Zasady postępowania administracyjego w międzywojniu i PRL do 1960.pdf

PWSZ IPiA STUDIA LUBUSKIE

Tom V Sulechów 2009

JACEK RONOWICZ

Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Sulechowie

Zasady postępowania administracyjnego

w Polsce międzywojennej i w latach 1944-1960

1. Znaczenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego

zawartych w k.p.a.

Istotnym elementem kodyfikacji polskiej procedury administracyjnej doko-

nanej w 1960 r. było redakcyjne wyodrębnienie zasad ogólnych postępowania.

Polski kodeks postępowania administracyjnego 1 był w tym zakresie aktem

w skali Europy wyjątkowym. Co prawda, wcześniej do swoich regulacji podob-

ne rozwiązania wprowadziły inne państwa, ale dopiero w polskiej ustawie do-

konano ich pełnego rozwinięcia 2 . Często w literaturze przytaczane są słowa

S. Rozmaryna, który jeszcze w trakcie prac nad projektem kodeksu pisał, iż „są

to zasady ogólne w tym sensie, że chodzi tutaj z reguły o przepisy wyjęte nieja-

ko przed nawias, a więc wspólne dla całego postępowania administracyjnego”.

Bez wątpienia oddają motywy, którymi kierowali się twórcy k.p.a., podejmując

się klasyfikacji zasad ogólnych i ich redakcyjnego wyodrębnienia w ustawie 3 .

1 DzU Nr 30, poz. 168.

2 Z. Janowicz, Rozwój ogólnego postępowania administracyjnego , „Ruch Prawni-

czy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1970, z. 3, s. 127.

3 S. Rozmaryn, O projekcie kodeksu postępowania administracyjnego , „Państwo

i Prawo” 1959, z. 4, s. 637.

138

JACEK RONOWICZ

Od początku podkreślano rolę zasad ogólnych jako norm prawnych 4 , acz-

kolwiek w doktrynie na ten temat toczyła się ciągła dyskusja 5 . Normatywny

charakter zasad ogólnych potwierdził w późniejszych latach Naczelny Sąd Ad-

ministracyjny 6 , którego orzecznictwo w znaczny sposób przyczyniło się do

zwiększenia ich rangi 7 . W wyroku z 4 czerwca 1982 r. 8 NSA stwierdził, że „za-

sady ogólne […] są integralną częścią przepisów regulujących procedurę admi-

nistracyjną i są dla organu administracji wiążące na równi z innymi przepisami

procedury” 9 .

Przez prawie pół wieku obowiązywania k.p.a., zasady ogólne walnie przy-

czyniły się do rozwoju polskiej procedury administracyjnej. Ich doniosłe zna-

czenie dla praktyki i legislacji administracyjnej jest oczywiste 10 . I to bez wzglę-

du na to, jaki katalog zasad wymienionych w k.p.a. się przyjmie. Wszak kodeks

mimo wyodrębnienia redakcyjnego, nie wymienia konkretnych zasad z nazwy.

Stąd różne sposoby ich klasyfikowania, co przyczyniło się także bez wątpienia

do zwiększenia zainteresowania zagadnieniem zasad ogólnych i dodatkowo

zwiększyło ich wagę 11 .

Zasady ogólne okazały się instytucją, która nie uległa dezaktualizacji i nadal

jest pozytywnie oceniana w doktrynie. To bowiem właśnie w polskiej kodyfika-

4 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu , Warsza-

wa 1962, s. 98-99; E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, teksty, wzory i formularze , Warszawa 1970, s. 90.

5 J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego , [w:] Księga pamiątkowa

profesora Eugeniusza Ochendowskiego , Toruń 1999, s. 147-148. Autor podaje różne

koncepcje rozumienia zasad ogólnych zawartych w k.p.a.

6 B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo administra-

cyjne , Warszawa 2007, s. 30-31.

7 Z. Janowicz, Wysokie walory kodeksu postępowania administracyjnego , [w:] Eu-

ropeizacja polskiego prawa administracyjnego , red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szew-

czyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005, s. 636.

8 I SA 258/82, ONSA 1982, z.1, poz. 50.

9 B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie… , op. cit. , s. 30-31; E. Ochendowski,

Postępowanie administracyjne ogólne, egzekucyjne i sądowo administracyjne , Toruń

2008, s. 44; J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu

Administracyjnego , „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1986, t. XXXVI, s. 63.

10 J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a.... , op. cit. , s. 63.

11 J. Starościak, Postępowanie administracyjne , [w:] Prawo administracyjne , red.

J. Starościak, Warszawa 1963, s. 242; B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie

administracyjne i sądowoadministracyjne , Warszawa 1992, s. 125.

Zasady postępowania administracyjnego...

139

cji zostały sformułowane w najszerszym zakresie, a co więcej, w znacznym

stopniu odpowiadają standardom europejskim 12 .

2. Zasady postępowania administracyjnego

przed rokiem 1960. Uwagi ogólne

Rozważania dotyczące zasad postępowania administracyjnego skłaniają do

bliższego przyjrzenia się okresowi poprzedzającemu lata obowiązywania k.p.a.

Chociaż wcześniejsze regulacje takich zasad wprost nie formułowały, to jednak

dużą rolę w tym zakresie odegrali przedstawiciele doktryny 13 . Dotyczy to za-

równo czasów II Rzeczypospolitej, jak również pierwszych kilkunastu lat po

II wojnie światowej, aż do momentu uchwalenia i wejścia w życie nowej kody-

fikacji procedury administracyjnej, na którą wcześniejsze rozwiązania w sposób

wyraźny wpłynęły 14 . Właściwe jest zatem omówienie obu wyżej wymienionych

okresów, aby dokładnie ukazać zmiany w doktrynalnym podejściu do tematyki

zasad postępowania administracyjnego. Należałoby zestawić ze sobą różne

koncepcje także w odniesieniu do regulacji dzisiejszych.

Jeśli chodzi o lata wcześniejsze, to należy zauważyć, że przed 1918 rokiem

brak jest polskiego ustawodawstwa z zakresu procedury administracyjnej co jest

oczywiste w świetle ówczesnej sytuacji ziem polskich, znajdujących się pod

obcym panowaniem. Podkreślić należy jednak dorobek i bogatą działalność

naukową polskich administratywistów, podejmowaną jeszcze w okresie zabo-

rów 15 . Ogólne postępowanie administracyjne na kontynencie europejskim do-

piero się kształtowało, a jego dynamiczniejszy rozwój rozpoczął się pod koniec

XIX w. 16 W 1889 r. pierwsza kodyfikacja procedury administracyjnej pojawiła

12 Z. Janowicz, Wysokie walory kodeksu… , op. cit. , s. 676.

13 Cz. Martysz, Podstawy prawne ogólnego postępowania administracyjnego , [w:]

Postępowanie administracyjne ogólne , red. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, War-

szawa 2003, s. 27; Z. Janowicz, Ogólne postępowanie administracyjne , Poznań 1972,

s. 25.

14 Z. Janowicz, Rozwój ogólnego postępowania… , op. cit. , s. 127-128.

15 T. Maciejewski, Historia polskiej myśli administracyjnej do 1918 r. , Warszawa

2008, s. 107-119.

16 M. Zimmermann, Postępowanie administracyjne ogólne , [w:] Polskie prawo ad-

ministracyjne . Część ogólna , red. M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński,

Warszawa 1956, s. 360-361.

140

JACEK RONOWICZ

się w Hiszpanii 17 . Austria, na której procedurze wzorowało się przecież wiele

państw (w tym Polska), w pełni skodyfikowała postępowanie administracyjne

dopiero w 1925 r. 18 Fragmentaryczne regulacje wprowadzono również w cza-

sach Bismarcka w Rzeszy Niemieckiej i to tylko w niektórych jej krajach (Pru-

sy, Badenia) 19 . Bliższa analiza okresu zaborów (z punktu widzenia zaintereso-

wania zasadami polskiej procedury administracyjnej) nie jest konieczna, zwa-

żywszy na fakt, iż w pewnym stopniu regulacje Polski niepodległej czerpały

wzorce z obcych przepisów, zwłaszcza austriackich i pruskich. Przepisy te

obowiązywały zresztą w naszym kraju w różnym zakresie także po 1918 r.

W okresie międzywojennym pojęcie zasad w polskiej nauce prawa admini-

stracyjnego było różnie rozumiane. Temat podjął u progu odzyskania niepodle-

głości T. Hilarowicz, definiując zasadę w prawie administracyjnym jako „okre-

ślenie pewnej reguły tego prawa w sposób opisowy” 20 . Głównym przedmiotem

rozważań autora było swobodne ocenianie, które jak określił „w administracji

urasta do rangi zasady”. Przytacza także inne zasady działania administracji:

prawa (legalności), celowości i etycznego działania 21 . Dopiero w kolejnych

latach bliżej zainteresowano się kwestią zasad prawa administracyjnego przy

czym, jak podkreślają współcześni przedstawiciele doktryny, administratywiści

okresu międzywojennego używali terminu „zasady” w sposób swobodny, odno-

sząc się do różnych zagadnień 22 . Trzeba jednak pamiętać, że ówczesnym admi-

nistratywistom przyszło działać w specyficznych warunkach w okresie odbu-

dowy państwowości polskiej. Dla rodzimego systemu prawa administracyjnego

zasady należało dopiero sformułować. Nie zawsze więc skupiali oni swoją

uwagę na procedurze administracyjnej, poświęcając się takim zagadnieniom,

jak stosowanie zasad prawa cywilnego w prawie administracyjnym czy wspólne

17 L. Lopez Rodo, Postępowanie administracyjne w Hiszpanii , [w:] Postępowanie

administracyjne krajów zachodnich. Teksty i komentarze , red. J. Pruszyński, Wrocław –

Warszawa – Kraków – Gdańsk – Łódź 1986, s. 97-98.

18 D. R. Kijowski, Austria , [w:] Postępowanie administracyjne w Europie , red.

Z. Kmieciaka, Kraków 2005, s. 39-41; E. Melichar, Postępowanie administracyjne

i sądowoadministracyjne w Austrii , [w:] Postępowanie administracyjne krajów zachod-

nich… , op. cit. , s. 15-17.

19 F. Mayer, Postępowanie administracyjne Republiki Federalnej Niemiec , [w:] Po-

stępowanie administracyjne krajów zachodnich… , op. cit. , s. 145-146.

20 T. Hilarowicz, Zasada swobodnego oceniania w nauce administracyi i w prawie

administracyjnem austryackim , Lwów 1917, s. 31.

21 Ibidem , s. 67-74.

22 K. Ziemski, Zasady prawa administracyjnego , Poznań 1989, s. 27-30; tenże,

Sposoby rozumienia zasad prawa w polskiej nauce prawa administracyjnego , „Organi-

zacja – Metody – Technika” 1982, z. 7, s. 19.

Zasady postępowania administracyjnego...

141

zasady dla wszystkich działów administracji rządowej 23 . Warto też pamiętać, że

na początku lat 20. XX w. większe zainteresowanie nauki budziło nie ogólne

postępowanie administracyjne, lecz sądownictwo administracyjne, które miało

dość bogate tradycje w Austrii i w Niemczech. Problematyka ta była chętnie

i często poruszana przez doktrynę, zwłaszcza że w 1922 r. powołano Najwyższy

Trybunał Administracyjny 24 . W tym miejscu należy zaznaczyć, że NTA działał

przez kilka lat w warunkach niepełnego uregulowania ogólnego postępowania

administracyjnego. Ostatecznie wypracowane w latach 1918-1939 zasady oka-

zały się kamieniem milowym w rozwoju polskiej procedury administracyjnej,

odgrywając istotną rolę także w latach powojennych.

Kwestia klasyfikacji zasad postępowania przez doktrynę w latach 1944-

1960 jest również warta poruszenia z kilku przyczyn. Państwo polskie znalazło

się w sytuacji tworzenia się nowych warunków ustrojowych. Obowiązywały

jednak w tym czasie regulacje przedwojenne. Zadaniem doktryny było więc

opracowanie katalogu zasad procedury administracyjnej w oparciu o dotychcza-

sowe przepisy, ale uwzględniając konieczność przystosowania ich do nowego

ustroju. Był to zatem okres przejściowy, łączący dorobek nauki prawa admini-

stracyjnego w II Rzeczypospolitej oraz dzieło kodeksu postępowania admini-

stracyjnego i wyodrębnionych na jego gruncie zasad ogólnych.

Poniższe rozważania oparte są na najważniejszych koncepcjach polskiej

doktryny administracyjnej, dotyczących zasad procedury administracyjnej

w okresie poprzedzającym obowiązywanie kodeksu postępowania administra-

cyjnego. Ich celem jest bliższe ukazanie wpływu dorobku doktryny przedwo-

jennej na późniejsze regulacje, obowiązujące zresztą do dnia dzisiejszego.

Główny punkt rozważań stanowią naturalnie zasady ogólnego postępowania

administracyjnego. Opisując okres przedwojenny warto przytoczyć w celu po-

równawczym także rozwiązania zastosowane w postępowaniu karno-

administracyjnym i postępowaniu przymusowym (egzekucyjnym) w admini-

stracji. Jeśli chodzi o ramy czasowe omawianego zagadnienia, to za punkty

odniesienia można przyjąć kodyfikacje postępowania administracyjnego

w 1928 oraz w 1960 r. Pierwsza data zamyka czas budowy polskiego postę-

23 K. Ziemski, Zasady… , op. cit. , s. 28.

24 K.W. Kumaniecki, Ustrój państwowych władz administracyjnych na ziemiach

Polski , Kraków 1921, s. 136-140; F. Ochimowski, Prawo administracyjne , Tom I, War-

szawa 1923, s. 683-681; W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego , Warszawa

1924, s. 13 i n.; W. Binder, Ustawa o Najwyższym Trybunale Administracyjnym ,

Warszawa 1926, s. 5 i n. J. Ulbrich, Ueber öffentliche Rechte und Verwaltungsgericht-

barkeit mit Rücksicht auf die Errichtung eines Verwaltungsgerichthofes in Oesterreich ,

Prag 1875, s. 85-93.

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: