała się równoznaczna z etyką” 21 . Marnotrawstwo, będąc

postacią nieefektywności, zostało uznane za niemoralne.

DąŜąc do maksymalizacji właściwych sobie wartości, tradycyjne publiczne zarządzanie

za właściwe rozwiązanie organizacyjne przyjęło strukturę organizacyjną określaną

powszechnie jako biurokratyczna 22 . MoŜe to dziwić, poniewaŜ dzisiaj przymiotnik

biurokratyczny jest często uŜywany w znaczeniu nieefektywny. I chociaŜ bywa tak, Ŝe

organizacja biurokratyczna moŜe powodować nieefektywność, jest to jednak odrębna kwestia,

która w tym opracowaniu nie będzie przedmiotem zainteresowania. Prawdą natomiast

pozostaje, Ŝe wiele zasad organizacji biurokratycznej ma z załoŜenia maksymalizować

stosunek wyjść do wejść. Tak więc biurokracja podkreśla potrzebę ciągłości pracy i potrzebę

podziału pracy, który umoŜliwia pracownikom specjalizację w realizacji przypisanych im

zadań. Specjalizacja pozwala kaŜdemu pracownikowi zostać ekspertem w odniesieniu do

wykonywanych czynności, chociaŜ wykonywana przez niego praca moŜe stanowić tylko

niewielką część całości zadań organizacji. Specjalizacja wymaga koordynacji, którą w

biurokracji zapewnia hierarchia (hierarchiczna więź nadrzędności i podporządkowania).

Hierarchia z kolei wymaga, aby funkcje i zadania były jednoznacznie przyporządkowane do

poszczególnych stanowisk i jednostek organizacyjnych, w przeciwnym bowiem razie

dochodzi do nakładania się władczych kompetencji, co moŜe powodować konflikty.

Organizacja biurokratyczna charakteryzuje się takŜe wysokim stopniem sformalizowania, co

w praktyce oznacza szczegółowe określenie zadań i czynności kaŜdego stanowiska pracy

(pracownika), podejmowanie decyzji na podstawie ustanowionych generalnych norm

postępowania oraz pisemne dokumentowanie najwaŜniejszych czynności. Stanowiska pracy

(kierownicze i wykonawcze) są klasyfikowane zgodnie z naukowymi zasadami i

rozmieszczane w racjonalny sposób. Dobór pracowników jest oparty na ocenie ich

moŜliwości wykonywania zadań przypisanych do danego stanowiska pracy. Inne czynniki,

takie jak polityczna przynaleŜność, pochodzenie czy płeć, nie są brane pod uwagę 23 .

JeŜeli chodzi o sposób postrzegania jednostki przez tradycyjne menedŜerskie podejście

do administracji publicznej, to jest on bezosobowy, niezaleŜnie od tego, czy jednostka jest

pracownikiem czy petentem (stroną) organu administracyjnego (tradycyjne publiczne

zarządzanie rzadko traktuje członków społeczeństwa jako klientów czy konsumentów).

Czołowy analityk biurokracji Max Weber podkreśla, Ŝe „depersonalizacja” jest specjalną

cnotą biurokracji, i przedstawia biurokratę jako „tryb” w organizacyjnej maszynie, nad którą

ten nie ma Ŝadnej faktycznej kontroli, a którą rządzą bezosobowe przepisy 24 . Zdaniem M.

Webera właściwość tę naleŜy traktować jako zaletę czy przewagę biurokracji, poniewaŜ

oznacza, Ŝe irracjonalne emocje i namiętności nie wpływają na przebieg i wyniki pracy

biurokraty (treść podejmowanych przez niego decyzji) 25 . Perspektywa taka była promowana

przez ruch naukowego zarządzania, który w istocie powodował przekształcenie

indywidualnego pracownika w dodatek do mechanicznych środków produkcji. Pracownik

musiał dostosować się do maszyny: maszyna nie była bowiem projektowana z myślą o jej

dostosowaniu do indywidualnych właściwości pracownika. Do roku 1920 takie spojrzenie na

pracownika zostało, mutatis mutandis , wyraźnie przyjęte w zasadach klasyfikowania i

opisywania stanowisk pracy w sektorze publicznym: „Indywidualne cechy pracownika

zajmującego stanowisko pracy nie powinny mieć wpływu na organizację tego stanowiska” 26 .

Właściwa tradycyjnemu publicznemu zarządzaniu silna orientacja na stanowiska pracy i

postrzeganie organów administracyjnych raczej w kategoriach formalistyczno-strukturalnch, a

nie ludzkich, niewątpliwie pomniejsza znaczenie indywidualnego pracownika dla organizacji

i w organizacji 27 .

Podobnie jak pracownicy administracji równieŜ jej petenci zostali odpersonalizowani i

w imię zapewnienia efektywności przekształceni w strony i sprawy. W sformułowaniu Ralpha

Hummela: „Biurokracja jest efektywnym narzędziem postępowania z duŜą liczbą ludzi.

Jednak ‘efektywnym’ na swój sposób. PoniewaŜ jest rzeczą niemoŜliwą szczegółowo i

dogłębnie zająć się kaŜdym, biurokracja wykrywa to, co jest ‘relewantne’ w świetle zadań,

dla realizacji których została utworzona. W rezultacie tylko te fakty ze złoŜonego Ŝycia

jednostek, które są relewantne z punktu widzenia zadań biurokracji, stają się przedmiotem jej

zainteresowania. Aby osiągnąć takie uproszczenie, współczesna biurokracja wymyśliła

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: