wszystko_o_organach.doc

1. Wstęp

Unia Europejska dysponuje systemem instytucji o zróżnicowanych funkcjach, działających według zasad określonych w traktatach. System ten kształtował się na przestrzeni kilkudziesięciu ostatnich lat wraz z rozwojem Wspólnot Europejskich, a następnie Unii Europejskiej. Jak pokazuje historia, instytucje Unii tworzą dynamiczny układ, który podlega ciągłym zmianom, uwarunkowanym przede wszystkim kierunkami integracji europejskiej. Należy zatem przypuszczać, że jego przyszły kształt będzie w dużym stopniu zależny od tego w jaki sposób będzie rozwijała się Unia Europejska.

Z punktu widzenia prawa, najważniejsze instytucje Unii Europejskiej są jednocześnie organami Wspólnot Europejskich, a Unia na mocy Traktatu z Maastricht wykorzystuje je do realizacji swoich celów. Niektóre z nich, jak np. Rada lub Komisja, funkcjonują nie tylko w obszarze działań wspólnotowych (I filar), ale również w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (II filar) oraz współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (III filar). Ponadto w skład systemu instytucjonalnego UE wchodzą również instytucje powołane wyłącznie do realizacji celów II i III filaru, które nie są organami Wspólnot Europejskich i nie podejmują działań w obszarze I filaru.

Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie całości systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej. Zostaną zatem tutaj zaprezentowane nie tylko organy Wspólnot Europejskich, które koncentrujące swoją działalność przede wszystkim w obszarze I filaru, ale również instytucje powołane specjalnie do realizacji celów II i III filaru. Opracowanie to z oczywistych względów byłoby niepełne, gdyby pominąć w nim organ wspólny dla całej Unii - Radę Europejską. Ze względu na swój szczególny charakter i nadrzędną rolę w systemie instytucjonalnym zostanie ona omówiona jako pierwsza.

2. Rozwój systemu instytucjonalnego Wspólnot Europejskich

Zarówno Traktat o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali (18.04.1951 r.1) jak i Traktaty o EWG i Euratomie (23.03.1957 r.2) zakładały powołanie odrębnych organów, które służyłyby realizacji celów poszczególnych Wspólnot. Jednak wraz z podpisaniem Traktatów Rzymskich zapoczątkowano proces tworzenie jednolitych ram instytucjonalnych dla wszystkich Wspólnot. Dzięki temu procesowi Wspólnoty, pomimo tego, że wciąż pozostają odrębnymi organizacjami międzynarodowymi, dysponują dzisiaj jednolitym systemem prawno-instytucjonalnym.

1) Traktat o utworzeniu EWWiS wszedł w życie 22.07.1952 r.

2) Traktat o utworzeniu EWG wszedł w życie 01.01.1958 r.

2.1. Instytucje Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali

Zgodnie z art. 7 Traktatu o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali instytucjami Wspólnoty były: Wysoka Władza, Specjalna Rada Ministrów, Wspólne Zgromadzenie i Trybunał Sprawiedliwości.

Wysoka Władza była organem o charakterze wykonawczym i prawotwórczym, złożonym z 9 funkcjonariuszy międzynarodowych.

Specjalna Rada Ministrów zajmowała się koordynacją działań Wysokiej Władzy i rządów poszczególnych państw członkowskich Wspólnoty. Rada odpowiadała również za politykę w dziedzinie wydobycia węgla oraz produkcji stali zgodnie z zaleceniami Wysokiej Władzy.

Wspólne Zgromadzenie złożone było z 68 członków, których wybierali spośród siebie deputowani parlamentów krajowych państw członkowskich Wspólnoty, chociaż Traktat przewidywał również możliwość wyborów bezpośrednich do Zgromadzenia. Zgromadzenie było przede wszystkim organem o charakterze kontrolnym. Jego najważniejszym uprawnieniem była możliwość uchwalenia wotum nieufności wobec Wysokiej Władzy, co skutkowało koniecznością podania się jej do dymisji.

Trybunał Sprawiedliwości był organem, którego głównym zadaniem była kontrola przestrzegania Traktatu oraz innych przepisów ustanawianych poprzez uprawnione instytucje Wspólnoty. W skład Trybunału wchodziło 7 sędziów, którzy m.in. rozpatrywali skargi w sprawach: o unieważnienie decyzji i zaleceń Wysokiej Władzy, o zaniechanie wydania aktu prawnego, o rekompensaty za szkody powstałe na skutek działalności Wspólnoty, a także badali prawomocność aktów prawnych wydawanych przez Wysoką Władzę i Specjalną Radę Ministrów.

2.2. Instytucje Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Euroatomu

25 marca 1957 roku zostały podpisane w Rzymie Traktaty o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Obydwa Traktaty weszły w życie od dnia 1 stycznia 1958 r.

Traktat o utworzeniu EWG do realizacji swoich celów powoływał cztery instytucje: Radę Ministrów, która miała charakter organu międzyrządowego o uprawnieniach prawodawczych, Komisję, która była organem wykonawczym, złożonym z międzynarodowych funkcjonariuszy, Zgromadzenie Parlamentarne, które miało być przede wszystkim forum dyskusji politycznych oraz miało niewielkie uprawnienia kontrolne, a także ponadnarodowy Trybunał Sprawiedliwości. Organem o charakterze doradczym dla Rady i Komisji miał być Komitet Ekonomiczno-Społeczny.

Traktat o utworzeniu Euratomu powoływał również cztery główne instytucje: Radę, Komisję, Zgromadzenie oraz Trybunał Sprawiedliwości. Organem pomocniczym miał być Komitet Ekonomiczno-Społeczny.

Oczywiste było, że nie ma potrzeby utrzymywania podobnego systemu instytucji w każdej z trzech Wspólnot (EWWiS, EWG i EWEA), dlatego wraz z podpisaniem Traktatów Rzymskich została przyjęta Konwencja o niektórych wspólnych instytucjach Wspólnot Europejskich. Na mocy tej konwencji połączono Zgromadzenia i Trybunały Sprawiedliwości w jedno Zgromadzenie Parlamentarne i jeden Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Konwencja weszła w życie w tym samym momencie co Traktaty Rzymskie, a więc w praktyce nigdy nie zaistniały Zgromadzenia i Trybunały Sprawiedliwości EWG i Euratomu.
Na mocy konwencji doszło również do połączenia Komitetów Ekonomiczno-Społecznych. Niestety z uwagi na odmienne kompetencje Rady oraz Komisji EWG i Euratomu nie udało się ich połączyć z Wysoką Władzą i Specjalną Radą Ministrów EWWiS.

2.3. Traktat Fuzyjny

Kolejna reforma instytucjonalna została dokonana w wyniku zawarcia Traktatu ustanawiającego jednolitą Radę i jednolitą Komisję Wspólnot Europejskich (tzw. Traktat Fuzyjny). Został on podpisany w Brukseli dnia 8 kwietnia 1965 roku, a wszedł w życie 1 lipca 1967 roku. Na mocy tej umowy została zlikwidowana Specjalna Rada Ministrów oraz Wysoką Władzę EWWiS, natomiast utworzono jednolitą dla trzech Wspólnot Radę Ministrów oraz Komisję. Wspólnym organem stał się również COREPER (Komitet Stałych Przedstawicieli) działający dotychczas przy Radzie Ministrów EWG.

2.4. Przemiany instytucjonalne w latach 1968-1986

Po wejściu w życie Traktatu Fuzyjnego Wspólnoty zaczęły dysponować jednolitym systemem instytucjonalnym. Nie oznacza to jednak, że w późniejszych latach nie dochodziło do zmian w tym systemie. Bardzo ważnym procesem było wykształcenia się Rady Europejskiej, która pomimo tego, że z formalnego punktu widzenia nie jest organem Wspólnot, to jednak pełni naczelną rolę w całym systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej. Kolejną istotną kwestią było przyjęcie Aktu o powszechnych wyborach do Parlamentu Europejskiego. Akt został podpisany 13.07.1976 r., wszedł w życie 01.07.1978 r., a pierwsze wybory odbyły się 7 i 10.07.1979 r. Dzięki przyjęciu tego dokumentu doszło do zasadniczej zmiany charakteru Parlamentu Europejskiego, który z instytucji międzyparlamentarnej stał się ponadnarodową.

2.5. Jednolity Akt Europejski

Do dużych zmian instytucjonalnych doszło na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego, który został podpisany 17.02.1986 r. w Luksemburgu i 28.02.1986 r. w Hadze. JAE doprowadził do znacznego powiększenia kompetencji Parlamentu Europejskiego poprzez wprowadzenie procedur współpracy i zgody, dzięki którym mógł on aktywnie wpływać na proces legislacyjny we Wspólnotach. JAE również formalnie potwierdził zmianę nazwy Zgromadzenia Parlamentarnego, które już 30.03.1962 r. zdecydowało, że w przyszłości przyjmie nazwę Parlament Europejski. Ponadto Akt stworzył podstawy prawne dla funkcjonowania Rady Europejskiej, podkreślając jej nadrzędną pozycję oraz otworzył możliwość powołania Sądu Pierwszej Instancji - organu pomocniczego dla Trybunału Sprawiedliwości3.

3) SPI funkcjonuje od 01.01.1989 r. na mocy decyzji Rady Europejskiej z dnia 24.10.1988 r.

2.6. Traktat o Unii Europejskiej

Traktat o Unii Europejskiej został podpisany w Maastricht 07.02.1992 r., a wszedł w życie 01.11.1993 r. Traktat powierzając dotychczasowym instytucjom wspólnotowym realizację celów Unii Europejskiej doprowadził również do poważnych zmian w systemie instytucjonalnym. Traktat powołał do życia organ kontroli finansowej - Trybunał Obrachunkowy, nowy organ doradczy - Komitet Regionów, a także stworzył podstawy prawne do powołania Rzecznika Praw Obywatelskich (Ombudsman) oraz Europejskiego Instytutu Monetarnego, który w przyszłości został przekształcony w Europejski Bank Centralny. Ponadto 08.11.1993 r. Rada Ministrów podjęła decyzję, że w przyszłości przyjmie nazwę Rada Unii Europejskiej, a 17.11.1993 r. Komisja zmieniła swoją nazwę na Komisja Europejska.

3. Rada Europejska

3.1. Wprowadzenie

Rada Europejska jest instytucją nie przewidzianą traktatami założycielskimi Wspólnot Europejskich, a jej początki sięgają wczesnych lat sześćdziesiątych. Wykształciła się na bazie tzw. konferencji na szczycie, które początkowo odbywały się niesystema- tycznie (Paryż 10-11.02.1961 r., Bonn 17-19.07.1961 r., Rzym 29-30.05 1967 r., Haga 1-2.12.1969 r., Paryż 9-10.12.1974 r.). Uczestniczyli w nich szefowie państw lub rządów, a od konferencji w Hadze również ministrowie spraw zagranicznych i Przewodni- czący Komisji. Podczas konferencji w Paryżu w 1974 r. szefowie państw i rządów postanowili spotykać się regularnie trzy razy do roku, jeden raz w Brukseli i dwa razy w stolicach lub innych miastach państw członkowskich. Natomiast nazwa "Rada Europejska" funkcjonuje od spotkania, które odbyło się w Dublinie w marcu 1975 r1.

1 Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, pod red. M. Dasuesa, Warszawa 1999, s. 56.

3.2. Podstawy prawne funkcjonowania Rady Europejskiej

Formalne podstawy dla funkcjonowania Rady Europejskiej stworzył dopiero w 1986 r. Jednolity Akt Europejski (art. 2). Niestety JAE nie określił zakresu kompetencji Rady Europejskiej i pominął milczeniem jej charakter prawny. Postanowienia zawarte w JAE zostały powtórzone w art. 4 [D] Traktatu o Unii Europejskiej i to one aktualnie stanowią podstawę prawną działania Rady Europejskiej.

3.3. Siedziba Rady Europejskiej

Rada Europejska nie ma stałej siedziby. Zbiera się każdorazowo w stolicy lub innym mieście państwa, które aktualnie przewodniczy Radzie Unii Europejskiej.

3.4. Skład i funkcjonowanie Rady Europejskiej

Zgodnie z art. 4 [D] Traktatu o Unii Europejskiej w skład Rady Europejskiej wchodzą głowy państw (dotyczy Prezydenta Francji i Finlandii) lub szefowie rządów państw członkowskich i Przewodniczący Komisji Europejskiej. Towarzyszą im ministrowie spraw zagranicznych oraz jeden członek Komisji. Ponadto, zgodnie z deklaracją nr 4 do dołączoną do Aktu Końcowego Konferencji z Maastricht, Przewodniczący Rady Europejskiej zaprasza ministrów gospodarki i finansów do uczestniczenia w jej posiedzeniach, jeśli rozważa ona kwestie związane z Unią Gospodarczo-Walutową. Rada Europejska zbiera się co najmniej dwa razy do roku, pod przewodnictwem głowy państwa lub szefa rządu państwa członkowskiego, które aktualnie sprawuje przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej.

3.5. Kompetencje Rady Europejskiej

Po raz pierwszy kompetencje Rady Europejskiej zostały określone w Deklaracji Londyńskiej, którą przyjęto podczas jej spotkania w dniach 29-30.06.1977 r. w Londynie. Postanowienia te zostały rozbudowane i doprecyzowane w Uroczystej Deklaracji o Unii Europejskiej, przyjętej na szczycie w Stuttgarcie 19.06.1983 r. Pierwszym traktatem, w którym sformułowano kompetencji Rady Europejskiej jest Traktat z Maastricht, przy czym należy zaznaczyć, że są one w nim ujęte zdecydowanie skromniej niż miało to miejsce we wcześniej wspomnianych deklaracjach. Zgodnie z art. 4 [D] Traktatu, Rada Europejska nadaje Unii impuls niezbędny do jej rozwoju i określa ogólne wytyczne odnośnie jej polityki. Ponadto, Rada Europejska składa Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie po każdym swoim posiedzeniu i roczne, pisemne sprawozdanie o postępie osiągniętym przez Unię.

Rada Europejska zajmuje się sprawami, które ze względu na swoją wagę nie mogą być rozstrzygnięte na niższym szczeblu. Decyzje przez nią podejmowane przeważnie nie mają mocy prawnie wiążącej, ale ich znaczenie polityczne jest bardzo duże i znajdują one odzwierciedlenie w aktach prawnych podejmowanych przez inne, uprawnione do tego instytucje Unii Europejskiej. Nie oznacza to bynajmniej, że Rada Europejska nie może podejmować decyzji prawnie wiążących. Dobrym tego przykładem może być zawarte w art. 7 [F.1] Traktatu o Unii Europejskiej prawo do stosowania sankcji wobec państw, które w poważny i trwały sposób naruszają zasady wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz rządów prawa. Ponadto, zgodnie z art. 121 [109 j] Traktatu o Wspólnocie Europejskiej to właśnie Rada "zbierająca się w składzie głów państw lub szefów rządów" podejmowała niektóre decyzje w obszarze Unii Gospodarczo-Walutowej, np. o rozpoczęciu trzeciego etapu integracji walutowej.

Z punktu widzenie prawa, Rada Europejska jest instytucją Unii Europejskiej, ale nie jest organem Wspólnot Europejskich. Jednak szczególnych charakter tej instytucji i specyfika współzależności pomiędzy Wspólnotami a Unią Europejską powodują, że jej decyzje mają również kluczowe znaczenie w obszarze działań wspólnotowych.

4. Parlament Europejski

4.1. Wprowadzenie

Poprzednikiem dzisiejszego Parlamentu Europejskiego było Wspólne Zgromadzenie, które zostało powołane Traktatem o EWWiS. W skład Zgromadzenia wchodziło 68 deputowanych, którzy byli delegowani przez parlamenty krajowe państw należących do Wspólnoty. 25 marca 1957 roku wraz z podpisaniem traktatów rzymskich (o powołaniu EWG i EWEA) przyjęto również Konwencję, ma mocy której m.in. ustanowiono jedno Zgromadzenie Parlamentarne dla trzech Wspólnot Europejskich. Podczas swojej sesji konstytucyjnej, która odbyła się 20 marca 1958 roku Zgromadzenie przyjęło nazwę Europejskie Zgromadzenie Parlamentarne. Ponadto zwiększeniu uległa liczba deputowanych - do 142 osób. 30 marca 1962 roku Zgromadzenie przyjęło nazwę Parlament Europejski, przy czym zmiana ta została prawnie usankcjonowana dopiero w Jednolitym Akcie Europejskim (1986 r.).

4.2. Podstawy prawne funkcjonowania Parlamentu Europejskiego

Parlament Europejski funkcjonuje przede wszystkim w oparciu o zapisy art. 189-201 [137-144] Traktatu o Wspólnocie Europejskiej oraz wewnętrzny Regulamin przyjęty zgodnie z art. 199 [142] TWE.

4.3. Siedziba Parlamentu Europejskiego

Zgodnie z Protokołem w sprawie lokalizacji siedzib instytucji i niektórych organów i służb Wspólnot Europejskich i Europolu przyjętym w 1997 r. wraz z Traktatem Amsterdamskim, Parlament Europejski posiada siedzibę w Strasbourgu, gdzie odbywają się comiesięczne sesje plenarne, włącznie z sesją budżetową. Dodatkowe sesje plenarne oraz spotkania Komisji Parlamentu odbywają się w Brukseli. Sekretariat Generalny PE oraz jego służby znajdują się w Luksemburgu.

4.4. Wybory do Parlament Europejskiego

Początkowo deputowani do Parlamentu Europejskiego byli delegowani przez parlamenty państw członkowskich w oparciu o procedurę ustaloną indywidualnie przez każdy kraj. Oznacza to, że aby zostać deputowanym Parlamentu Europejskiego należało wcześniej zostać wybranym do parlamentu w swoim kraju. W dniach 7-10.06.1979 r., na podstawie Aktu przyjętego przez Radę 20 września 1976 r., odbyły się pierwsze powszechne i bezpośrednie wybory do Parlamentu Europejskiego (181 mln uprawnionych do głosowania), w których wybrano 410 posłów.

Pomimo tego, że zgodnie z art. 190 p. 4 [138] TWE Parlament Europejski ma prawo przygotować projekt bezpośrednich wyborów powszechnych, zgodnie z jednolitą procedurą we wszystkich Państwach Członkowskich lub zgodnie z zasadami wspólnymi dla wszystkich Państw Członkowskich, to jednak do dnia dzisiejszego nie udało się przyjąć jednolitej ordynacji wyborczej i wybory do Parlamentu Europejskiego dobywają się wciąż w oparciu o reguły krajowe.

4.5. Skład Parlamentu Europejskiego

Liczba posłów Parlamentu Europejskiego zwiększała się stopniowo wraz z rozszerzaniem Wspólnot o kolejne państwa.

Tabela 1: Wzrost liczby posłów Parlamentu Europejskiego od daty powstania EWWiS.