Polityka społeczna.pdf

Studia dzienne PS, 2007/2008

Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg

TEORIE ORGANIZACYJNE I SPOŁECZNE POLITYKI SPOŁECZNEJ

Spis treści

WYJAŚNIENIA ORGANIZACYJNE ......................................................................................................1

Nowe zarządzanie publiczne .................................................................................................................1

Od hierarchii przez rynki do sieci..........................................................................................................4

Wielosektorowość polityki społecznej ( mixed economy of welfare ).......................................................6

Od rządzenia ( governance ) do rządomyślności ( governmentality ) .........................................................6

Neotayloryzm i makdonaldyzacja .........................................................................................................7

Polska polityka społeczna a wyjaśnienia organizacyjne.........................................................................8

WYJAŚNIENIA SPOŁECZNE ................................................................................................................9

Sumienie socjalne i humanitaryzm ......................................................................................................10

Wpływ wojny totalnej na wartości ......................................................................................................10

Altruizm .............................................................................................................................................11

Zmiany w systemach wartości.............................................................................................................11

Demoralizacja społeczeństwa..............................................................................................................12

Społeczeństwo obfitości i konsumpcjonizm ........................................................................................13

Społeczeństwo ryzyka.........................................................................................................................13

Postmodernizm ...................................................................................................................................14

Poststrukturalizm, czyli Michel Foucault o polityce społecznej ...........................................................14

Zmiany makro.....................................................................................................................................15

Polska polityka społeczna a wyjaśnienia społeczne .............................................................................16

Zakończenie............................................................................................................................................17

Schematy do wykładu o teoriach organizacyjnych i społecznych polityki społecznej ..............................19

Pytania i zadania .....................................................................................................................................28

WYJAŚNIENIA ORGANIZACYJNE

Polityka społeczna to m.in. liczne organizacje, którym przypisano kompetencje w zakresie rozwiązywania

problemów społecznych. Teoria organizacji i zarządzania w latach 1990. w coraz większym stopniu zaczyna

obejmować zagadnienia wcześniej zarezerwowane głównie dla teorii administracji publicznej i

charakterystyczne dla sektora publicznego, gdzie dotąd lokowano główne podmioty polityki społecznej

(publiczne szkoły, publiczne zakłady opieki zdrowotnej, urzędy pracy, ośrodki pomocy społecznej,

jednostki systemu ubezpieczeń społecznych itd.). Wyjaśnienia organizacyjne powstania i zmian polityki

społecznej nawiązują do reform sektora publicznego, które miały również istotny wpływ na tę jego część,

która tradycyjnie zaliczana jest do zakresu polityki społecznej.

Nowe zarządzanie publiczne

Klasyczne instytucje publiczne, które ukształtowały się w XVIII i XIX w. mają charakter biurokratyczny

(nie mylić z „biurokracją z zabarwieniem pejoratywnym), co w sensie weberowskim (idealny typ

organizacji biurokratycznej M. Webera) oznacza m.in.:

1. rekrutacja na stanowiska urzędnicze odbywa się na zasadzie odpowiednich kwalifikacji, stąd istotne

staje się kształcenie w tym zakresie (obecnie m.in. Krajowa Szkoła Administracji Publicznej,

administracja jako kierunek studiów wyższych);

2. ani stanowiska pracy, ani ich wyposażenie czy uzyskiwane w wyniku ich istnienia dochody (np.

podatki) nie należą do tych, którzy tam pracują (urzędują);

3. wyraźnie określone zasady wyznaczają kompetencje poszczególnych urzędników oraz hierarchię

władzy w urzędzie;

4. praca w urzędach publicznych ma charakter służby (np. ustawa o służbie cywilnej z 1998 i z 2006);

5. urzędnicy mają stałe pensje niezależne od wydajności, zatrudniani są oni na długie okresy i mają

wiele przywilejów (np. ich zatrudnienie jest dodatkowo chronione, co oznacza, że trudniej ich

zwolnić);

Studia dzienne PS, 2007/2008

Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg

6. kariera zawodowa w urzędach rozłożona jest na wiele lat i ma ściśle określony przebieg.

Taka struktura ma zapewniać m.in. egzekwowanie prawa, bezstronne i równe traktowanie obywateli.

Instytucje czy organizacje takie jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych i jego filie, urzędy pracy, ośrodki

pomocy społecznej, publiczne zakłady opieki zdrowotnej czy publiczne szkoły zatrudniają profesjonalistów

od udzielania usług i świadczeń, i są zorganizowane na podobnych zasadach, chociaż ich pracowników nie

zalicza się do korpusu służby cywilnej (czasem są to pracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie

ustawy o pracownikach samorządowych, np. pracownicy socjalni, a czasem ich zawody są regulowane w

inny sposób, np. ustawa Karta Nauczyciela, ustawa o zawodzie lekarza). Niezależnie od różnic w tym

względzie nowe zarządzanie publiczne miało przynieść wiele zmian w działaniu rządu i instytucji

publicznych, co ma wpływ również na to, jak zorganizowana jest praca mniej lub bardziej typowych służb

społecznych:

 „Przedsiębiorcze rządy wspierają konkurencję między dostarczycielami usług. Upodmiotawiają

obywateli poprzez przeniesienie kontroli z biurokracji na wspólnotę lokalną . Mierzą działania

swoich jednostek, koncentrując się nie tylko na nakładach, ale uwzględniając również wyniki .

Koncentrują się na celach , na swojej misji, a nie na przepisach i regulacjach. Traktują obywateli

nie jak petentów, ale jak klientów i oferują im wybór między szkołami, programami

szkoleniowymi, usługami mieszkaniowymi. Nie uruchamiają działań wyłącznie wtedy, gdy

problemy się już pojawiły, ale aktywnie im zapobiegają . Wkładają energię w zarabianie

pieniędzy , a nie tylko w ich wydawanie. Decentralizują władzę i wprowadzają partycypacyjne

metody zarządzania . Preferują mechanizmy rynkowe nad mechanizm biurokratyczne.

Koncentrują się nie tylko na dostarczaniu usług publicznych, ale na aktywizacji wszystkich

sektorów – publicznego, komercyjnego i społecznego – do działania na rzecz rozwiązywania

problemów społeczności.

Cytat pochodzi z książki D. Osborne’a i T. Gaeblera „Rządzić inaczej. Był to jeden z manifestów nowego

zarządzania publicznego wydany u nas w 1994 już po dwóch latach od amerykańskiej premiery (książka

niedawno została w Polsce wznowiona). Zastosowanie pojęcia przedsiębiorczości do rządu to wyraźne

przekroczenie granicy między tym, co dotąd wyraźnie rozdzielano – między sferą publiczną i sferą

rynkową . J. Hausner (jeden z polskich orędowników takiego podejścia, m.in. jako redaktor naczelny

Zarządzania Publicznego) przedstawił różnice między modelem idealnej biurokracji a modelem zarządzania

publicznego w sposób bardziej systematyczny („Wymiary życia społecznego, s.438, tabela z moimi

zmianami)

Kryterium porównawcze

Idealna biurokracja Idealne zarządzanie

publiczne

Styl kierowania

Biurokratyczny –

administrowanie

Menedżerski – zarządzanie

Struktury organizacyjne

Hierarchiczne, sztywne

Zdywersyfikowane,

elastyczne

Ukierunkowanie działań

Do wewnątrz i na procedury Na zewnątrz i na potrzeby

Kontrola

Wewnętrzna

Zewnętrzna

Horyzont podejmowania

działań

Krótkookresowy Długookresowy

Cel podejmowania działań Utrwalanie porządku Wywoływanie zmian

Zasada rządzenia

Imperatywna

Interaktywna

Współdziałanie z

organizacjami z innych

sektorów

Separacja

Partnerstwo

Organizacja państwa Dominacja układów

monocentrycznych i

resortowych

Dominacja układów

samorządowych i

autonomicznych

Studia dzienne PS, 2007/2008

Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg

Nurt nowego zarządzani publicznego przedstawia się też czasem jako nowy menedżeryzm. Za Sh. Gewritz,

która analizowała przemiany w edukacji, pokażę na czym polega różnica między „welfaryzmem (klasyczna

polityka społeczna) a nowym menedżeryzmem (na marginesie: dodanie przymiotnika „nowy współcześnie

od razu kojarzy się pozytywnie).

Welfaryzm

Nowy menedżeryzm

Etos służby publicznej

Etos zorientowany na klienta

Decyzje mają być zgodne ze „standardami

profesjonalnymi i wartościami takimi, jak

słuszność, opieka, sprawiedliwość społeczna

Decyzje są postrzegane instrumentalnie i

głównie kierują się efektywnością,

stosunkiem skuteczności do kosztów i

poszukiwaniem konkurencyjności

Nacisk na stosunki zbiorowe z zatrudnionymi

poprzez związki zawodowe

Nacisk na relacje indywidualne przy

marginalizacji związków zawodowych i

stosowaniu technik nowego zarządzania,

np. TQM, HRM

Nastawienie konsultacyjne

Nastawienie autorytarne, „macho

Racjonalność krytyczna wobec celów i

ograniczeń narzucanych z zewnątrz

Racjonalność techniczna, cele i

ograniczenia uznane za dane, koncentracja

na doborze środków

Współpraca

Konkurencja

Managerowie socjalizowani są w dziedzinie i

wartościach danej profesji społecznej

Managerowie socjalizowani są ogólnie w

ramach dziedziny i wartości zarządzania

O ile w ujęciu J. Hausnera nowe zarządzanie publiczne wydaje się być pozbawione jakichkolwiek źle

kojarzących się cech, to już nowym menedżeryzm scharakteryzowany przez Gewritz ma przynajmniej jedną

własność tego rodzaju, a mianowicie nastawienie autorytarne. Obie koncepcje są ze sobą sprzeczne w tym

względzie, nowe zarządzeni publiczne ma być interaktywne, a klasyczna biurokracja imperatywna.

Z kolei B. Guy Peters pisał o czterech głównych nurtach reform sektora publicznego, w zależności

od tego, na co kładziono w nich główny nacisk (książka „The Future of Governing, czyli „przyszłość

rządzenia), reformy akcentujące znaczenie:

 mechanizmów rynkowych (zastąpienie tradycyjnego rządzenia - tam, gdzie tylko można -

mechanizmem rynkowym);

 obywatelskiego uczestnictwa i demokracji (większy udział obywateli w rządzeniu, nie tylko

poprzez demokratyzację systemu politycznego, mniej widoczne w krajach postkomunistycznych);

 zwiększania elastyczności i szybkości dostosowania się do zmiany warunków gospodarczych i

społecznych (sztywność organizacji biurokratycznej i schematyczność jej działania to główne

zarzuty, ale ich celem była przewidywalność);

 deregulacji rządzenia , czyli zmniejszania liczby i/lub szczegółowości przepisów, regulacji i

procedur, zastępowanie tradycyjnych form regulacji różnymi formami samoregulacji (np. kodeksy

etyczne, karty praw klientów, akredytacja).

Z kolei Charles T. Goodsell wyróżnił w dłuższej perspektywie czasowej trzy rodzaje podejść do

reformowania administracji publicznej: 1) nastawione na konsolidację i kontrolę, 2) nastawione na cięcie

wydatków, zmniejszanie zatrudnienia i zlecanie zadań publicznych innym sektorom, 3) model biznesowy

(tworzenie rynków, zachowania przedsiębiorcze, pomiar wyników, koncentrowanie na potrzebach

klientów).

W cytacie z „Rządzić inaczej, w tabeli J. Hausnera i w podsumowaniach Petersa i Goodsella

znajdujemy wiele idei, które zostały zastosowane do klasycznych obszarów polityki społecznej, na czym

koncentruje się Gewritz, np. wprowadzanie mechanizmów konkurencji do publicznego sektora usług

zdrowotnych nazwano w UK „rewolucją w polityce społecznej” . Liczne i zróżnicowane strategie

obejmują więc m.in.:

 prywatyzację (np. sprzedaż firmom prywatnym państwowych i samorządowych podmiotów

zajmujących się dostarczaniem pewnych usług o charakterze bardziej społecznym);

Studia dzienne PS, 2007/2008

Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg

 rynki wewnętrzne ( quasi-markets , czyli oddzielenie funkcji dysponenta środków publicznych od

funkcji dostarczania usług społecznych oraz zasada kontraktowania, np. na podstawie mniej lub

bardziej konkurencyjnych przetargów);

 kontraktowanie usług publicznych i społecznych (tzn. władza publiczna płaci za usługi dla

obywateli, których dostarczają inne sektory na podstawie umów czy kontraktów z niezależnymi

podmiotami);

 tworzenie częściowo niezależnych od rządu instytucji publicznych (np. wiele funduszy celowych

w Polsce ma taki charakter, chociażby FUS, PFRON);

 nowe formy regulacji (np. samoregulacja, kodeksy etyczne, akredytacja, certyfikacja,

standaryzacja, czego przejawem są m.in. normy ISO, czyli International Organization for

Standarization, przyjmowane również w sektorze publicznym);

 zarządzanie z uwzględnieniem wyników ( performance management , mniejsze znaczenie ma

przestrzeganie procedur, a większe realizacja głównych celów i misji, charakterystyczne bardziej dla

sektora prywatnego niż publicznego).

Jedna z prób podsumowania kierunków tych zmian:

1. Od równego traktowania wszystkich obywateli do zróżnicowanego i zindywidualizowanego

traktowania różnych klientów.

2. Od powszechnych świadczeń i usług (dla wszystkich z określonej kategorii) do adresowanych i

selektywnych (tylko dla potrzebujących, czyli ubogich, którzy nie mogą zapewnić sobie usług na

rynku).

3. Od publicznego dostarczania usług i świadczeń do dywersyfikacji dostawców.

4. Od braku wyboru w zakresie usług i świadczeń do wyboru analogicznego do rynkowego.

5. Od lokalnej autonomii do centralizacji, czemu towarzyszyć ma kierunek przeciwny – większa

autonomia lokalna w zakresie zarządzania i finansów.

6. Od finansowania bez uwzględniania wyników i wysiłku do finansowania opartego na wskaźnikach

osiągnięć.

W nowej polityce społecznej rola sektora publicznego jest mniejsza niż kiedyś, wzrasta znaczenie

pozarządowego sektora non-profit i for-profit (co razem nazywa się wielosektorowością). Ten ostatni w

wielu polskich ujęciach definicyjnych polityki społecznej w ogóle nie był brany pod uwagę jako jej

podmiot, co wynika zapewne z opóźnienia w dostosowaniu koncepcji teoretycznych do zmieniającej się pod

wpływem reform rzeczywistości.

Od hierarchii przez rynki do sieci

Trzy tytułowe słowa tego punktu wyrażać mają różne sposoby koordynowania (organizowania) ludzkiej

działalności w społeczeństwie . Trend zmian ma następujący kierunek od hierarchii poprzez rynki do

sieci . Klasyczne instytucje polityki społecznej opierały się w dużej mierze na zasadach administracji

biurokratycznej (patrz wyżej) i na profesjonalizmie. Stąd określenie biurokratyczny profesjonalizm , który

należy uznać za zaawansowaną fazę hierarchicznego sposobu organizowania życia społeczeństwa. Ongiś

miało to symbolizować postęp w stosunku do przedklasycznych czasów polityki społecznej

(nieprofesjonalna, rozproszona i nieskoordynowana dobroczynność), a potem stało się przedmiotem krytyki.

Profesjonaliści bezpośrednio dostarczają usług obywatelom. Mają oni wiedzę i umiejętności, które

pozwalają im kontrolować wiele aspektów związanych z udzielaniem usług (w szczególności tych, które

charakteryzują się asymetrią informacji). W związku z tym mają też dużą autonomię w sprawach, którymi

się zajmują oraz władzę nad klientami, których mają obsługiwać (przykładem takiego profesjonalisty jest

lekarz, nauczyciel, pracownik socjalny). Profesje , czyli różne rodzaje profesjonalistów razem z ideologią,

wiedzą, umiejętnościami i regulacjami zawodowymi, odgrywały coraz większą rolę w polityce społecznej.

Proces ten nazywa się profesjonalizacją , a najlepszym jej przykładem jest przyspieszona profesjonalizacja

zawodu pracownika socjalnego w Polsce w latach 1990. (ustawa o takim zawodzie nie przeszła przez proces

legislacyjny przy końcu Sejmu IV kadencji i nadal jest tylko projektem) narzucona odgórnie przez ustawę

(jako zawód pracownik socjalny pojawia się oficjalnie w Polsce w latach 1960.). Profesjonalizacja pracy

socjalnej w USA zaczęła się w pierwszej połowie XX. wieku. Profesje czasem uważa się za pomieszanie

porządku z czasów przed nastaniem fordyzmu, czyli epoki masowej produkcji (rzemiosło jako pierwowzór

Studia dzienne PS, 2007/2008

Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg

profesji) z racjonalną administracją o charakterze biurokratycznym (patrz dalej). H. L. Wilensky łączył

rosnące znaczenie organizacji biurokratycznych oraz profesjonalnej specjalizacji z industrializacją.

Biurokratyczny profesjonalizm krytykowany jest za sztywność, nieskuteczność,

nieefektywność, biurokratyzm (w sensie pejoratywnym), niską jakość usług, brak wyboru, wysokie

koszty itp. Nieufność władz do politykospołecznych profesjonalistów zaczęła się wraz ze wskazywaniem,

że generują oni nadmierne koszty i dlatego trzeba ograniczać ich władzę, a kontrolę nad instytucjami

powierzyć należy menedżerom (tzn. są to też profesjonaliści, ale od zarządzania, a nie od udzielania usług).

Przykładem są tu zachowania lekarzy, które generują koszty dla systemu opieki zdrowotnej, szczególnie

wtedy, gdy ich wynagrodzenia zależą od liczby udzielonych usług ( fee for service ). Ideologia kryjąca się za

takim podejściem to właśnie wyżej scharakteryzowany menedżeryzm.

Inny aspekt krytyki profesji politykospołecznych wiąże się z podkreślaniem paternalistycznego

charakteru relacji między profesjonalistą i klientem , co szczególnie daje o sobie znać, gdy klientami są

osoby chore, niepełnosprawne, dzieci, osoby starsze, imigranci z biednych krajów itp., czyli podatne na

różne nadużycia ze względu na swoją słabszą pozycję. Paternalizm, polegający na działaniu na rzecz

czyjegoś dobra bez uwzględniania tego kogoś woli, w niektórych z tych relacji jest czymś naturalnym, ale

przewaga profesjonalisty prowadzi czasem do nadużyć (np. lekarze traktujący ludzi jakby byli zbiorem

organów, psychoterapeuci wykorzystujący seksualnie niepełnosprawnych umysłowo pacjentów, pracownicy

socjalni dyscyplinujący ubogich, wychowawcy znęcający się nad wychowankami itp.). Innymi słowy,

opiece i pieczy towarzyszy też kontrola i władza z pozytywnymi i negatywnymi tego ubocznymi

konsekwencjami.

Ruchy społeczne na rzecz praw osób niepełnosprawnych, a także pacjentów czy dzieci w dużej

mierze przyczyniły się do odczarowania jednoznacznie pozytywnego wizerunku profesji związanych ze

sprawowaniem opieki i udzielaniem pomocy oraz do podważenia ich dominującej pozycji w stosunku do

grup, którym mają służyć (przyczyniły się też do tego media nagłaśniając przypadki skrajnych nadużyć).

Stosunki społeczne w polityce społecznej często podporządkowywały dobro klientów interesom

profesjonalistów, punkt widzenia klientów nie był uwzględniany, nie słuchano tego, co mają do powiedzenia

i czego pragną. O wszystkim decydował z założenia dobry i nieomylny profesjonalista, a kwestionowanie

jego decyzji prowadziło do odrzucenia i represji. W takich relacjach wyraźnie widać upośledzenie

obywatelstwa tych, którzy zdani są na politykospołeczny system biurokratycznego profesjonalizmu

(można to nazwać „despotyzmem socjalnym). Krytyka tego rodzaju prowadzi z jednej strony do wzrostu

kontroli nad zachowaniami samych profesjonalistów i osłabianiem ich władzy (np. wprowadzenie

mechanizmów konkurencji, zwiększanie roli menedżerów spoza profesji społecznych), a z drugiej – do

różnych form wzmacniania pozycji klientów instytucji polityki społecznej (np. coraz większe możliwości

odwoływania się od decyzji w zakresie pomocy społecznej, instytucja rzecznika praw pacjentów, karty

praw).

Doprowadziło to do reform w kierunku:

1. upodabniania sektora publicznego do sektora rynkowego (nacisk na efektywność, obniżanie

kosztów, orientacja na klienta, wskaźniki wydajności);

2. zmniejszania i decentralizacji sektora publicznego (kontrakty, zlecanie usług, rynki wewnętrzne).

W wyniku tego klienci polityki społecznej mają mieć większy wybór, a przy tym nie traktuje się ich już jak

petentów i podopiecznych, ale jak klientów i użytkowników (obywateli, którzy mają pełnię praw, podmioty

a nie przedmioty). Odzwierciedla to przechodzenie organizowania polityki społecznej od zasad

hierarchicznych do rynkowych.

Urynkowienie polityki społecznej spotkało się jednak również z krytyką . Wiele projektów

prywatyzacyjnych nie spełniło pokładanych w nich nadziei co do większej efektywności i niższych kosztów

(np. z większą liczbą stosunków kontraktowych wiążą się tzw. koszty transakcyjne, wynikające z

konieczności nadzoru nad wykonywaniem umów, a poza tym sterowanie zdecentralizowanym i

wielosektorowym środowiskiem organizacyjnym, gdzie występują grupy o różnych interesach jest bardzo

trudne). Dodatkowe problemy pojawiały się wraz ze wzrostem nierówności i fragmentaryzacją usług, co

ogranicza ich dostępność. W wyniku tego mamy kolejny ruch w kierunku od rynków do sieci i partnerstw,

co ma rozwiązać problemy z koordynacją urynkowionej czy wielosektorowej polityki społecznej .

Powell i Hewitt podają tu tylko jeden przykład, a mianowicie zastępowanie w przypadku niektórych usług

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: